ТРАНСФОРМАЦИЯ

Р.

носе локуса этой трансформации из города-государства в наци ю-государство. За пределами же нации-государства теперь лежит возможность даже более широких и всеобъемлющих наднациональных политических образований. Несмотря на то что о будущем мы можем только догадываться, увеличение масштаба политической организации уже сделало современное демократическое государство существенно отличающимся от демократии городов-государств.

В течение более тысячи лет — со времен классической Греции до XVIII века — основной предпосылкой политической мысли Запада было мнение, что в демократических и республиканских государствах размеры сообщества граждан и занимаемой им территории должны быть малы, по современным же меркам — ничтожны.

Демократическое или республиканское правление, как обычно предполагалось, годится только для небольших государств2. Так, идея и идеалы полиса, небольшого унитарного государства сородичей и друзей, продолжала жить еще долгое время после того, как они исчезли в качестве исторического феномена. Несмотря на впечатляющее поражение, которое потерпели персы от греков, в дальнейшем небольшие города-государства перестали быть соперниками для больших соседей, склонных к образованию империй, что

вполне недвусмысленно продемонстрировали Македония и Рим. Гораздо позже подъем нации-государства, часто сопровождавшийся расширением концепции национальности, вытеснил города-государства и другие маленькие княжества. Лишь некоторые исключения, наподобие Сан-Марино и Лихтенштейна, сохранились сегодня как необычные наследники исчезнувшего прошлого.

В условиях подъема национальных государств примерно с XVII века идея демократии не имела шансов на осуществимое будущее, если бы не перенос ее локуса с города-государства на национальное государство.

Миллю потребовалась одна лишь фраза, чтобы подтвердить для себя и для своих читателей самоочевидность этой истины и отвергнуть тем самым конвенциональную мудрость более чем двух тысячелетий, будто самоуправление нуждается в единице максимально малой, дабы все сообщество граждан могло собираться вместе [Mill (1861) 1958: 55].

Даже Милль не увидел, насколько радикальна та трансформация институтов и процедур демократии, которая неизбежно требуется при заметном увеличении масштабов. Как минимум, восемь больших следствий вызвали эпохальные изменения локуса демократии. В совокупности они образовали современное демократическое государство, резко противостоящее прежним идеалам и практикам демократических и республиканских правлений. В результате этот современный потомок демократической идеи с трудом переносит наследственные воспоминания, неустанно порождающие печальные сожаления, что нынешние практики далеко отклонились от античных идеалов. А то, что античные практики сами вряд ли соответствовали античным идеалам, остается в тени. ВОСЕМЬ СЛЕДСТВИЙ

Позвольте мне коротко подвести итог основным последствиям столь значительного увеличения масштаба. В

последующих главах я рассмотрю некоторые из них более подробно.

Представительство

Наиболее очевидное изменение состоит, конечно, в том, что представители повсеместно сменили собрание граждан, типичное для античной демократии.

В качестве способа придания правлению нации-государства более демократического характера представительство может быть воспринято одновременно и как истори-

332

Р. Даль. Демократия и ее критики

ческий феномен, и как развитие логики равенства в крупномасштабной политической системе. Первые успешные попытки демократизировать нацию-государство обычно осуществлялись в тех странах, где уже были законодательные органы, предназначенные для представительства отдельных общественных интересов: аристократов, общин, землевладельцев, торговых кругов и тому подобное. По мере того как движение к большей демократизации набирало силу, образ «представительной» законодательной власти не нужно было выводить из абстрактных измышлений о демократии; уже существовали действительные легислатуры и представительные собрания, хотя и не демократические по своей природе. В результате сторонники реформ, поначалу едва ли стремившиеся к созданию инклюзивных демократий, старались сделать имевшиеся законодательные органы более «представительными» путем расширения избирательных прав, внедрения избирательных систем, которые бы позволили депутатам в большей степени представлять электорат и обеспечивать свободный и справедливый характер выборов. К тому же они старались увериться, что высшее должностное лицо — будь то президент, премьер-министр, кабинет или губернатор — будет избран большинством легислатуры (народного представительства) или же электоратом в целом. Хотя это краткое описание основного пути демократизации не может воздать должное его многим разновидностям в каждой из стран, нечто подобное изложенному здесь происходило в первых нациях-государствах, которым предстояло пережить демократизацию.

