ОТЗЫВЫ региональных юристов СМИ о проекте федерального закона «О СМИ», разработанном Индустриальный комитетом
Правовой анализ некоторых положений проекта Федерального закона «О СМИ» Даже обзорное знакомство с законопроектом Федерального закона «О средствах массовой информации», разработанным Индустриальным комитетом СМИ при участии МПТР России, позволяет сделать вывод, что в законопроекте удивительным образом соседствуют как удачные формулировки и позитивные новеллы, так и значительный ряд положений, применение на практике которых представляется весьма затруднительным в силу тех или иных причин, и даже те, которые могут раз и навсегда похоронить какие-либо надежды на независимую прессу и свободу слова в России. Бросается в глаза совершенно иной дух законопроекта. По сравнению в действующим Законом о СМИ они как бы представляют со - бой продукты двух разных эпох. Закон о СМИ 1991 года создавался на заре демократизационного процесса в России, он олицетворяет его дух в области свободы: слова, и, несмотря на некоторые недостатки (никто и ничто не совершенно в этом мире!), все же весьма неплохо регулировал, и продолжает это делать до сих пор, сферу массовой информации в России. Не зря его часто называют «священной коровой» и всячески противятся его изменению, боясь, что предлагаемые поправки изменят всю сущность этого закона и сделают его одним из многих, малопригодных для применения на практике нормативных актов. Все же, нужно отдать ему должное, Закон о СМИ содержит немало важных и позитивных положений, которые защищают права журналистов, редакционную независимость, свободу слова в глобальном смысле. Что же законопроект? Он, безусловно, создавался в иную эпоху, с совершенно иными целями и поэтому отражает скорее экономические интересы собственников СМИ, чем интересы свободы слова, свободной и независимой журналистики. Массовая информация и СМИ — как сфера бизнеса: вот как мне представляется суть рассматриваемого законопроекта. Плохо это или хорошо? Это кому как, смотря чьим интересам этот закон призван служить. В идеале гипотетический Закон о СМИ должен регулировать сферу массовой информации так, чтобы информационная среда формировалась бы и функционировала при минимальном вмешательстве государства и капитала. Во главу угла должны ставиться фундаментальные ценности, права и свободы: — общественный интерес в своевременном и полном информировании по вопросам общественной важности, свобода массовой информации, независимость СМИ, свобода слова и свобода выражения мнения. И регулирование медиа-рынка должно происходить так, чтобы перечисленные выше ценности гарантировать и оберегать. От того, какие рамки государство устанавливает для выполнения журналистом своих профессиональных обязанностей, насколько его профессиональные права гарантированы и защищены законом, зависит — будет свобода слова и массовой информации в России оставаться пустым звуком, декларацией, или это будут реально гарантированные и реализуемые права и свободы:. Экономические права собственников СМИ и взаимоотношения всех субъектов, принимающих то или иное участие в процессе производства и распространения массовой информации, тоже крайне важны, так как без должного регулирования данной сферы невозможно обеспечить реальную независимость прессы от государства и вмешательства со стороны любых иных лиц. Понятно, что ни действующий закон, ни законопроект не идеальны. Но уж если мы хотим заменить действующий закон, давайте менять его на нечто существенно лучшее, восполняющее пробелы действующего законодательного регулирования, отвечающее современным реалиям и в полной мере гарантирующее фундаментальные права и свободы в данной области. Представляется, что законопроект не отвечает требованиям такого «идеала», так как имеет существенный перекос в сторону регулирования экономической и органи зационной сферы медиа-бизнеса. К свободе слова это имеет весьма посредственное отношение. Разработчики попытались создать закон, отражающий новые экономические реалии и место редакций СМИ в них, попытались выправить дефицит правового регулирования имущественных отношений, возникающих в связи с правом собственности на средства массовой информации, производством и распространением продукции СМИ. Это видно в самых первых строк законопроекта: «Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона «Настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение свободы массовой информации в Российской Федерации и регулирует организационные, имущественные и иные отношения, возникающие в связи с созданием и использованием средств массовой информации. » Разработчики прямо оговорили, что частью национального законодательства о СМИ являются и «общепризнанные принципы и нормы международного права» и международные договоры, отдав им приоритет в случае конфликта норм национального и международного права (ч.3. ст.3. Законопроекта) в области создания и использования СМИ. По сравнению с действующим законом эта формулировка более удачная и полная, охватывающая помимо международных договоров, упоминающихся в действующем Законе о СМИ, еще и «общепризнанные принципы и нормы международного права». При такой формулировке хочется надеяться, что по крайней мере, принципы, выработанные Европейским судом по правам человека, в своем прецедентном праве, будут иметь больший вес в российской правоприменительной практике (в случае принятия законопроекта). Анализ законопроекта ставит массу вопросов относительно ясности и однозначности используемого в нем понятийного аппарата. В законе используется несколько отличный от действующего законодательства понятийный аппарат. Уделим ему немного внимания. Некоторые определения кажутся более удачными, некоторые менее. Например, понятие «средства массовой информации» дается более подробно. Основным понятиям посвящена ст. 4 законопроекта и лишь понятие «средства массовой информации» почему-то вынесено в ст. 1, посвященную «предмету регулирования настоящего Фе дерального закона», что представляется необоснованным. Само же разъяснение сущности «СМИ» представляется более полным и удачным, по сравнению с действующим законом. Под «средством массовой информации» в законопроекте понимается (ч. 2 ст. 1): «...