<<
>>

1.2. Становление государственной энергетической политики России

Для получения краткой, но емкой характеристики процесса становле­ния и развития энергетической политики Советского союза и ее основы — Топливно-энергетического комплекса (ТЭК), а также их трансформации в постсоветский период, обратимся к интервью В.С.Черномырдина[32] [33].

«Наиболее эффективным способом подъёма народного хозяйства в по­слевоенные годы сочли развитие энергетики. Уже в 1950-е и тем более в 1960-е годы стало понятно, что без энергетики нет экономики — об этом час­то говорил в своих выступлениях Алексей Николаевич Косыгин. Реформы середины 1960-х базировались именно на ускоренном развитии энергетиче­ского комплекса. А энергетика — это прежде всего топливо. Развивать энер­гетику на угле — дело крайне дорогостоящее, и государство приняло страте­гическое решение осуществить большие вложения в нефтегазовый комплекс. Началом развития газовой отрасли мы считаем 1946 год, когда был построен газопровод Саратов-Москва, потом ввели в строй маршрут Дашава-Киев- Москва, начали активно разрабатывать газовые богатства Украины, Ставро­полья и Ухты. Но когда в 1960-х годах были открыты месторождения Орен­буржья и Медвежье в Западной Сибири, туда были брошены колоссальные ресурсы. Оренбургские газовые богатства находились в центре страны, и их оперативное освоение позволило доставлять газ в развитые регионы — Та­тарстан и Самару.»1

В.С.Черномырдин отмечает, что только плановая советская экономика могла обеспечить рекордные темпы освоения новых провинций залежей уг­леводородов. «Стоит подчеркнуть, что интенсивное освоение углеводород­ных богатств было серьёзной нагрузкой на экономику в целом, приходилось отвлекать значительные средства с других направлений развития народного хозяйства, в том числе и за счёт народа. Весь Советский Союз строил новую Западную Сибирь — города Нижневартовск, Сургут, Ноябрьск, Уренгой, На­дым.

Сегодня это кажется невероятным, немыслимым — за столь короткий срок освоить обширный и очень непростой регион, где не было ни дорог, ни аэропортов. Летали только зимой, летом обходились речным транспортом, оборудование и материалы, вплоть до продуктов питания, завозили на год вперёд — ради этого приходилось на год замораживать средства. Только та- [34] кая страна как СССР могла в то время позволить себе такие вложения и реа­лизовать столь масштабные проекты.» 1

В своем интервью В.С.Черномырдин подчеркивает, что, благодаря дос­тижениям советской экономики в выстраивании и реализации стратегических задач, Россия смогла не только пережить разрушительный переход к иной политической системе, но и выстроить основы рыночной экономики. «И эти затраты полностью оправдали себя — в наши дни мы пожинаем плоды того, что было заложено тогда, в 1960-1970-е годы. ... разрабатывались програм­мы не только на текущую пятилетку, но и на 10, 15, 20, 30 и 50 лет, то есть в будущее смело заглядывали на полвека вперёд ... Именно тогда закладыва­лись планы освоения хорошо известных сегодня месторождений Восточной Сибири, Якутии, Дальнего Востока, Сахалина. Вели мощнейшие геологораз­ведочные работы в восточных регионах ... Но нужно чётко понимать, что именно прочная база, заложенная в советские годы в нефтегазовой сфере, по­зволяет нам сегодня развивать все отрасли экономики и не закачивать в энер­гетику такие колоссальные средства, как это было 30-40 лет назад.» 2

Восьмидесятые годы начинались для Советского Союза очень хорошо. В 1981 г. был достигнут максимум цены нефти. То, что на западе пережива­лось как глубочайший энергетический и финансовый кризис, для экономики социализма являлось огромной удачей. СССР использовал благоприятную для себя мировою энергетическую конъюнктуру для проведения в жизнь раз­личного рода экономических и социальных программ. Это были годы эконо­мического роста и укрепления политической системы государства.

Но к сожалению этот рост, как отмечал Николай Шмелев, не сопровож­дался качественными изменениями в экономике, позволяющими надеяться на стабильное поступательное развитие страны.

«Жизнь показала, что рост во- обще-то может быть и без развития, в основном за счет каких-то временных, но особо благоприятных факторов, например, резкой девальвации нацио-

1 Там же.

2

Там же.

нальной валюты, оживления международной конъюнктуры и заметного роста мировых цен на основные товары отечественного экспорта ... Очевидно, од­нако, что подобный рост без создания внутренних, органических и постоянно действующих стимулов к его поддержанию не может быть надежной основой для решения сложнейших социально-экономических задач, которые стоят ныне перед страной. В силу временности (а то и вовсе одноразовости) дейст­вия таких факторов рост без развития по самой природе своей тоже является временным и никаких гарантий от возможного последующего падения тем­пов не дает»[35].