штатов, которой не хватало монарха для

Часть пятая. Пределы и возможности демократии 333

того, чтобы возглавлять государство, и высокородных пэров для формирования палаты лордов. И хотя их вариант решения проблемы избрания главы исполнительной власти с помощью коллегии выборщиков был несообразен с демократическими импульсами времени, президент очень вскоре стал определяться способом, который практически свелся к общенародным выборам.

В Великобритании, где премьер-министр уже оказался зависим от доверия парламентского большинства к концу XVIII века, основной целью демократических движений с 1832 года было расширение права голоса на выборах членов парламента, а также обеспечение свободы и независимости парламентских выборов. В скандинавских странах, где, как и в Англии, законодательная власть существовала со времен Средневековья, задача заключалась в том, чтобы одновременно сделать премьер-министра зависимым по преимуществу от парламента, чем от короля, и расширить право на участие в парламентских выборах. То же справедливо для Бельгии и Голландии. Хотя Франция с революции 1789 года до создания Третьей республики в 1871 году следовала несколько другим путем (расширение избирательного права в сочетании с деспотизмом исполнительной ветви), требования демократических движений не сильно отличались от тех, что формулировались в других странах.

Р.Даль. Демократия и ее критики

Было бы ошибкой, однако, интерпретировать демократизацию существующих законодательных органов как не более чем адаптации ad hoc уже наличествующих институтов. Раз уж локус демократии перенесен в нацию-государство, логика политического равенства, теперь примененная к странам неизмеримо большим, чем города-государства, ясно предполагает, что солидная часть законодательства будет предписана не собранием граждан, но их избранными представителями, Тогда было очевидно (словно сейчас), что по мере того, как количество населения превысит установленный уровень, пропорция граждан, способных собираться вместе (или даже если могли бы, то участвовали чем-либо большим, нежели голосованием), должна с необходимостью все уменьшаться и уменьшаться. Я хочу сказать о проблеме участия в настоящий момент. Мой тезис состоит в том, что представительное правление не привилось к демократической идее просто по причине инерции и привычности существующих институтов.

И все же, как Руссо верно предвидел в «Общественном Договоре», представительство неизбежно меняет природу и гражданства, и демократического процесса. Как мы увидим, крупномасштабная демократия несколько утратила некоторые из возможностей демократии малого охвата. Однако обычно не принимается во внимание, что обратное тоже верно. Неограниченное расширение

Коль скоро представительство получило признание, проблемы ограничения размеров демократической единицы, положенные пределами собраний в городе-государстве, были устранены. В принципе для представительного правления никакая страна не может быть слишком обширной, никакое население — чересчур многочислен-

Часть пятая. Пределы и возможности демократии 335

ным. В 1787 году в Соединенных Штатах население составляло около четырех миллионов, то есть было уже гигантским по стандартам идеального греческого полиса. Некоторые делегаты Конституционного конвента дерзко предсказывали будущие Соединенные Штаты со стомиллионным или более населением, цифрой, достигнутой к 1915 году. В 1950 году, когда Индия основала свою республиканскую парламентскую систему, в ней насчитывалось около 350 миллионов жителей, и это число все увеличивалось. Таким образом, невозможно теоретически определить высший предел роста числа граждан. Ограничения демократии участия

Как общее следствие больших размеров, однако, некоторые формы политического участия по природе более

ограничены в полиархиях, чем в городах-государствах. Я не хочу сказать, что участие в демократических или республиканских городах-государствах действительно достигало чего-то такого, что можно было бы назвать пределами участия. Но те теоретические возможности, которые существовали во многих античных и средневековых городах-государствах, не существуют в демократических странах, включая сравнительно небольшие, из-за абсолютных размеров сообщества граждан и, в меньшей мере, территории. Теоретические ограничения эффективного политического участия, даже при современных электронных средствах коммуникации, заметно уменьшаются с сокращением масштаба.

