3.2. История развития российского законодательства в информационной сфере

Российское законодательство существенно обновилось. Особенно это коснулось тех сфер правового регулирования, где приняты кодифицированные акты, в том числе Гражданский (вторая часть), Налоговый, Бюджетный, Семейный, Уголовный, Водный и Лесной кодексы. Близится к завершению подготовка третьей части ГК, а также Земельного, Трудового, Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, Кодекса об административных правонарушениях. С их принятием появятся реальные условия для проведения полноценной систематизации законодательства и издания Свода законов России.

В то же время, по оценке Ю. А. Тихомирова,- действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, субъектов РФ. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Возникают коллизии между законами Федерации и ее субъектов. Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Множество противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.

Среди общетеоретических проблем здесь ученые выделяют, прежде всего, соотношение права и законодательства, определение понятия и структуры законодательства.

Во-первых, по-прежнему допускается смешение права и закона, хотя, казалось бы, данная проблема получила глубокую и всестороннюю разработку в истории и современной научной литературе.

Многие ученые справедливо обращают при этом внимание на верховенство Конституции РФ. Коллизия между правом и писаным законом в РФ должна разрешаться через Конституцию РФ. Нормы гл. 1 Конституции "Основы конституционного строя" выступают

высшей формой писаного права и посредником между императивом права и писаным законом. Никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ.-

Во-вторых, довольно часто понятие "законодательство" трактуется как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов. В прежние годы к нему относили указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР общего характера, теперь часто и нормативные указы Президента, и постановления палат Парламента РФ. "При

нехватке законов с этим можно было мириться, - считает Ю. А. Тихомиров, - при их изобилии - нет". Он предлагает понимать, что законодательство в узком, точном смысле слова - это структурированная, упорядоченная система законов, которая характеризуется

4

рядом свойств :-

а) представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью правовой системы Российской Федерации (это понятие содержится в п.

б) установлены официальная классификация законов и их соотношение между собой, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий;

в) определены субъекты законодательной компетенции на уровне Федерации и ее субъектов;

г) регламентирован законодательный процесс;

д) проводится структуризация законодательного массива на отрасли, подотрасли, институты, нормативные массивы;

е) российское законодательство является действующим и применяемым.

По мнению же А. Б. Венгерова,- система законодательства - это "упорядоченное по различным объективным критериям, обусловленным потребностями социального управления, жизнедеятельности общества, определенное множество самих нормативных актов (и их более дробных элементов - разделов, глав, статей, параграфов, абзацев и т. д.)", которая формируется (складывается ) как для упорядоченности, стабильности самого законодательства, так и для наиболее эффективного использования правовых норм в социальном управлении (чтобы соответствующие субъекты управления могли пользоваться эффективно правовыми нормами, могли их находить, исполнять, применять. Этот прагматический, информационный аспект также отличает систему права от системы законодательства).

На наш взгляд, справедливо выделять здесь законодательство в узком (система законов) и широком смысле, относя в последнем случае к законодательству все нормативные правовые акты.

Исходя из двух основных функций информации в любой системе (степень организованности и средство организации), следует отметить, что внутрисистемные отношения и зависимости в российском законодательстве выражаются как в установлении связей между нормами одной отрасли или разных отраслей (путем отбора нормативных

актов (и (или) их составных частей) и их объединения по определенным критериям (функции, цели, структура социального управления и система его органов) в соответствующие группы (классы, массивы, подотрасли, отрасли), так и предполагают сочетание отраслей, подотраслей и институтов, а также общих и специальных методов регулирования (соотношение методов публично-правового и частноправового регулирования, диспозитивных и императивных, объединение по источникам права и т.

При систематизации законодательства выделяют также отрасли, которые не соотносятся с конкретными отраслями права, а имеют комплексный характер (например чрезвычайное законодательство).

В-третьих, по мнению Ю. А. Тихомирова, наиболее трудной является задача установления предмета законодательного регулирования, так как характер регулируемых отношений и типы правовых проблем, подлежащих разрешению, должны предопределять и форму закона - кодекс, основы, общие принципы и т. д. Неадекватная форма, по его мнению, мешает правильному и эффективному использованию богатого набора средств правового воздействия. В перспективе, по его оценке, развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, какг

а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;

б) законодательное обеспечение государственных реформ ипрограмм по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;

в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов;

г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;

д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);

е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития.

