КОММЕНТАРИЙ к проекту ФЗ «О средствах массовой информации», разработанному Индустриальным комитетом СМИ при участии МПТР РФ
А.Н. Володина, юрист Фонда защиты гласности Подготовленный Индустриальным комитетом проект Федерального Закона «О средствах массовой информации» (в дальнейшем — Проект) основан на действующем в настоящее время Законе РФ «О СМИ». Разрабатывая его, авторы не только стремились использовать опыт, накопившийся за годы существования «старого» закона, но и разрешить ряд проблем, связанных с усложнением общественных отношений, сложившихся в сфере создания, распространения и использования средств массовой информации. Вполне закономерно, что в журналистской среде Проект вызвал весьма неоднозначную реакцию: большое количество новаций, часть из которых представляется не вполне удачными, позволяет говорить о необходимости продолжения работы над текстом этого документа. Не претендуя на исчерпывающий комментарий, мы ставим перед собой цель обсудить наиболее значимые и актуальные положения Проекта, остановиться на его сильных и слабых сторонах. К числу положительных наработок следует отнести формулировку ст. 3 Проекта. Она исключает возможность создания на уровне субъектов РФ нормативных актов, противоречащих Закону «О СМИ». Действующий закон, по сути, допускает создание на региональном уровне своих законов о средствах массовой информации. В ряде регионов органами власти были предприняты попытки принятия нормативных актов, ухудшающих положение СМИ, «закручивающих гайки» на свободе профессиональной деятельности журналистов. Подобный закон, к примеру, действовал в течение непродолжительного времени на территории Ханты-Мансийского автономного округа. Он был признан противоречащим Закону РФ «О СМИ» и в настоящее время утратил силу. Ст. 11 Проекта посвящена вопросам распространения конфиденциальной информации, она практически дублирует аналогичные нормы, закрепленные в ст. 41 действующего Закона «О СМИ». Из менения, содержащиеся в тексте ст. 11 касаются перечня лиц, наделенных правом (а равно и обязанностью) хранить молчание и не рас - крывать источники конфиденциальной информации. Помимо редакции СМИ «свидетельским иммунитетом» ограждены владелец СМИ, издатель, вещатель и сам журналист, получивший информацию. Эта юридическая конструкция позволит журналистам, попавшим в сферу уголовного судопроизводства в качестве свидетелей, сохранить на допросе в тайне источник информации без опасения быть привлеченным к уголовной ответственности за отказ от дачи показаний. Ч. 2 ст. 11 предусматривает возможность раскрытия источника информации: соответствующее решение может быть принято судом в связи с находящимся у него в производстве делом. Однако второй абзац указанной части ст. 11 гласит: «не допускается раскрытие источника информации, если таким раскрытием может быть нанесен вред охраняемым законом интересам источника информации». Из текста нормы не ясно, означает ли это положение, что в случае угрозы законным интересам источника информации сведения об этом источнике не предоставляются суду по его требованию? Представляется необходимым скорректировать текст этой нормы таким образом, чтобы исключить возможность ее двоякого толкования, поскольку это может воспрепятствовать правосудию. К достоинствам Проекта относятся и обозначенные в ст. 9 и 10 сроки предоставления информации по запросу журналиста, редакции СМИ, владельца, издателя или вещателя. Теперь получившие запрос органы и организации обязаны в трехдневный срок предоставить запрашиваемую информацию, либо мотивированно отказать в ее предоставлении. Кроме того, максимальная отсрочка в предоставлении информации не может превышать 30 дней. Действующий закон предоставляет право направления запроса только редакции СМИ. Предложение расширить этот список также представляется позитивным шагом. Третья и четвертая главы регламентируют статус основных фигур, действующих на «информационном поле». Ст. 18 Проекта содержит перечень прав журналиста. Он мало отличается от существующей редакции ст. 47. Однако имеющиеся редакционные различия настораживают. В Законе «О СМИ» единственным ограничителем, упоминаемым в подпункте 5 ч. 1 ст. 47 (соответствующем п. 5 ч. 1 ст. 18 Проекта) является необходимость соблюдения авторских прав. П. 5 ч. 1 ст. 18 позволяет журналистам копировать, публиковать, ог лашать или иным способом воспроизводить документы и материалы при условии соблюдения требований предыдущего подпункта той же статьи. А подпункт 4 содержит ограничения, касающиеся доступа журналистов к государственной или иной, специально охраняемой законом тайне. На сегодняшний день журналисты не относятся к лицам, являющимся носителями государственной тайны. Однако за последние несколько лет попытки силовых структур привлекать