объект гражданских прав, специально предназначенный для распространения массовой информации в определенной форме среди потенциально неограниченного круга лиц. Средство массовой информации представляет собой периодически обновляемый результат интеллектуальной и иной деятельности и создается в форме периодического печатного или электронного издания, радио- или телеканала, либо иной не запрещенной законом форме периодического распространения массовой информации. Создание и использование средства массовой информации осуществляется под постоянным названием, индивидуализирующим данное средство массовой информации в обороте». Следуя логике определения «редакции средства массовой информации», данного в ст. 4 законопроекта, следует, что редакцией может быть только «юридическое лицо, оказывающее редакционные услуги, ... либо соответствующее подразделение владельца средства массовой информации, вещателя, издателя, осуществляющее создание средства массовой информации». Такая формулировка сужает круг субъектов, которые могут выступать в качестве редакции, исключая из него граждан. Следующее за этим определением разъяснение понятия «главный редактор» вносит сумятицу, говоря, что «владелец СМИ... вправе передать руководство редакцией СМИ, либо единоличное осуществление ее функций» (ст. 4 законопроекта). Тогда получается, что вопреки указанному в понятии «редакции СМИ», главный редактор, будучи гражданином, все же может в единственном лице выступать в роли редакции СМИ. Понятие «журналист» отличается от данного в действующем законе как с положительной, так и с отрицательной стороны. С одной стороны ограничивает круг субъектов, которые могут быть признаны журналистами, говоря, что таковыми признаются только физические лица, «занимающиеся по трудовому или иному договору сбором информации, подготовкой и (или) редактированием сообщений и материалов, необходимых для создания средства массовой информации» (ст. 4). В действующем законе к журналистам относились также и те, кто «занимался такой деятельностью по уполномочию» редакции. С другой стороны действующий закон в ст. 2, устанавливая в качестве определяющего признака «журналиста» наличие взаимоотношений между гражданином и редакцией, говорит, что это может быть только редакция зарегистрированного СМИ. Это несправедливое ограничение противоречит как практике, так и здравому смыслу. Если законодатель допускает возможность существования незарегистрированных СМИ, то почему сотрудники редакции этого СМИ не могут считаться «журналистами»? Законопроект это противоречие устраняет. Разработчики законопроекта вводят также новые понятия: «владелец средства массовой информации» (вместо «учредитель СМИ»), «владение средствами массовой информации», «создание средства массовой информации», «использование средства массовой информации» (ч. 1 ст. 4), (ч. 1 ст. 5) и т.д. А вот употребляемые в ст.ст. 42, 43 понятия «производство и распространение печатного средства массовой информации» нигде не поясняются и в ст. 2 отсутствуют. Использование новой терминологии вносит некоторую сумятицу и нечеткое определение их сущности (в частности понятия «владелец СМИ») изначально создает определенные сложности для потенциальной реализации рассматриваемого законопроекта. К безусловно положительным новеллам можно отнести расширение круга субъектов основных правоотношений в информационной сфере. Так если в действующем законе в ст. 39 указывается только одна «редакция» как субъект, имеющий право на запрос информации (даже право журналиста на запрос информации закономерно ставилось под сомнение при толковании данной нормы закона), то в законопроекте в ст. 8 круг субъектов расширен до «владельцев средств массовой информации, издателей, вещателей, редакции, журналистов». Это крайне важно, так как до сих пор на практике при необходимости получения информации в порядке запроса журналисту приходится писать его на бланке редакции и подписывать у главного редактора. Да и сам запрос должен исходить от имени редакции, иначе журналисту могут отказать. Это создает существенные сложности в работе журналиста, в особенности если смотреть на нее через призму присущей ей оперативности. Аналогично расширен круг субъектов и в ст. 11 (конфиденциальная информация), где помимо вышеуказанных упоминается еще и «главный редактор». До сих пор обязанность хранить источник информации в конфиденциальности была возложена только на редакцию. Статья 11 имеет и еще несколько обращающих на себя моментов. А поскольку она посвящена «конфиденциальной информации», то остановимся на ней несколько подробнее. Ведь обязанность и одновременно право журналиста хранить источник информации в конфиденциальности является одним из основных и общепризнанных принципов профессии, урегулированных не только Законом о СМИ, но и международно-правовыми нормами и нормами профессиональной этики. Так, например, позитивным является уточнение в законопроекте, что имя источника информации, пожелавшего остаться в тайне, может быть разглашено только в случае, если «соответствующее решение о раскрытии источника информации принято судом в связи с находящимся в его производстве делом». В действующем законе аналогичная формулировка дана в более расплывчатом виде: имя источника разглашается, когда «соответствующее требование поступило от суда в связи с находящимся в его производстве делом». Что такое «соответствующее требование»? Должно ли это быть мотивированное определение либо устная просьба, либо иная форма «требования»? Столь нечеткая формулировка образует брешь в защите источников информации журналистов и может привести к необоснованным требованиям раскрыть источник информации, что само по себе является существенным нарушением права на свободу слова и свободы выражения мнения. Европейская комиссия по правам человека Совета Европы, и в дальнейшем Европейский суд по правам человека неоднократно высказывались о важности охраны источников информации журналистов. По делу Гудвина (Goodwin) против Соединенного Королевства Европейская комиссия (судебное решение от 27 марта 1996 года) согласилась с журналистом и признала действия суда Великобритании, обязывающие раскрыть источник информации, нарушением ст. 10 Конвенции, указав, что «статья 10 Конвенции требует ограничить любое принуждение журналиста раскрыть источник своей информации исключительными обстоятельствами, угрожающими жизненно важным общественным или личным интересам. Защита журналистских источников информации является одним из основополагающих условий свободы печати, в том виде, как она нашла свое отражение в законах и кодексах профессионального поведения в ряде стран — участниц Конвенции и в нескольких международных актах (см., в частности, Резолюцию о свободах журналиста и правах человека, принятую на 4-й конференции министров евро пейских стран по вопросам политики в области средств массовой информации (Прага, 7-8декабря 1994г.); Резолюцию Европейского парламента о конфиденциальности журналистских источников от 18 января 1994г. (Official Journal of European Communities. № C 44/34). При отсутствии подобной защиты источники не стали бы оказывать содействие прессе, что отрицательно сказалось бы на способности прессы предоставлять точную и надежную информацию по вопросам, представляющим общественный интерес. В результате жизненно важная роль прессы как стража интересов общества была бы подорвана. Принимая во внимание важность защиты журналистских источников для свободы печати в демократическом обществе и опасное воздействие, которое судебный приказ о раскрытии источника может оказать на осуществление свободы печати, подобная мера не может считаться совместимой со ст. 10 Конвенции, если она не оправдывается более важными требованиями общественного интереса». Также в указанной статье законопроекта устанавливается недопустимость раскрытия «источника информации, если таким раскрытием может быть нанесен вред охраняемым законом интересам источни - ка информации». Это по сути, конечно, очень позитивно, однако представляется слишком декларативным. Последняя часть ст. 11 регулирует недопустимость распространения сведений, «...