2.1. Теория и практика принятия политических решений в системе государственного управления

Возникновению первых практических работ и становлению из них тео­рии принятия политических решений мы обязаны американским исследова­телям. Подходы и методы, найденные ими при решении сугубо прикладных задач военного характера в годы второй мировой войны, позже нашли новое применение в решении задач государственного управления.

Принципы организации процессов подготовки, принятия и реализации политических и управленческих решений исследовали Г.Лассуэлл,

Ч.Линдблом, Дж.Бьюкенен, Д.Истон, Р.Арон, Г.Алмонд, Г.Саймон, Р.Даль.

Формирование теории государственного управления как науки шло сразу по нескольким направлениям. Это привело к тому, что в ней выдели­лись три взаимодополняющие дисциплины: политический анализ, теория принятия политических решений и политическое управление (менеджмент). Комплексный подход, практикуемый в государственном управлении, осуще­ствляющийся почти естественным образом, определил необходимость прове­дения научных исследований не только разноплановых, но и междисципли­нарных.

По мере накопления научного знания становилась понятным целесооб­разность структурирования направлений научных исследований, о задачах которых, например, А.А.Дегтярев пишет так: «Теория принятия политиче­ских решений постепенно выделилась в сравнительно автономную научную дисциплину, опирающуюся на три типа знаний: фундаментальные, имеющие отношение к механизмам и закономерностям принятия политических реше­ний; прикладные, касающиеся технологий и методик, и междисциплинарные, составляющие «ближний круг» или «научную среду» для первых двух.»^[75]

Центральное место в организационной структуре государства занимает система государственного управления. Ей принадлежит главная роль в реа­лизации внутренней и внешней политики государства. Развитие систем госу­дарственного управления происходило вместе с развитием форм националь­ных государств и политических систем.

К.С.Гаджиев отмечает, что для политологии понимание процесса при­нятия решения применительно к политической деятельности как комплекс­ного процесса является характерным. «Политико-управленческий процесс это комплексная совокупность событий, определяющая то, какие действия предпримет правительство, и какое воздействие эти мероприятия окажут на социальную среду»^[77].

Субъектом государственного управления является государственный аппарат, который реализует государственную власть над различными сфера­ми общественной жизни.

Г осударственный аппарат в современном государстве является разветв­ленной системой министерств, ведомств, комитетов, комиссий и т.д. Их в за­висимости от задачи анализа можно классифицировать по различным крите­риям, например, по функции, структуре, сфере деятельности, способу фор­мирования и т.д.

В России высшим органом государственной власти являются законода­тельное собрание и глава государства, а ключевую роль в государственно­административном управлении играют исполнительные органы власти. Они должны обеспечить реализацию государственно-управленческих задач и функций.

Цели, механизмы и средства реализации конкретной функции государ­ственного управления определяют как совокупность властных структур для осуществления этой функции, так и содержание необходимых политических и административных решений.

Административно-политическое решение может выражать индивиду­альное или коллективное мнение и, принимая форму задач для органов госу­дарственной власти, оно воспринимается обществом как административно­политическая деятельность того или иного государственного деятеля или го­сударственного органа. Поэтому из неудач и успехов политических решений, из их обоснованности и актуальности формируются репутации политиков и политических институтов, а в крайних случаях и самих политических режи­мов.

Государственные решения в зависимости от значимости можно разде­лить на несколько статусных уровней. Наиболее значимые - стратегические, долгосрочные решения, --- принимаются высшим политическим руково­дством и высшими органами государственной власти. Они определяют ос­новные направления и приоритеты социально-экономического и политиче­ского развития. Цель этих решений — управление обществом для обеспече­ния функционирования и развития основных сфер жизни с учетом ограниче­ний технического, материального, ресурсного характера, соотношения внут­ренних и внешних факторов.

Политическое решение является прерогативой субъектов политической власти. В силу этого они и несут ответственность за адекватность политиче­ских решений по реальной социально-политической ситуации, степени ре­сурсного обеспечения, научной обоснованности и т.д.

Принятие политического решения -- это, прежде всего, выбор одного или комбинации из нескольких доступных вариантов. Выбор зависит не только от компетенции, профессионализма, честности лица, принимающего решение, но и от обоснованности предложенных оценок и правильного рас­чета рисков.

При этом надо учитывать, что, поскольку политическое решение — это рефлексия на реальные процессы, которые могут быть и не адекватно поняты и оценены, оно может быть и неудачным. К ошибкам в политическом реше­нии может привести и случайность.

Однако сильное влияние неопределенности на развитие политических, экономических, социальных процессов не является аргументом для перехода к волюнтаристскому характеру принятия политических решений и отказу от научно-обоснованных прогнозов.