журналистов к ответственности за разглашение сведений, составляющих государственную тайну, участились. Об этом свидетельствует, в частности, данные мониторинга ФЗГ. Один из последних примеров — уголовное дело, возбужденное сотрудниками ФСБ в октябре 2002 г. против двух пермских журналистов Константина Стерледева и Константина Бахарева, работавших в газете «Звезда». В том случае, если журналист законным путем получил информацию, относящуюся к этой категории, обязанность воздержаться от ее разглашения на него не возлагается. К ответственности за утечку этой информации должны привлекаться исключительно должностные лица, допущенные к секретной информации. Оговорка, содержащаяся в п. 5 ч. 1 ст. 18, может дать основание для привлечения журналистов к ответственности за распространение информации, формально подпадающей под ограничения п. 4 ч. 1 ст. 18 Проекта. Эта норма может повлечь очередной всплеск возбуждения уголовных дел против журналистов, особенно тех, кто специализируется на расследовательской журналистике. 19 статья Проекта, определяющая обязанности журналиста, отличается от ст. 49 Закона «О СМИ» незначительными изменениями формулировок, однако в отличие от ст. 49 в ней отсутствует положение, согласно которому государство гарантирует журналисту в связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лицу, выполняющему общественный долг. Нет упоминания об этом и в других статьях, регламентирующих статус журналистов. Ст. 20 Проекта посвящена аккредитации. К сожалению, авторы проекта не учли печальный опыт, накопленный за годы применения действующего закона, и не включили в текст статьи указание на то, что отсутствие аккредитации не может повлечь за собой ограничение доступа к информации. В настоящее время часто встречаются случаи отказа государственных органов в предоставлении информации именно на этом основании. Крайне сложной и непрозрачной представляется структура взаимодействия между владельцем СМИ, издателем и редакцией, предложенная авторами Проекта. Согласно Проекту, владелец СМИ заменяет фигуру учредителя СМИ. При обсуждении Проекта неоднократно высказывалось мнение о неудачно подобранном термине «владелец». Действительно, право владения — это лишь одна из составляющих права собственности. Возможно, использование предложенного термина «правообладатель» или словосочетания «собственник СМИ» сможет более точно отразить полномочия этого лица. Спорным является и сама трактовка термина «владелец СМИ». Согласно ст. 4 Проекта под ним понимается лицо, обладающее исключительным правом на создание и использование СМИ. При этом не ясно, что именно подразумевается под словосочетанием «исключительное право на создание». Исходя из буквального толкования, получается, что никто кроме владельца не может создать СМИ. Но поскольку оно еще не создано, то владельцем чего будет являться лицо? Расшифровка термина «создание СМИ», следующая за определением «владелец СМИ» не вносит никакой ясности. Только ст. 27 Проекта указывает, что создание СМИ допускается после его регистрации. Таким образом, искусственное разведение создания СМИ и регистрации СМИ, прямо не обозначенное в глоссарии, делает всю конструкция чрезмерно запутанной и усложненной для восприятия и применения. Один из новых терминов, вводимых проектом: «использование СМИ». Под ним понимается «деятельность по распространению средства массовой информации либо обеспечению доступа к средству массовой информации, либо иная деятельность по введению средства массовой информации в оборот». Осуществление этой деятельности предлагается возложить на издателя, устранив из круга правоотношений фигуру распространителя СМИ. Еще одна новация — это ограничение круга лиц, имеющих право осуществлять «редакционные услуги». Согласно Проекту редакция СМИ может существовать в двух формах: как самостоятельное юридическое лицо и как структурное подразделение владельца, издателя либо вещателя. Согласно ст. 4 Проекта владелец имеет право передать лицу, именуемому «главный редактор» руководство редакцией СМИ. Это может сделать по его поручению и издатель/вещатель. В случае, если редакция — это структурное подразделение владельца, издателя или вещателя — безусловно, они наделены правом назначать лицо, которое будет осуществлять руководство редакцией. Но в том случае, если редакция — это самостоятельное юридическое лицо, которое может согласно п. 3 ст. 24 Проекта одновременно осуществлять создание нескольких СМИ и связано с владельцем исключительно договорными отношениями, рассматриваемая норма является нарушением правил, закрепленных в ГК РФ. В этом случае владелец СМИ, заключивший договор с редакцией об оказании ему редакционных услуг является лишь заказчиком, но никак не лицом, имеющим возможность вопреки уставу юридического лица назначать своего главного редактора, т.