Следствие состоит в том, что средний гражданин Соединенных Штатов или, к примеру, Дании не может участвовать в политической жизни так же полно, как средний член существенно меньшего демоса в малом государстве. Я хочу вернуться к этому пункту в следующей главе. Разнообразие

Хотя отношения между масштабом и различием не линейные, очевидно, что чем крупнее политическая единица, чем больше людей она в себя включает, тем сильнее ее жители склонны проявлять различия в способах политической деятельности: в местной и региональной принадлежности, этнической и расовой идентичности, религии, политических верованиях и идеологии, занятиях, жизненных стилях и т.д. Довольно гомогенное гражданское население, объединенное общей принадлежнос-336

Р.Далъ. Демократия и ее критики

тью к городу, языку, расе, истории, мифу, богам и религии, что было столь заметной частью античного представления о демократии в виде города-государства, ныне стало невозможным для практических целей. Все же возможна, как мы убеждаемся сегодня, помимо старинных (premodern) представлений о народном правлении иная политическая система: представительные правления с инклюзивными электоратами и широким списком личных прав и свобод, существующих в больших странах с их экстраординарными различиями. Конфликт

Разнообразие ведет к тому, что множатся политические размежевания (cleavages). Конфликт есть неизбежный аспект политической жизни, и политическая мысль и практика склонны к тенденции принимать его в качестве нормальной, а не отклоняющейся черты политики.

Замечательным символом перемен является Джеймс Мэдисон (James Madison), который на американском Конституционном конвенте, а позже в своем «Федералисте» во всеоружии встретил исторически специфический взгляд, который все еще отражался в антифедералистских возражениях о будто бы абсурдности формирования демократической республики в столь нелепом масштабе, как федеральный союз из тринадцати штатов. В блестящей полемике Мэдисон утверждает, что поскольку конфликт интересов заложен в природе человека и общества, а выражение этих конфликтов не может быть подавлено без удушения свободы, то лучшим лекарством от болезни раздора явится увеличение масштабов. Как он и задумывал, из принятия данной посылки следовало, вопреки традиционной точке зрения, что позитивное преимущество республиканского правительства в более широком масштабе наци и-государства заключалось в следующем: политические конфликты с гораздо меньшей вероятностью порождают острый гражданский конфликт (strife), чем в тесных границах города-государства.

В противоречии с классической версией, согласно которой от более гомогенного сообщества граждан можно ожидать того, что сильнее будут разделены единые убеждения относительно общего блага и в соответствии с ними будут совершаться действия, в обширных политиях понятие общего блага распространяется гораздо более тонкими слоями, охватывая и скрепляя гетерогенные привязанности, лояльности и верования, сформирован-Часть пятая. Пределы и возможности демократии 337

ные в разнородном сообществе граждан со множеством размежеваний и конфликтов. Оно действительно распределяется настолько филигранно, что мы вынуждены недоумевать: а может ли концепция общего блага быть чем-то масштабнее, нежели просто горькое напоминание об античном представлении, которое необратимые изменения сделали несоответствующим условиям современной и постсовременной политической жизни? Мы вернемся к этой проблеме в главах 20 и 21. ПОЛИАРХИЯ

Изменение масштабов и их последствия — представительное управление, большее многообразие, возрастание различий и конфликтов — помогли осуществить развитие набора политических институтов, которые, вместе взятые, отличают современную представительную демократию от других политических систем, будь то недемократические режимы или более ранние демократические системы. Этот вид политических систем получил название полиархии, термин, который я часто использую5. Полиархия может быть понята различными способами: как историческое следствие попыток демократизации и либерализации политических институтов наций-государств; как характерный тип политического порядка или режима, в существенных отношениях отличающийся не только от недемократических систем всех видов, но также от ранних маломасштабных демократий; как система (а 1 а Schumpeter) политического контроля, в которой наивысшие иерархи правительства государства вынуждены изменять свое поведение таким образом, чтобы выиграть выборы в политическом соревновании с другими кандидатами, партиями, и группами; как система политических прав (обсуждавшаяся ранее в главе 11); как

набор институтов, необходимых для демократического процесса в больших масштабах. Несмотря на то что эти способы интерпретации полиархии различаются в интересных и важных аспектах, они не являются несовместимыми, а напротив, дополняют друг друга. Они просто усиливают различные аспекты или результаты функционирования институтов, служащих различению полиархии от неполи-архических политических режимов.