прямо или косвенно указывающих на личность несовершеннолетнего, подозреваемого, обвиняемого либо признанного виновным в совершении преступления, либо признанного потерпевшим, без согласия самого несовершеннолетнего или его законного представителя». Это более емкая и удачная формулировка по сравнению с аналогичными положениями ч. 3, 4 ст. 41 действующего закона о СМИ. В частности, в Законе о СМИ 1991 года (ч. 3 ст. 41) устанавливается, что «редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях и материалах сведения, прямо или косвенно указывающие на личность несовершеннолетнего, совершившего преступление либо подозреваемого в его совершении, а равно совершившего административное правонарушение или антиобщественное действие, без согласия самого несовершеннолетнего и его законного представителя». В такой формулировке есть несколько проблематичных моментов, в частности, слишком широкий круг возможных правонаруше ний, допущенных несовершеннолетним (от преступления до антиобщественного действия (а что это такое закон не поясняет). Законопроект ограничивает этот перечень только случаем, когда несовершеннолетний либо является подозреваемым, обвиняемым либо признан виновным в совершении преступления, либо потерпевшим. Сейчас закон фактически препятствует журналистам писать об общественно опасном поведении несовершеннолетних, несмотря на высокую общественную значимость темы, рискуя нарушить ст. 41 закона о СМИ. Можно также отметить позитивные изменения в регулировании порядка опровержения (ст. 15—16 законопроекта). Разработчики ушли от тяжеловесной и неудобной увязки объема опровержения с одним машинописным листом, закрепив в ч. 3 ст. 15, что «объем опровержения должен быть достаточным для достижения целей опровержения». Такая формулировка правда имеет свои минусы — неопределенность в определении, что именно может считаться «достаточным» и кто будет это решать. Новый срок опубликования опровержения (30 дней с момента получения требования, ч. 4 ст. 15 законопроекта) по сравнению с 10 днями, установленными в действующем законе можно оценивать по-разному. Для редакций СМИ — это конечно лучше, а для тех, кто обращается в редакцию для защиты своей репутации, — это менее предпочтительно. Месяц достаточно большой срок, чтобы опровержение эффективно достигло своей цели. Безусловно, для производственных целей журналистской кухни позитивным можно считать новую формулировку п. 2 ч.4. ст. 15 законопроекта устанавливающую, что «опровержение должно последовать: ... в других средствах массовой информации — в ближайшем планируемом номере или обновлении». В действующем Законе о СМИ аналогичное положение говорит о том, что «опровержение должно последовать:... в подготавливаемом или ближайшем планируемом выпуске». На практике часто невозможно поставить опровержение в уже подготавливаемый выпуск печатного издания, но содержащееся в законе требование часто создавало большие трудности для редакторов СМИ, вызывало необходимости снятия части уже сверстанных материалов и т.д. Любопытно, что в ч. 5 ст. 15 законопроекта обязанность «в письменной форме уведомить заинтересованного гражданина о предполагаемом сроке распространения опровержения либо об отказе в его распространении с указанием оснований отказа» возложена только на вла дельца средства массовой информации, вещателя или издателя. Было бы логично распространить действие этой нормы и на редакцию, ведь на практике именно она (главный редактор, в частности) решает производственные вопросы тематического планирования подготавливаемых выпусков издания. И последняя позитивная новелла в порядке опровержения — это исключение предоставления редакцией электронного СМИ гражданину или представителю организации, потребовавшей опровержения, возможности зачитать собственный текст и передать его в записи. Хоть эта норма практически и не используется (сейчас это ч. 2 ст. 43 Закона о СМИ), тем не менее, она по сути формирует базу для засорения эфира непрофессиональными выступлениями, что конечно недопустимо. Статья 16 законопроекта также содержит малозаметное, но важное новшество. Перечисляя основания, когда в опровержении может быть отказано, законопроект говорит, что отказ может последовать, если «опровергаются сведения, которые уже опровергнуты в данном или ином средстве массовой информации». (п.1. ч. 2 ст. 16). До сих пор аналогичное положение действующего Закона о СМИ дает возможность отказать в опубликовании опровержения, если оно уже было опубликовано в данном СМИ. А как часто несколько СМИ одновременно пишут по одной и той же проблеме. И такие ситуации на практике возникают достаточно часто, когда одно и то же вынуждены опровергать сразу несколько СМИ. Здесь, конечно, можно высказать и другой аргумент — читательская и зрительская аудитория у разных СМИ разная. И тем не менее, исходить нужно не из того, кто из аудитории прочитает или услышит текст опровержения, а из цели опровержения как такового (восстановление нарушенного права на репутацию). Предложено и другое регулирование порядка ответа, во многом более удачное. В первую очередь законопроект предлагает предоставлять такое право только в случае распространения сведений, которые не соответствуют действительности, в то время как сейчас ст. 46 Закона о СМИ говорит о сведениях, «не соответствующих действительности либо ущемляющих права и законные интересы гражданина». Такая формулировка действующего закона является менее четкой и устанавливает слишком широкие рамки для принятия субъективного решения относительно того, что именно ущемляет права и законные интересы, а что нет и какие права и интересы ущемлены. Возникает и еще один вопрос в связи с этим. Цель права на опровержение и права на ответ в большинстве национальных законодательств — это защита нарушенного права на репутацию. Столь широкая формулировка включает по определению и другие «права и законные интересы гражданина», не связанные с репутацией. Поэтому новая формулировка в законопроекте представляется более удачной и применимой на практике. То же самое можно сказать и о новом положении, закрепленном в ч. 2 ст. 17 законопроекта: «При обнаружении фактической ошибки, в том числе искажения имени физического лица, в материалах средства массовой информации владелец средства массовой информации, вещатель или издатель обязаны по собственной инициативе либо по требованию заинтересованного лица обнародовать поправку в том же средстве массовой информации. ». Необходимость в регулировании таких ситуаций назрела давно. Единственно, не совсем понятно, кто является в понимании разработчиков закона «заинтересованным лицом», имеющим право требовать обнародования поправки, и кто будет оценивать его «заинтересованность». Из статьи, регулирующей право на ответ, разработчики законопроекта исключили положения об «ответе на ответ» и комментариях редакции («Ответ на ответ помещается не