е. лицо, руководящее деятельностью независимой организации. Об этой коллизии уже неоднократно упоминалось юристами, которые занимаются проблемами информационного права. Хочется добавить, что при таком варианте взаимоотношений между редакцией и владельцем СМИ авторам Проекта целесообразно уточнить полномочия владельцев в двух указанных случаях, а не ограничиваться общей фразой, которая может привести владельцев СМИ и редакции к конфликтным ситуациям. Из текста Проекта полностью исчезли всякие упоминания о таком документе, как Устав редакции. Редакция, имеющая статус самостоятельного юридического лица может ограничиться уставом, предусмотренным нормами гражданского законодательства и Закона «О государственной регистрации юридических лиц». Редакция, являющаяся структурным подразделением владельца, издателя /вещателя никаких документов кроме договора с владельцем не имеет. Однако возникает вопрос о правомочности редакции или ее руководителя подписывать такой документ. По всей видимости, в этом случае дело ограничится подписанием договора на уровне «владелец — издатель/вещатель». Редакция СМИ лишается каких бы-то ни было гарантий стабильности своей деятельности, поскольку все важнейшие вопросы, как то: вопросы приостановления или прекращения выпуска СМИ (т.е. создания и использования, согласно предлагаемой терминологии) решаются владельцем без учета мнения редакционного коллектива. При этом, исходя из смысла ст. 35 Проекта, на владельца даже не возлагается обязанность предупредить редакцию о принятом решении, поскольку в регистрирующий орган владелец обязан, помимо уведомления, предоставить только копию уведомления издателя (вещателя) о подаче заявления об аннулировании свидетельства о регистрации СМИ с приложением доказательств его отправления. О на правлении такого документа редакции никаких упоминаний в тексте Проекта нет. Текст Проекта также не содержит норм, касающихся порядка и оснований приостановления владельцем создания и использования СМИ. Видимо владелец и издатель просто будут ставить редакцию перед фактом. Единственный выход из такой ситуации — это предусмотрение в тексте договора между редакцией — самостоятельным юридическим лицом и владельцем (либо издателем) соответствующих оснований, а также сроки предупреждения редакции о принятом владельцем решении и штрафные санкции за неисполнение условий договора. Аналогично решается в Проекте вопрос о передаче прав на СМИ. По сути речь теперь идет о праве собственника продать свой бизнес любому третьему лицу. С точки зрения гражданско-правового оборота не должно возникнуть никаких проблем, за исключением того, что редакция — независимое юридическое лицо — имеет право и не подписать договор об оказании редакционных услуг с третьим лицом. Ведь редакция — точно такой же полноправный участник гражданского оборота, как и бывший владелец проданного СМИ. В этой ситуации приобретатель СМИ, то самое третье лицо, может существенно рисковать своими деньгами. Ведь он приобретал некий конкретный продукт, имеющий определенное качество. Предположим, что продана газета, в которой публиковались статьи и очерки известных журналистов, серьезные аналитические материалы, с редакцией (независимым юридическим лицом) сотрудничали видные эксперты. Редакция отказывается заключать договор с новым владельцем. Нет гарантии, что те лица, которые заключат договор с новым владельцем, будут осуществлять выпуск газеты на том же профессиональном уровне. Постепенно исчезнет большая часть читательской аудитории, новый владелец вместо ожидаемой прибыли рискует получить лишь убытки. Нет в проекте и упоминаний о запрете вмешательства в профессиональную деятельность редакций, нет ни одной нормы, определяющей статус редакции СМИ, предоставляющей гарантии ее творческой и профессиональной самостоятельности. По сути, это означает, что в любой момент владелец может начать диктовать редакции, что следует публиковать в его СМИ, а что нет. Вряд ли владельцам СМИ захочется рисковать, а значит, из прессы и эфира могут полностью исчезнуть «острые» материалы, критика органов власти, обсуждение общественно значимых проблем, журналистские расследования. И нет никакой гарантии, что каждый новый владелец не будет диктовать свои, абсолютно новые правила и критерии «деятельности по сбору и обработке информации». Лишение профессиональной самостоятельности редакции СМИ делает декларативными и все права журналистов, закрепленные в Проекте. О какой же свободе слова, гарантированной Конституцией Российской Федерации, можно будет говорить, если журналистов из лиц, осуществляющих общественный долг, выполняющих в демократическом государстве функции «сторожевого пса», законопроект низводит до роли обыкновенных наемных