Разнообразие задач государственного управления определяет множест­во трактовок принципов и механизмов принятия политических решений. Так Дж.Дьюи предлагает рассматривать пять этапов принятия решения:^[78] ощуще­ние растерянности, формулировка проблемы, определение совокупности дос­тупных решений, анализ последствий каждого варианта решений и реализа­ция выбранного решения. А, например, Д.Инстон говорит не об этапах, а о стадиях практической политики: инициация, предварительная оценка, отбор, применение, оценка и завершение¹. При этом он подчеркивает ее систем­ность и многоуровневость.

Несмотря на разнообразие методологических схем, в них можно выде­лить общие положения. Так, все начинается с осознания проблемы и подго­товительного этапа, на котором совокупность целей и системность проблем требуют учета разного рода ограничений. Многоуровневый системный под­ход не столько позволяет, сколько естественным образом приводит к по­строению нескольких вариантов процесса достижения решения.

Необходимость генерации нескольких вариантов подобна необходимо­сти давать прогнозные оценки не в виде точечных оценок с практически ну­левой вероятностью, а в виде интервала значений, в котором может нахо­диться оцениваемый параметр.

Рассмотрение только одного варианта не является показателем четко­сти и ясности в представлениях эксперта или политика, принимающего ре­шение, а напротив, сужение диапазона анализа, как правило, указывает на неэффективность сделанного выбора и, как следствие, приводит к увеличе­нию рисков, связанных с отсутствием расчетов нескольких ситуаций. Ко­нечно, необходимость работы с несколькими сценариями не должна приво­дить к формальному увеличению их количества. Важно, чтобы они демонст­рировали разные подходы к анализу ситуации, о чем, например, пишет Я.Р.Рейльян: «Эффективно выбирать можно только в том случае, если наи­лучший вариант содержится в списке альтернатив действия»².

Количество действительно качественно различных вариантов не может быть большим. Среди множества вариантов, если такие имеются, можно най­ти и несущественно отличающиеся, и маловероятные. Поэтому среди сцена­риев выбирается только два-три варианта, по которым исследования, как от­мечает Л.Г.Евланов, проводятся наиболее тщательно. «Формирование реше- ^{[79] [80] ний - это творческий процесс, требующий анализа и синтеза всех предшест­вующих элементов задачи принятия решений: проблемной ситуации, распо­лагаемого времени и ресурсов, целей и ограничений»1.}

На всех этапах анализа переплетаются рациональное и иррациональное видения ситуации и вытекающий из этого характер принимаемого решения. Так, рационально организованная работа институтов власти и экономико­математическое моделирование взаимодействуют с субъективными эксперт­ными оценками и личными взглядами лиц, принимающих решения.

Стремление к повышению эффективности политико-административных решений приводит к возрастающему значению профессиональных экспертиз и консультаций. В постсоветский период становления новой системы госу­дарственного управления было немало примеров неэффективных, сугубо по­литических методов управления. Известно, что для уменьшения риска оши­бок нужно увеличивать роль рационального подхода в государственном управлении и стимулировать действия, направленные на снижение неопреде­ленности в процессах принятия решений. О присутствии такого подхода в государственной политике говорят некоторые шаги, направленные на повы­шение роли экспертного консультирования и использования общенаучных и естественнонаучных методов анализа динамики сложных систем.

В качестве примера привлечения экспертного сообщества к определе­нию мероприятий текущей государственной политики, поиску и планирова­нию эффективных действий можно привести недавнее создание Экономиче­ского совета при президенте России². Соответствующий указ был подписан 16.07.12, а уже 20.07.12 президент В.В.Путин провел его первое заседание, где состоялась своего рода настройка нового инструмента консультирования. На заседании были обозначены пожелания руководства страны («помочь президенту и правительству в анализе мировых тенденций и дать свои реко- ^{[81] [82]}

мендации»¹), и продемонстрирована готовность учета разных мнений (за 2,5 часа выступили 11 человек, из которых некоторые высказались с прямо про­тивоположных позиций).

В современных условиях научная экспертиза используется в процессах разработки и принятия решения в социальных, экономических, политических областях жизнедеятельности общества. Поэтому в ряде случаев экспертиза и консультирование могут становиться инструментами экономической и поли­тической власти.

Необходимость экспертного знания и демонстрация степени его значи­мости также проявляется в создании специальных институтов для производ­ства и продвижения идей. Создающиеся в них экономические и социально­политические проекты оказывают влияние на процессы принятия политиче­ских решений. Аналитическая работа, предваряющая и сопровождающая процесс принятия решения, является прикладным политическим анализом², а ее результаты обогащают методологическую базу новыми прикладными раз­работками.