ранее чем в следующем выпуске средства массовой информации. Данное правило не распространяется на редакционные комментарии» — ч.3. ст. 46 Федерального Закона о СМИ 1991 года). Многие скажут, что это излишнее уточнение конкретных обстоятельств опубликования ответа, но на практике к этой норме обращаются достаточно часто при рассмотрении споров в суде, и она реально защищала право редакции помещать свои комментарии рядом с текстом ответа на публикацию в газете обиженного гражданина или организации. Как скажется на практике отсутствие указания на право редакции помещать свои комментарии при опубликовании ответа, предугадать трудно. В позитивно настроенном по отношению к прессе обществе возможно это не сыграло бы большой роли, но в России практические последствия отсутствия прямого указания в статье, регулирующей «право на ответ», права на комментарий, могут быть для журналистов весьма негативными. Данный законопроект активно критикуется за его прагматичность, перекос в регулирование права «владения средствами массо вой информации» и отход от защиты редакционной независимости, свободы слова и других ценностей свободного демократического общества в области свободы: массовой информации. И во многом эта критика обоснована. Тем не менее, следует отметить, что многие положения законопроекта сформулированы в соответствии с терминологией и практикой международного права, в частности, принципами, выработанными Европейским судом по правам человека. Так, если мы обратимся к последней части ст. 49 действующего закона о СМИ, то увидим, безусловно, важное положение, гарантирующее «...журналисту в связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лицу, выполняющему общественный долг». Все, кто хоть раз был в суде, защищая журналиста, отлично понимают, что это положение красивое, но совершенно бесполезное, так как носит максимально декларативный характер. К тому же формулировка «...как лицу, выполняющему общественный долг», является не совсем отражающей смысл журналистской работы. Служба в армии, спасение утопающих и т.д. — вот те ситуации, когда используется указание на «общественный долг». В устоявшейся терминологии, в частности в решениях Европейского суда по ст. 10, обычно говорится об «общественном интересе», в защиту которого журналисты: призваны выступать. Отрадно, что в законопроекте в ч. 3 ст. 18 (Права журналиста) говорится о гарантиях жур - налисту именно в таких терминах. Это положение перенесено из статьи «обязанности журналиста» в статью «права журналиста» и устанавливает: «Государство гарантирует журналисту в связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лицу, преследующему общественно полезные цели и осуществляющему защиту общественных интересов». Правда, несмотря на это, менее декларативным это положение не стало, а учитывая дух всего закона, ставящего во главу угла «владельца СМИ» и фактически пренебрегающего журналистом как лицом осуществляющим защиту общественных интересов, ценность анализируемого положения сводится практически на нет. Столь же красивая, в общем прогрессивная, но декларативная формулировка, например, внесена в ч. 3 ст. 20 законопроекта, регламентирующую возможность установления в правилах аккредитации нормативов (квот), определяющих количество журналистов, аккре- дитуемых от одного СМИ. Она звучит следующим образом: «Установление таких нормативов должно осуществляться на основе принципов открытости, равенства и справедливости, чтобы обеспечить реализацию права граждан на получение общественно значимых сведений через максимально широкий круг средств массовой информации». Статья 18 законопроекта во многом дублирует ст. 47 федерального Закона о СМИ, предоставляя журналисту в общем те же самые права. Обращает на себя внимание несколько более четкое регулирование права журналиста на псевдоним. Это проявляется в том, что в п. 9 ст. 18 закреплено право журналиста «излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения, под его именем или псевдонимом». В действующем законе аналогичное положение (п. 9 ст. 47) звучит иначе: «излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью». На практике «за его подписью» трактуется чаще всего как подписанное именем журналиста с доказыванием права на выражение мнения в публикациях; «подписанное псевдонимом» — требовалось дополнительно. Анализу спорного правового статуса «владельца СМИ» следует уделить особое внимание и видимо не в рамках столь обзорного анализа. «Владелец СМИ» — ключевая фигура среди субъектов права СМИ в рассматриваемом законопроекте. И перекосами в регулировании прав и обязанностей владельца СМИ как раз и обусловлено большинство проблемных положений законопроекта, в адрес которых преимущественно обращена критика. В любом случае сам термин «владелец» представляется неудачным, не отражающим реальный статус данного субъекта и его правовое положения. Более удачным и соответствующим Гражданскому кодексу было бы применение термина «собственник» или даже «правообладатель». Статья 26 законопроекта впервые устанавливает недопустимость финансирования создания и использования СМИ и деятельности владельца и/или издателя периодического печатного издания за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов, за исключением исчерпывающего перечня случаев, когда периодические печатные издания являются официальными источниками опубликования федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных актов или создаются для целей опубликования нормативных актов и иных документов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также документов и материалов, относящихся к сфере их деятельности. Разрешается государственное финансирование периодических печатных изданий культурно-просветительского, научного и образовательного характера, а также предназначенных исключительно для детей и инвалидов, а также финансируемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной поддержке районных (городских) газет. Введение данного положения в законодательство о СМИ крайне важно, так как сложившаяся в настоящее время монополия государства на СМИ приводит к практически полному контролю государства над средствами массовой информации и потере возможности журналистами выполнять отведенную им в демократическом обществе социальную, общественно значимую функцию. Самоокупаемость типичной районной газеты в России не превышает 60% (в лучшем случае). Большинство живут на дотации из бюджетов различных уровней и средств, выделяемых учредителями, среди которых, как правило, есть органы местного самоуправления (районные администрации) и комитеты по делам СМИ областных администраций. В такой ситуации очевидно, что о какой-либо редакционной самостоятельности и независимости говорить не приходится. Да и о стремлении совершенствовать работу редакции как предприятия, повышать уровень управленческого мастерства, искать новые пути обеспечения финансовой стабильности медиа-бизнеса тоже говорить не приходится. Удерживание редакции СМИ на финансовой поводке выгодно государству, это обеспечивает подконтрольность творческой деятельности