рабочих, ничем не отличающихся от слесаря, вытачивающего детали у станка? Из таких деталей можно собрать дверной замок, готовый к использованию, но можно ли создать в предлагаемых Проектом условиях свободное независимое СМИ, стоящее на страже демократических ценностей? Еще одно нововведение Проекта — положения, ограничивающие возможности органов государственной власти выступать в каче - стве владельцев СМИ. Согласно ст. 23 органы государственной власти и/или органы местного самоуправления в рамках их компетенции могут выступать в качестве владельцев печатных средств массовой информации, создаваемых исключительно для целей опубликования нормативных актов и иных документов указанных органов. Эта норма в сочетании с положениями ст. 26 призвана уменьшить возможности государственных органов по созданию «карманных» СМИ, под разными предлогами дотируемых из бюджетов различных уровней. В экономически благополучных регионах, способных прокормить не только себя но и своих соседей, органы государственной власти зачастую выступают в роли соучредителей не одного-двух, а десятков различных СМИ, имеют доли в имуществе теле- и радиокомпаний, приобретают их акции, т.е. прочно держат информационное пространство под финансовым контролем. В связи с этим в случае превращения Проекта в действующий закон возникнет необходимость в перерегистрации этих СМИ и в выводе из состава владельцев органов государственной власти субъектов РФ. Судьба тех СМИ, которые не будут закрыты, и их выживаемость в условиях конкуренции — дело редакционного менеджмента и политики новых владельцев. Но тревогу вызывает не это, а судьбы множества журналистов, которые могут быть уволены без всякого соблюдения их трудовых прав, как это, например, происходило осенью прошлого года с журналистами телеканала «Тюменское время»9. Представляется целесообразным одновременно с работой над текстом Проекта разработать проект подзаконного нормативного акта, который обязал бы органы власти на местах уделить пристальное внимание соблюдению трудовых прав журналистов, увольняемых из редакций СМИ. При этом неважно, будет ли происходить увольнение вследствие сокращения штата или в связи с ликвидацией организаций, осуществлявших выпуск СМИ в тех случаях, когда органы власти будут принимать решение о прекращении создания и использования СМИ, владельцами которых они являлись. Кардинальных изменений в этом случае потребует и законодательство о государственной поддержке районных (городских) газет. Собственно, сами эти газеты утратят свое нынешнее значение и будут своего рода бюллетенями, публикующими нормативные акты и документы органов власти. Во избежание путаницы с порядком финансирования, авторам Проекта логично одновременно подготовить и проект нового закона, регламентирующий порядок и основания оказания государственной поддержки владельцам, издателям, вещателям и редакциям СМИ. Проект предусматривает расширение полномочий регистрирующих органов. Ст. 34, помимо традиционного права вынесения предупреждений наделяет МПТР правом выносить предписания об устранении нарушений владельцем СМИ положений настоящего федерального закона. Предписание регистрирующего органа является обязательным для исполнения владельцем. В том случае, если предписание регистрирующего органа не выполнено владельцем в месячный срок, регистрирующий орган вправе вынести повторное предписание об устранении допущенных и неустраненных нарушений. При неисполнении владельцем средства массовой информации повторного предписания, регистрирующий орган вправе в течение шести месяцев с момента окончания срока для устранения нарушений (установленного повторным предписанием) обратиться в суд с требованием об аннулировании свидетельства о регистрации средства массовой информации. Это дополнительное (по сравнению с действующим Законом) основание представляет собой весьма эффективный рычаг по борьбе с неугодными СМИ и их владельцами. В Проекте нет указаний на то, по поводу каких именно нарушений будущего закона регистрирующим органом может быть вынесено предписание — значит, в нужный момент может быть использован любой, самый ничтожный повод. В ст. 35 помимо перечня оснований для аннулирования свидетельства о регистрации СМИ включены положения, касающиеся возможностей приостановления регистрирующим органом создания и использования СМИ. Основание, указанное в п. 5 ст. 35 традиционно: одновременно с подачей заявления в суд об аннулировании свидетельства о регистрации СМИ регистрирующий орган вправе обратиться с заявлением о приостановлении создания и использования СМИ, если отсутствуют иные способы обеспечить соблюдение владельцем положений настоящего Федерального закона, за нарушение которых регистрирующим органом выносились предупреждения. Второе основание может