После получения прогнозных значений экономических и социальных показателей необходимо прибегать к процедурам политического прогнозиро­вания. Эти процедуры, как отмечает A.Golub, должны позволять рассчиты­вать или хотя бы качественно оценивать вероятности реализации сценариев. «Прогнозирование включает в себя выяснение порядковых значений, харак­теризующих возможное состояние будущего, что предполагает определение вероятности появления тех или иных событий, а также операциональных средств»^{[83] [84] [85].}

Необходимость прогнозирования для эффективного управления, строго говоря, не отвергается даже скептиками достоверности прогнозных оценок.

Можно полемизировать о возможностях анализа ситуации и способности рассчитать вероятности наступления значимых событий, но неправильно предполагать, что лицо, принимающее политическое решение, не пользуется своими представлениями о развитии ситуации. Прогнозирование, как отме­чает А.Файоль, есть необходимый элемент управления. «Управлять значит предвидеть, ... т.е. учитывать грядущее и вырабатывать программу дейст­вия.»¹ Иначе лицо, принимающее политические решения не будет необхо­димым звеном процесса управления, следовательно, его можно заменить формализованным аппаратом, реализующим выбор варианта по какому- либо заранее определенному критерию.

Можно выделить два крайних подхода к построению прогнозов, разная степень комбинации которых рождает множество вариантов практических методик. Это моделирование причинно-следственных цепочек и экспертное оценивание. Каждый из этих подходов имеет свои достоинства и недостатки, однако само их присутствие в научном методологическом поле разных наук и, в частности, политологии говорит о существование в ней задач, требую­щих использование этих подходов. Большинство проблемных ситуаций не определяют выбор политолога в пользу только одного из этих подходов, а, напротив, заставляют выстраивать синтетические методики анализа в надеж­де использовать достоинства каждого, но нивелировать их недостатки.

Многомерность процесса принятия политических решений неизбежно ставит задачу выбора критерия оценки, а в ситуации необходимости учета нескольких критериев приводит к задаче многокритериального выбора или многокритериальной оценки. При этом окончательное решение должно ос­таваться за человеком, способным учесть знание, которое не может быть описано для него в виде формальных показателей или моделей, и сделать выбор, обязательно сопряженный с элементами риска.

Особая роль руководителя в процессе принятия решения заключается в необходимости анализа ошибок и внесения изменения в методики анализа ситуации. При построении прогноза прохождение пути «вперед»: анализ ^ прогноз, и пути «назад»: анализ ошибки прогноза ^ коррекция методики анализа, является не только естественным требованием практики, но и спо­собом лучшего понимания логики развития ситуации. Об этом, например, не стесняясь собственных неудач, пишет нобелевский лауреат по экономике 2008 г. профессор экономики и международных дел в Принстонском универ­ситете Пол Кругман: - «прогнозы помогают экономистам делать выводы от­носительно моделей. Если ситуация развивается таким образом, что это идет полностью вразрез с тем развитием, которое прогнозировалось согласно ва­шей схеме, вам надо пересмотреть свою схему.»^[86]

Выводы по параграфу

Возможность и схема представления процесса принятия решений в ви­де некоторого количества этапов или стадий во многом зависит от характера задачи и предпочтений исследователя. Однако, в описанных в литературе ва­риантах можно выделить и универсальные положения, например, что все на­чинается с осознания проблемы и подготовительного этапа, на котором сово­купность целей и системность задач требуют учета разного рода ограниче­ний. Или, что следование системному подходу приводит к построению не­скольких сценариев развития ситуации и, соответственно, нескольким вари­антам процесса достижения решения.

Выбор одного или комбинации вариантов из нескольких доступных, за­висит не только от компетенции, профессионализма, честности лица прини­мающего решение, но и от обоснованности предложенных ему оценок и пра­вильного расчета рисков. Поэтому одним из путей повышения эффективно­сти политико-административных решений является развитие института про­фессиональных экспертиз и консультаций.

Многомерность процесса принятия политических решений неизбежно ставит задачу выбора критерия оценки, а в ситуации необходимости учета нескольких критериев приводит к задаче многокритериального выбора или многокритериальной оценки. При этом окончательное решение должно ос­таваться за человеком, способным учитывать также знание, которое не может быть описано формальными показателями или моделями, и сделать выбор, который обязательно будет сопряжен с некоторыми элементами риска.

Прогнозирование является неотъемлемой составляющей управления. Без него невозможно ни учесть развитие ситуации, ни выработать программу действий, ни скорректировать и тем самым улучшить понимание логики со­бытий.