журналистов, лояльность по отношению к деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Вот и получается, что редакции, живя на государственные деньги, ради экономического выживания соглашаются со своей зависимостью и обслуживающей власть ролью. В демократическом обществе это, конечно, совершенно недопустимо, и чтобы не допустить этого, должно быть соответствующее законодательное регулирование. Попыткой такого регулирования и является ст. 26. Как она работала бы на практике, сказать пока трудно. У нас бывает, что да же самые прогрессивные правовые положение иногда упираются в стену нежелания или невозможности реализации законодательных положений на практике. Позитивным является и возложение на издателя ответственности за достоверность указания тиража периодического печатного издания в выходных данных в соответствии с действующим законодательством (ч. 2. ст. 43 законопроекта). Такое положение должна подкрепить важность работы тиражных служб и организаций сертифицирующих реальные тиражи периодических печатных изданий. В связи с введением этой нормы в законопроект потребуется приведение в соответствие действующего законодательства и установление мер ответственности и механизма реализации этой нормы на практике. Иначе она останется хоть и важной, но, к сожалению, декларативной. Общее воспроизведение текста ст. 34 Федерального закона о СМИ (хранение материалов радио- и телепередач) в ст. 56 законопроекте все же обнаруживает одно существенное отличие. Изменения коснулись обязанности вещателя (до сих пор эта обязанность возлагается на редакцию) в целях обеспечения доказательств, имеющих значение для правильного разрешения споров «сохранять распространенные им материалы (программы, передачи) теле-, радиоканала». Текст ст. 34 Закона о СМИ обязывает хранить лишь «материалы собственных передач, вышедших в эфир в записи». Сопоставление этих двух положений показывает, что если сейчас редакция обязана хранить лишь подготовленные редакцией и вышедшие в эфир в записи собственные передачи, что автоматически исключает материалы прямых эфиров, то в предлагаемом варианте вещатель обязывается хранить все распространенные материалы. Это расширение объема возложенной обязанности позитивно в целях обеспечения объективного, полного и качественного разрешения споров в судах, но, с другой стороны, ляжет некоторым финансовым и организационным бременем не вещателя. Ведь при продолжительности вещания более 20 часов в сутки для многих крупных телекомпаний станет вопрос о сохранности и систематизации почти 600 часов эфира. Хотя при современных технологиях и грамотном техническом подходе к решению этой задачи хранить вышедшие в эфир материалы можно в цифровом формате, что не займет много места и не потребует больших финансовых вложений. Некоторые отличия есть и в регулировании оснований освобождения от ответственности в случае распространение в СМИ «сведе ний, не соответствующих действительности и порочащих честь, достоинство и деловую репутацию граждан либо деловую репутацию организаций, либо ущемляющих права и законные интересы граждан, либо представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации и (или) правами журналиста». Во-первых, расширен круг субъектов, освобождаемых от ответственности. Если сейчас к ним относятся лишь редакция, главный редактор и журналист, то в законопроекте к перечню добавлены «владелец СМИ, издатель и вещатель», а главный редактор из перечня субъектов данных правоотношений исключен. Действующая норма (ст. 57), конечно, во многом устарела, и давно нужна ее переработка в соответствии с действующим законодательством и реалиями. Статья 63 законопроекта является попыткой такой переработки, во многом достаточно успешной. Исключены излишние нагромождения, некоторые положения данной статьи сформулированы более лаконично, более удачно систематизированы (например, п.п. 3 и 4 ст. 63). Однако некоторые моменты вызывают все же вопросы. Так, п. 4 ст. 63 говорит, что указанные в первом абзаце данной статьи субъекты освобождаются от ответственности за распространение сведений с нарушением закона, если эти сведения «содержатся в распространяемых для информирования общественности материалах органов, организаций, объединений и лиц, перечисленных в пункте 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, а равно их пресс-служб и представителей». Прямое толкование данной нормы показывает, что круг материалов, вышедших из под пера различных органов и организаций, распространение которых влечет освобождение от ответственности, сужается по сравнению с аналогичным положением ст. 57 действующего закона о СМИ. Указание на то, что это должны быть материалы, «распространяемые для информирования общественности» на практике приведет к тому, что многие важные официальные документы станет цитировать опасным. Ведь всегда можно привести аргумент, что это документ не был предназначен для широкого круга общественности и готовился с совершенно иной целью (например, акты финансовых проверок КРУ, документы следствия и т.д.). Выпадет целый пласт письменных, документированных источников информации, на которых журналисты могут безопасно для себя и редакции основывать свои публикации (часто посвященные вопросам, представляющим общественную значимость). Нелогично возлагать на журналиста и редакцию ответственность за информацию, почерпнутую в официальных документах, пусть даже не предназначенных для информирования общественности, но попавших в руки журналистам и процитированных ими в своих публикациях. Как правило, у журналиста нет ни реальной возможности, ни достаточных полномочий, чтобы осуществить проверку достоверности указанных в таких документах сведений. Да и должностные лица, подписывающие официальные документы, должны нести ответственность за достоверность и адекватность изложенных в них сведений, а не журналист, использующий уже готовые тексты таких документов. Указание в п. 5 и п. 7 ст. 63 законопроекта на «дословность и добросовестность воспроизведения» фрагментов высказываний или сообщений, также вызывает вопросы. С одной стороны это можно оценить позитивно, так как далеко не всегда журналисты дословно цитируют чьи-то слова или сообщения, но достаточно полно и без искажений передают их суть (пересказ, перевод с другого языка). Несправедливо на них возлагать в таком случае ответственность за содержание такого воспроизведенного суждения. Но с другой стороны, кто и по каким критериям будет оценивать «добросовестность» воспроизведения. Получается, что, вводя такое положение в закон, мы уповаем на справедливость нашего правосудия, качественный состязательный процесс и независимость и непредвзятость судей по отношению к лицам, участвующим в деле. К сожалению, пока это не про российские суды, а имея то, что мы имеем, мы рискуем получить весьма неадекватную и несправедливую субъективную оценку характера «добросовестности» журналиста при воспроизведении. Поскольку оценка субъективная, трудно будет доказать ее необъективность, и неугодного журналиста или редакцию СМИ всегда можно будет привлечь к