возникнуть в случае неоднократного распространения средством массовой информации экстремистских материалов (см. часть 2 п. 2 ст. 35). П. 6 указанной статьи гласит: «по решению регистрирующего органа создание и использование СМИ может быть приостановлено на срок до семи дней при наличии фактов противодействия проведению контртеррористической операции или распространения через средство массовой информации экстремистских материалов». В этом случае регистрирующий орган вправе принять решение о приостановлении распространения СМИ (в том числе реализации тиража соответствующего номера периодического печатного издания или тиража аудио-, видеозаписи, либо вещания соответствующего теле-, радиоканала). Такое решение является обязательным для исполнения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в том числе осуществляющими распространение средства массовой информации, деятельность которого приостановлена. Согласно п. 7 ст. 35 это решение является основанием для изъятия нереализованной части тиража продукции периодического печатного издания, содержащей экстремистские материалы. Представляется, что указанная норма противоречит правилу, закрепленному авторами в п. 3 ст. 46 Проекта: принудительное изъятие или уничтожение тиража или его части допускается только на основании вступившего в законную силу судебного акта. Спорным моментом является и попытка авторов Проекта поставить статус информационного агентства в зависимость от наличия корреспондентской сети и процентного соотношения собственных и заимствованных информационных сообщений. Во-первых, доказать факт переработки сообщений других СМИ не всегда возможно, а во- вторых, согласно ст. 8 Закона «О авторском праве и смежных правах» сообщения о событиях и фактах, имеющие информационный характер, не являются объектами авторского права. Законом охраняется лишь оригинальная форма подачи этих сведений. Поэтому факт переработки информационного сообщения не может расцениваться как нарушение авторских прав. Если разработчики Проекта под термином «исключительные права на материалы ленты новостей» подразумевали не авторские, а какие-либо иные права, то это необходимо обозначить в тексте статьи более четко и недвусмысленно. Определение периодического электронного издания, созданное авторами Проекта, позволяет отнести к СМИ все более или менее регулярно обновляемые сайты, размещенные в сети Интернет. Во избежание ситуации, при которой регистрация всех сайтов в качестве СМИ была бы обязательной, в ст. 58 Проекта была включена норма, предоставляющая владельцам информационных ресурсов право не представлять их на регистрацию в качестве периодических электронных изданий. В этом случае на такой информационный ресурс, его владельца, издателя, редакцию не распространяются правила, установленные законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации. В заключение хотелось бы рассмотреть, как Проект регламентирует вопросы привлечения к ответственности за нарушение законодательства о СМИ. В отличие от действующего Закона «О СМИ» в Проекте этой проблеме посвящена только одна статья, которая, в частности, не содержит положений, касающихся ответственности за ущемление свободы массовой информации. В ст. 63 Проекта авторы предприняли попытку расширить круг оснований для освобождения владельцев СМИ, издателей, вещателей, редакции и журналистов от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь, достоинство и деловую репутацию граждан, либо деловую репутацию организаций. Разработчики Проекта предлагают освобождать перечисленных лиц от ответственности в случае не только дословного, но и добросовестного воспроизведения фрагментов высказываний лиц, занимающих выборные должности, либо должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных и религиозных объединений, а также добросовестного воспроизведения сообщений или их фрагментов, распространенных в другом средстве массовой информации, которое может быть установлено. Норма направлена на преодоление сложившейся судебной практики привлечения журналистов к ответственности за использование текста, позаимствованного у другого СМИ, но с исправленными ошибками. Однако кто и по каким критериям будет определять рамки и степень добросовестности использования высказываний политиков или фрагментов перепечатанных материалов? Действующий Закон «О СМИ» содержит такой критерий: выполнение общественного долга журналиста. Представляется, что именно в ракурсе защиты общественных интересов можно рассматривать вопрос о добросовестном использовании журналистами упомянутых материалов. Однако Проект не содержит столь «высоких» норм, приземляя журналистскую братию и гарантируя только одно право журналиста: оказывать в составе редакции услуги по созданию СМИ для его дальнейшего использования.