Я буду рассматривать полиархию в последнем смысле как набор политических институтов, необходимых для крупномасштабной демократии. В заключительных главах мы увидим, каким образом развитие полиархии зависит 338

Р.Даль. Демократия и ее критики

от некоторых существенных условий; как в отсутствие одного или нескольких из этих условий полиархия способна развалиться; как, следуя гражданским раздорам и авторитарному правлению, полиархия иногда может быть восстановлена. Мы также рассмотрим распространение полиархии в мире в настоящее время и ее возможности на будущее. Социальный и организационный плюрализм

Еще одним обстоятельством, сопутствующим увеличению размеров политического порядка (в дополнение к уже описанным последствиям — разнообразию, конфликту и полиархии), становится появление в полиархи-ях значительного количества социальных групп и организаций, которые сравнительно автономны как в том, что касается отношений друг с другом, так и с правительством; это стало называться плюрализмом или, более конкретно, социальным и организационным плюрализмомб. Распространение индивидуальных прав

Одним из наиболее резких различий между полиар-хией и всеми ранними демократическими и республиканскими системами, хотя в меньшей степени связанным с изменениями в масштабах, является поразительное расширение индивидуальных прав, произошедшее в странах с полиархическим правлением. В классической Греции, как мы видели в главе 1, свобода была атрибутом принадлежности к конкретному городу, внутри которого граждане были свободны благодаря правлению закона и праву участия в решениях собрания. Можно сомневаться, действительно ли в небольшой и сравнительно гомогенной группе граждан, соединенных узами родства, дружбы, соседства, рынка и гражданской идентичности, участие во всех совместных с согражданами решениях, касающихся их общих дел, и тем самым самоопределение всей жизни сообщества было столь фундаментальной и всесторонней свободой, что другие права и свободы меркли в своей значимости. Чтобы компенсировать эту идеализацию, необходимо добавить, что небольшие сообщества обычно гораздо менее известны своей свободой, а более — гнетущей атмосферой, в особенности в отношении нонконформистов. Даже Афины не нашли в себе сил стерпеть Сократа. При всей исключительности приговора Сократу, он не обладал «консти-Часть пятая. Пределы и возможности демократии 339 туционным правом» проповедовать свое неортодоксальное учение.

По контрасту, как я отметил в главе 13, в странах с полиархическим правлением число и многообразие индивидуальных прав, которые законно определены и эффективно защищены, увеличивалось с течением времени. В дополнение, поскольку гражданство в полиархиях было расширено так, что вобрало в себя почти все взрослое население, фактически все подобные люди имеют право на первичные политические права; рабы, метеки и женщины, исключенные из полного фажданства в греческих демократиях, получили соответствующие права в современных демократических странах. В конце концов, многие индивидуальные права, подобные праву свободной торговли, не ограничены только кругом фаждан; они распространяются и на других, в некоторых случаях — на население страны в целом.

Было бы нелепо приписывать небывалое расширение индивидуальных прав в полиархиях просто эффекту увеличения размеров. Даже если большие размеры общества — только одна из многих причин и, возможно, не самая важная, она, вне всякого сомнения, вносит некоторый вклад в развитие индивидуальных прав. Крупномасштабная демократия требует существования институтов полиархии. Как мы видели, эти институты с необходимостью включают в себя первичные политические права — права, превосходящие то, на что могли претендовать фаждане при раннем демократическом или республиканском порядке. Более того, увеличение размеров в состоянии усиливать заинтересованность в правах как в альтернативе участию в коллективных решениях. По мере возрастания масштабов страны каждый человек неизбежно становится малоизвестным, да и сам знаком со все меньшей частью всего населения, а значит он превращается в незнакомца для возрастающего числа других фаждан. Общественные узы и личное приятельство между фажданами уступают социальной дистанции и автономии. В этих обстоятельствах личные права, вытекающие из фажданства, — или просто из личности (рег^оппооф — могут обеспечить сферу личной свободы, чего не способно сделать участие в коллективных решениях. Далее, по мере роста разнообразия и политических размежеваний, политические конфликты и соперничество стали нормальными и приемлемыми аспектами политической жизни, а отдельные права могли уже рассматри-340

Р. Даль. Демократия и ее критики

ваться в виде замены политического согласия. Если существовало бы общество, лишенное конфликта интересов, никто не имел бы особой нужды в личных правах. Желание любого гражданина стало бы

желанием и всякого иного. И хотя ни одно общество никогда не было ни столь гомогенно, ни столь внутренне единодушно, даже несовершенное согласие, тем ни менее, позволяет заметно крупной части людей рассчитывать на включение в большинство настолько часто, что их основные интересы всегда обеспечивались бы коллективными решениями. Но когда конфликт интересов становится нормальным явлением, а результаты решений получают высокую степень неопределенности, личные права дают каждому способ обеспечения некоего свободного пространства, которое не может быть легко нарушено обычными политическими решениями.