ответственности, не найдя оснований для применения ст. 63 (освобождение от ответственности). И последнее, о чем важно сказать в связи с анализом данного законопроекта. В последнее время все чаще и чаще говорится о важно - сти соблюдения норм профессиональной этики, развязности журналистов, резкого падения авторитета прессы и доверия к ней со стороны общественности. Причиной того является само поведение журналистов и отсутствие корпоративности и независимости российских СМИ. И все же все больше говорят о роли органов саморегулирования в прессе. В рамках Союза журналистов России функционирует Большое жюри, создаются Советы по делам прессы в регионах (недавно такие созданы в Ростове и Нижнем Новгороде, плани руется создание органа саморегулирования Воронежской прессы). Это, безусловно, позитивная тенденция, соответствующая общемировой практике и демократическим принципам гражданского общества. Тем более отрадно видеть в законопроекте главу 9, состоящую из одной статьи (ст. 64), регламентирующей права органов саморегулирования в сфере массовой информации. Статья достаточно сухо и формально определяет права органов саморегулирования, не затрагивая вопроса о важности такого общественного института, и видит деятельность таких органов в большей степени через сотрудничество с регистрирующими и лицензирующими органами, общением в интересах владельцев СМИ, издателей, вещателей редакций и журналистов с различными государственными органами и т.д. Может, это и не идеальная модель, но, тем не менее, одно ее введение на уровне закона должно позитивно отразиться на развитии и популяризации института саморегулирования в области массовой информации. Подводя итог, хочется сказать, что как ничего не бывает идеального, так не идеален и этот законопроект. В нем есть как позитивные положения, новеллы, так и сложные, требующие серьезной доработки или даже исключения нормы, опасные для свободы: слова и независимости СМИ в России. Хочется надеяться лишь, что результаты: аналитической работы многих юристов, специализирующихся на праве СМИ — тех, кому не безразлична судьба закона о СМИ и свободы слова и свободы выражения мнения в России, не пройдет даром и будет учтена при доработке данного законопроекта. * * * А.М. Буркутбаева, Екатеринбург, (Институт развития прессы-Урал, медиа-холдинг «Четвертый канал», юрист) Проект Закона «О СМИ», предложенный Индустриальным Комитетом содержит положения, которые могут быть оценены как с положительной, так и с отрицательной точки зрения. Во-первых, хочется отметить, что в случае принятия этого законопроекта могут возникнуть проблемы с «самоопределением» основных субъектов информационных отношений, а именно владельца, издателя и редакции, а также с разграничением их полномочий. Так, согласно ст. 23 законопроекта владельцу СМИ изначально принадлежат исключительные права на создание и использование СМИ. В соответствии с ч. 2 п. 3 ст. 24 проекта владелец передает редакции исключительное право использовать информационные ресурсы, сформированные в процессе создания данного СМИ, если иное не будет предусмотрено договором между ними. Однако п. 1 ст. 42 говорит о том, что владелец передает все права на производство и распространение печатного СМИ издателю, если опять же иное не будет определено в договоре. Под понятием «использование СМИ» законопроект имеет в виду «деятельность по распространению средства массовой информации, либо обеспечению доступа к средству массовой информации, либо иную деятельность по введению средства массовой информации в оборот». Так кто же за что будет отвечать и что получать в процессе производства и распространения СМИ? Редакции просто могут запутаться в этой сложной системе взаимоотношений. На этой почве воз - можны злоупотребления перечисленных участников отношений в сфере СМИ. Не легче ли здесь просто ограничить права издателя материально-техническим обеспечением производства СМИ (как это есть сейчас), а также и распространением, если фигура распространителя изъята из законопроекта? Наверное, один из самых больших вопросов законопроекта — это сведение роли редакции только к выполнению определенного набора редакционных услуг. Полностью исключены следующие положения действующего закона «О средствах массовой информации»: редакция обладает профессиональной самостоятельностью (ст. 19); учредитель не вправе вмешиваться в деятельности СМИ (ст. 18). Могут претерпеть существенные изменения отношения редакции и учредителя (по терминологии законопроекта — владельца): согласно статье 18 закона, учредитель может передать свои права и обязанности третьему лицу с согласия редакции и соучредителей. В законопроекте же передача совладельцем прав и обязанностей третьему лицу, а также выход совладельца из числа совладельцев возможны без согласия иных совладельцев, если иное не установлено в соглашении между ними. Также право на аннулирование свидетельства о регистрации СМИ и право прекращения создания и использования СМИ (п. 2 ст. 23 законопроекта) принадлежат исключительно совладельцам (в настоящее время Уставы большинства редакций содержат положения о том, что учредитель может принять решение о прекращении деятельности СМИ только с согласия редакции). Таким образом, редакция как творческий коллектив журналистов может остать ся достаточно незащищенной, т.к. отстраняется от участия в большинстве важных для ее деятельности вопросов. Действительно, фигура учредителя имеет достаточно большое значение для редакции, т.к. во многом учредитель при создании редакции определяет информационную политику. А в случае смены учредителя может смениться и сама политика СМИ, что в свою очередь может существенно повлиять на деятельность редакционного коллектива. Создается впечатление, что создатели законопроекта позиционируют участников информационных отношений: владельца, издателя, редакции и др., — как деятельность обычных участников коммерческого оборота. Однако кроме функции извлечения прибыли, на редакцию возложена общественно значимая функция, которая, может быть, даже важнее, чем коммерческая деятельность, а именно — информирование об общественно-значимых событиях. Не зря корпорация журналистов сформировала принцип о том, что журналисты прежде всего выполняют общественный долг. Как журналист может его реализовать, если в любое время владелец СМИ может «передать редакцию в другие руки» или просто отказаться от этого СМИ? К тому же к коммерческой успешности готовы лишь единицы СМИ в регионах. Как правило, это медиа-холдинги и телекомпании, которые преуспевают за счет крупных рекламодателей. Обычные же «районки» работают себе в убыток. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на статью 26 законопроекта. В соответствии с этой нормой запрещается бюджетное финансирование деятельности периодических печатных СМИ за следующими исключениями: — периодических печатных изданий, являющихся официальными источниками опубликования федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных актов; — периодических печатных изданий, создаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления для целей опубликования нормативных актов и иных документов указанных органов, а также документов и материалов, относящихся к их сфере деятельности; — периодических печатных изданий культурно-просветительского, научного и образовательного характера, а также предназначенных для детей и инвалидов; — в соответствии с законодательством РФ о государственной поддержке районных (городских) газет; — в отношении государственных информационных агентств. В связи с тем, что по Закону «Об экономической поддержке районных (городских) газет» дотации из государственного бюджета может получить только одна районная (городская) газета, издающаяся на территории района (города), получается, что другие СМИ, выходящие на этой территории и не созданные в целях «пиара» органов власти, претендовать на какие-либо финансовую поддержку не смо - гут. В этом случае, чтобы выжить, придется перерегистрировать средства массовой информации в официальные «рупоры» органов местного самоуправления. Это снова к разговору о профессиональной самостоятельности редакций и журналистов... Нельзя не отметить, что проект закона «О СМИ, подготовленный Индустриальным Комитетом, содержит положениям, противоречащие действующему законодательству. Во-первых, Закону «Об авторском праве и смежных правах». Так, согласно ст. 13 законопроекта, при повторном использовании сообщения или материала, прошедших в другом СМИ, обязательна лишь ссылка на первоначальное СМИ, если иное не предусмотрено договором. Однако закон «Об авторском праве и смежных правах» допускает такое заимствование только на основании договора, т.е. с согласия правообладателя. Далее, абз. 5 п. 1 ст. 18 законопроекта предоставляет журналисту право копировать, публиковать, оглашать или иным образом воспроизводить документы и материалы при условии, если это не нарушает государственную или иную охраняемую законом тайну, либо если гражданин предоставил такие материалы с условием сохранения их конфиденциальности (п. 1 ст. 11). Представляется, что в данную норму должно быть включено еще одно ограничение — «если это не нарушает авторских прав третьих лиц». И еще: в соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 57 «информационному агентству принадлежат исключительные права на материалы ленты новостей». Представляется, что под исключительными правами понимается исключительные авторские права. Тем не менее, сообщения о событиях о и фактах, имеющих информационный характер, какими в большинстве своем являются материалы информационных агентств, не охраняются авторским правом. Соответственно у их создателя исключительных авторских прав быть не может. Нельзя не отметить, что в законопроекте появился целый параграф, посвященный созданию и использованию периодических электронных изданий. Под таковым понимается зарегистрированное средство массовой информации, предназначенное для распространения массовой информации в электронно-цифровой форме через информационные системы общего пользования и с использованием иных способов распространения, имеющее постоянное название и обновляемое не реже одного раза в год. Под это понятие подпадают практически все «сайты», которые существуют в Интернете, т.к. они, как правило, предназначены для распространения массовой информации, имеют постоянное название и обновляются не реже, чем один раз в год. Однако, есть «корпоративные сайты» и «личные странички», которые вовсе не претендуют на статус средства массовой информации. Чтобы избежать путаницы в вопросе о том, следует ли данное электронное издание регистрировать как средство массовой информации, следует доработать понятие «периодического электронного издания». Рассматриваемый законопроект по сравнению в действующим законом «О средствах массовой информации» имеет ряд преимуществ. Во-первых, в статью 8 законопроекта включены органы местного самоуправления в качестве лиц, которые обязаны предоставлять информацию журналистам. На мой взгляд, это очень целесообразно. В действующем законе, а именно в статье 38 «Право на получение информации» указано, что «государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах». В связи с тем, что в этот перечень не включены органы местной власти, бывали случаи, когда последние отказывали в предоставлении информации журналисту именно на этом основании. Также положительным моментом законопроекта представляется появление нормы о том, что при обнаружении фактической ошибки, в том числе искажения имени физического лица, в материалах СМИ, последнее обязано по собственной инициативе либо по требованию лица обнародовать поправку в том же СМИ (п. 1 ст. 17). Обращает внимание включение в перечень оснований освобождения редакции от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь, достоинство и деловую репутацию лиц, распространение редакцией информации, которая является «добросовестным воспроизведением фрагментов высказываний лиц, занимающих выборные должности, либо должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, организацией, общественных и религиозных объединений» (пункт 5 статьи 63). Также владелец средства массовой информации, издатель, вещатель, редакция, журналист не будут привлечены к ответственности за добросовестное воспроизведение сообщения или их фрагментов, распространенных в другом средстве массовой информации. В действующем законе освобождение от ответственности предусмотрено за дословное воспроизведение. Бывали случаи, когда судьи, толкуя эту норму буквально, привлекали редакцию к ответственности за неточное воспроизведение материала другого средства массовой информации (неточно воспроизведенную пунктуацию или грамматические ошибки). Поэтому замысел авторов законопроекта в данном случае понятен. Однако, есть опасность того, что термин «добросовестное воспроизведение», может быть по-разному истолкован в правоприменительной практике. К положительным моментам хотелось бы отнести и то, законопроект четко разделяет честь, достоинство и деловую репутацию граждан и деловую репутацию юридических лиц. Очень важным моментом законопроекта представляется введение государственного реестра средств массовой информации. Во- первых, это может облегчить процедуру регистрации средств массовой информации (в настоящее время территориальные управления МПТР РФ проверяют название СМИ на оригинальность путем запроса в Москву), а также сделать доступной базу зарегистрированных средств массовой информации для желающих. В завершении хотелось бы задаться вопросом о том, насколько необходимо принятие нового закона о средствах массовой информации. Действующий Закон «О СМИ» содержит ряд несоответствий законодательству, да и некоторые нормы морально устарели. Но, в общем и целом он адекватен реальной ситуации в сфере средств мас - совой информации. Поэтому представляется, что действующий закон подлежит совершенствованию в плане приведения его в соответствие с Конституцией РФ (что касается разделения органов власти на государственные и муниципальные), Гражданским кодексом РФ (в плане организации деятельности редакций), налоговым законодательством (норма о том, что редакция СМИ в течение двух лет с момента первого выхода в свет освобождается от налоговых платежей) и др. Внесение же изменений в саму структуру взаимоотношений субъектов массовой информации может достаточно болезненно сказаться на деятельности редакций. Главное в данном случае — исходить из потребностей самих журналистов и исправлять те недочеты закона, которые сказываются на их деятельности. * * * М.