Для правильного определения предмета законодательного регулирования, концепции будущего закона, формы законодательного акта необходимы навыки подготовки законопроектов, которыми, по оценке Института законодательства и сравнительного правоведения, пока мало владеют депутаты, работники государственных органов, специалисты. Для решения этого вопроса разработаны Правила подготовки проектов законов, Рекомендации к проведению юридической экспертизы законопроектов, ежегодно проводится учеба депутатов и сотрудников аппарата палат Парламента РФ.

п

законоведения",- современных научных знаниях, Ю. А. Тихомиров предложил формировать теорию законоведения в рамках теории права.

Применяя изложенное к особенностям информационного права и их отражению в законодательстве, можно, на наш взгляд, прийти к выводу, что информационное право не находит своего отражения в какой-то одной отрасли законодательства, а закреплено в нормах различных отраслей российского законодательства, что предопределяет известные трудности объединения этих норм в рамках одной отрасли- информационного законодательства. На это указывали еще А. Б. Венгеров, Ю. М. Батурин и некоторые другие ученые. Так, А. Б. Венгеров писал:- "Появление сейчас таких новых отраслей законодательства, как космического, экологического, информационного

(в том числе права информации), биоэтического (в том числе генетического) и некоторых других, вызывает не менее острые споры, чем это было в прошлом, вокруг проблем, порожденных социализмом. Так, идут дискуссии по поводу информационного права. И некоторые ученые утверждают, что это право как новая отрасль права имеет подотрасли компьютерного права, информационных прав граждан, права массовой информации, правовой институт свободы массовой информации и т. д.".

Законодательство в информационной сфере включает в себя: информационно-правовые нормы Конституции РФ; законодательство об интеллектуальной собственности; законодательство о средствах массовой информации; законодательство о связи и телекоммуникациях; законодательство о формировании информационных ресурсов, предоставлении информационных услуг; законодательство о реализации права на доступ к информации; законодательство о создании и применении информационных систем и средств их обеспечения; законодательство в сфере обеспечения информационной безопасности. Многие исследователи истории права указывают на особые проблемы, которые возникают при принятии так называемых комплексных актов, (содержащих нормы разных отраслей права - государственного (конституционного) права, административного права, гражданского права, финансового права и т.

Может быть, с этим и связано то обстоятельство, что Ю. А. Тихомиров, выступивший в поддержку информационного права как самостоятельной отрасли права (1995), сейчас в Общей концепции развития российского законодательства (1998) обошел этот вопрос молчанием. Так, с одной стороны, он признает, что общественные потребности ставят новые задачи перед правовой наукой, обусловливают необходимость пересмотра и корректировки механизма правового регулирования, особенно в сферах экономики и социального развития, а устойчивое развитие отраслей законодательства и нормативных комплексов и противоречивые тенденции их специализации и комплексности со всей остротой выдвигают вопрос об их

внутренней структуризации. В то же время, в "Концепции развития российского законодательства" он вообще оставил без внимания вопросы регулирования отношений в информационной сфере и необходимость структуризации права и законодательства по этим вопросам, лишь констатировав, что при рассмотрении вопроса о реализации прав граждан в политической сфере остаются неурегулированными вопросы обращений и петиций, права граждан на информацию.- Соглашаясь с И. Н. Синюковым, что "вряд ли нужно поддерживать тенденцию искусственной дифференциации и специализации

отраслей и подотраслей, поскольку далеко не все традиционные отрасли сложились в обновленном виде",— Ю. Н. Тихомиров замечает, что "не следует скороспелым законам поспешно присваивать ранг права, а отрасли законодательства механически объявлять отраслями права. Авторские амбиции разработчиков, ученых и депутатов не могут служить для этого серьезным основанием", и делает вывод: "К предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя первоначально эти идеи в виде подотраслей и институтов".— Отраслевая структура законодательства, по его оценке, может быть представлена следующим образом: конституционное законодательство как базовая отрасль, далее две опорные отрасли - административное и гражданское законодательство, затем отрасли финансового, налогового, трудового, земельного, аграрного, социального, семейного, экологического, горного, уголовного, гражданского процессуального и уголовно-процессуального законодательств, законодательство о судоустройстве.

Процесс формирования законодательства в информационной сфере в самостоятельную отрасль российского законодательства продолжается.

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М, 1998. С. 5-7.

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 381.

3 Энциклопедический юридический словарь. М., 1998. С. 365; Общая теория права и государства / Под общ.

ред. В. В. Лазарева М, 1994.

4

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 11.

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 385-386.

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития Российского законодательства. С. 16.

7 Неволин К. А. Энциклопедия законоведения. СПб., 1997.

о

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 385.

9

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 7.

Синюков И. Н. Специализация и спецификация российского законодательства. Саратов, 1993.

"Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 7-11.