Э. Морозов, Новосибирск (Сибирский третейский суд, председатель) В отличие от прежних версий рассматриваемого законопроекта, данная редакция заметно лучше, но и она не лишена существенных недостатков. Явно заметно, что законопроект взял за основу действующий Закон «О средствах массовой информации» и в его редакцию были внесены изменения, связанные с изменениями, произошедшими в обществе за последнее время. Естественно, что основные недостатки законопроекта проявляются в тех статьях, которые по-новому регулируют отношения связанные с организацией деятельности СМИ. Прежде всего, это касается отношений, связанных с правами собственников СМИ и урегулированием организации деятельности СМИ, а так же терминологической базой самого закона. В данном законопроекте появляется термин «владелец СМИ». Данный термин вряд ли является удачным, как и само понятие собственника СМИ, ввиду того, что само СМИ в ст. 1 определяется через понятие «результат интеллектуальной и иной деятельности». А термины собственник и владелец не могут применяться в отношении различных прав или интеллектуальной собственности. Право владения — это одно из трех составляющих права собственности, означающее фактическое обладание вещью без права ей распорядиться, из этого следует, что владелец не обладает основополагающим правом собственника — правом распоряжения, т.е. определения юридической судьбы вещи. На мой взгляд, было бы правильнее в этой ситуации употреблять термин правообладатель. Одно из основных понятий законопроекта — определение редакции СМИ — существенно изменено по сравнению с действующим законом, так как редакция обязательно должна быть юридическим лицом и само определение редакции дано через понятие «оказывающее редакционные услуги», хотя что за этим стоит, нигде в законе не раскрывается. Остается неясным и такой момент: главный редактор по законопроекту — это лицо, которому владельцем СМИ поручено руководство редакцией. Но, поскольку редакция является юридическим лицом, она в силу гражданского законодательства управляется своим руководителем, а никак не владельцем СМИ, который для данного юридического лица является лицом посторонним, связан ным с редакцией лишь договорными отношениями. Поэтому совершенно неясно, в силу чего владелец СМИ будет назначать главного редактора на должность, хотя это полномочие органов управления самой редакции. Видимо, законодатель исходил из ситуации, что все эти «владелец СМИ» и «учредитель редакции» будут всегда совпадать, хотя правовых проблем и в этом случае не избежать. Настоящий законопроект, как и действующий закон, использует понятие, но по-прежнему не раскрывает его содержания: это — «общественный интерес». Именно из-за отсутствия понимания, что за ним стоит в ст. 11 законопроекта при регулировании оснований и порядка раскрытия конфиденциальной информации данная статья допускает по решению суда обязанность ее раскрытия от всех субъектов этих отношений (в том числе и журналиста), кто ею владеет. Данное положение сформулировано гораздо жестче, чем в действующем законе и противоречит толкованию Европейского суда по правам человека о недопустимости требования раскрытия журналистских источников от самих журналистов. Согласно этому подходу, такое раскрытие даже по запросу суда допускается только для предотвращения угрозы общественно значимым интересам и серьез - ной угрозы государству и обществу. Данный законопроект никаких подобных ограничений не содержит и очевидно войдет в противоречие с международным правом. Хотя в законе достаточно подробно регулируются правила аккредитации, в то же время, не учитывается, что на практике многие государственные органы ущемляют права журналистов не изданием плохих правил аккредитации, а как раз их полным отсутствием. Это позволяет им предоставлять доступ к информации только для лояльных к ним СМИ, а про остальные либо забывают, либо чинят им надуманные преграды к получению информации. Поэтому, целесообразно закрепить правило, что даже при отсутствии правил аккредитации есть обязанность этих органов по обеспечению равных условий получения информации для всех СМИ. К большому сожалению, законодатель не до конца последователен в реформировании системы СМИ. Из закона четко не прослеживаются основные приоритеты политики государства в отношении развития СМИ. Так был сделан шаг к уходу государства и органов местного самоуправления с рынка СМИ, что само по себе в достаточной мере раскололо журналистское сообщество и было неоднозначно воспринято самими журналистами. В то же время государство никак не обозначило, каким образом оно будет выполнять свои инфор мационные обязанности в отношении населения, поскольку всегда будут населенные пункты, где рыночные условия не позволяют выжить независимым СМИ. Поэтому есть опасность, что после прекращения финансирования многие населенные пункты окажутся в значительной мере отрезанными от информационного пространства. В законопроекте так же произведена попытка регулирования отношений «собственности» на СМИ и разграничения ответственности между всеми участниками процесса выпуска СМИ. В то же время в законе отсутствует такой важный элемент регулирования отрасли, как регулирование «прозрачности» СМИ. Ведь очевидно, что доверие к СМИ базируется в том числе и на знании основных данных о самом СМИ — таких, как реальный тираж, его владельцы:, за счет каких источников финансируется СМИ. Именно отсутствие механизма раскрытия информации позволяет существовать на медиа рынке яко - бы независимым СМИ, которые финансируются из одного источника и не являются реально независимыми, а отражают позицию какой-то одной группы. Поэтому, если читатель будет знать что данное СМИ получает средства не от рекламы или подписки, а зависит от какого-либо юридического или физического лица, они смогут трезво оценивать предоставляемую этим СМИ информацию. Таким образом, помимо того, что законодателю следует обратить внимание на ликвидацию погрешностей юридической техники законопроекта, возникших в ходе его подготовки, и приведение его в соответствие с действующим законодательством, гораздо более важным является регулирование проблем, которые вообще не регулирует действующее законодательство. Отсутствие такого регулирования не позволит полноценно регулировать медиабизнес, даже если новый закон исправит накопившиеся недостатки предыдущего закона. В этой связи, хочется надеяться, что законодатель определится, какие результаты: он хочет получить от принятия нового закона, какова в этой связи должна быть его концепция, и не погонится за скоростью принятия нового закона, а займется его более детальной про - работкой с привлечением самих СМИ к его обсуждению.