Почему советское политическое руководство так экономически неэф­фективно использовало исторический шанс? Была ли тому причиной неком­петентность или это результат стратегических просчетов?. Первое утвержде­ние является весьма спорным, а вот в правоте второго сомневаться не прихо­дится. Советское политическое руководство на фоне царящих панических ожиданий на мировом рынке нефти, как и многие компетентные аналитики, не предполагало возможность резкого изменения конъюнктуры.

Косвенным подтверждением тому может быть публично известный не­удачный коллективный долгосрочный прогноз цены нефти. В 1980 г. по зака­зу Стенфордского университета 10 ведущих экспертов представили разрабо­танные на основе своих моделей варианты прогноза динамики цен. Десять оценок были пересчитаны в обобщенную среднюю оценку цены. Результаты прогноза не выдержали проверки временем, причем расхождение с реально­стью было безобразно большим. По обобщенному прогнозу, например, в 1997 г. цена была 98 долл. за баррель, фактически же она оказалась на уровне 19 долларов.

Начавшийся уже в 1982 г. период значительного и длительного падения цен жестко наказал страну за ошибки ее руководства в экономическом и по­литическом прогнозировании и планировании. С каждым годом ценового па­дения крепло понимание того, что выбранная в надежде на длительную бла­гоприятную ценовую ситуацию экстенсивная, а не интенсивная модель раз­вития не способна выдержать выпавшее на нее испытание.

Кризис национальной экономики трансформировался в политический кризис. Уход из жизни за короткий период времени целой когорты политиче­ских тяжеловесов-ветеранов облегчил приход в руководство людей, способ­ных на принятие революционных решений, но не способных взвешивать и предвидеть их возможных разрушительных последствий.

Несмотря на глубокий экономический кризис, социалистическая эко­номика обладала достаточным для выживания ресурсом. Радикальные ре­формы были больше следствием распада политической надстройки, чем эко­номической предопределенностью. Большинство, поддержавшее новую по­литику, видело ее как эволюцию социализма в либеральную сторону. Рыноч­ные механизмы предполагалось внедрить через масштабное введение прин­ципов хозрасчета, и вызревать они должны были рядом с традиционной фор­мой функционирования социалистических предприятий. Реализация этих планов должна была бы выглядеть как наблюдаемое нами сейчас успешное экономическое развитие Китая.

Августовский путч и декабрьские беловежские соглашения прервали эволюционный процесс. Год 1991, словно проявляя свою мистическую циф­ровую симметрию, стал годом исторического перелома.

Политика является эффективной если она способна согласовывать ин­тересы различных групп, контролировать социальные взаимодействия и главное — обеспечивать целостность общества. Невыполнение политикой этой интеграционной функции, как отмечал Р.Т.Мухаев, может стать причи­ной начала и развития кризисных политических процессов таких, например, как в Югославии и СССР[36]. «Там, где обнаруживается некомпетентность эли­ты и лидеров, проявляются эгоистичность их интересов, отрыв от потребно­стей масс, политика утрачивает свою интеграционную функцию, способность согласовывать и регулировать общественные интересы... С распадом поли­тической элиты, которая обеспечивала интеграцию государственных образо­ваний, с разрушением объективных оснований целостности государств они распались»[37].

Об особенностях процессов происходящих с ТЭК в 90-х годах В.С.Черномырдин в отмеченном выше интервью вспоминал так:

«— Какие, на Ваш взгляд, самые большие достижения нефтегазового комплекса страны за последние десятилетия?

— Г лавное, что та масштабная задача, которая была поставлена — ос­воить новые месторождения в сложнейших климатических условиях, была решена, причём на основе отечественной науки, наших российских проектов — нам не хватало только железок: труб, металлоизделий, техники (бульдозе­ров, трубоукладчиков, кранов), которые приходилось покупать за границей... Сам этот нефтегазовый комплекс и есть главное достижение той работы, за которую я благодарен своим коллегам по работе — достижение системное, не одноразовое... Мы начали преобразовывать газовую промышленность ещё во времена СССР. Это была моя идея — мы тщательно изучали, как работа­ют крупные компании за рубежом, и разработали схему преобразования ми­нистерства в концерн «Г азпром», что и было осуществлено на практике в ав­густе 1989 года... С нефтяной промышленностью у газовиков много общего, но есть и существенные различия. Нефтяники могут работать отдельными комплексами — осваивать отдельные месторождения, ведь нефть можно и перекачивать по газопроводу, и возить цистернами. В непростые девяно­стые годы, когда я возглавлял правительство, главной задачей было сохра­нить для страны эти системообразующие отрасли. Почти всё это десятилетие прошло при цене на нефть от 9 до 12 долларов за баррель, а в худшие време-

на, когда цена на нефть падала до 8 долларов (а при 7 нужно было уже оста­навливать производство), мне пришлось освободить нефтяников от налогов и ввести для них другие преференции.»1

Революционный переход, на который жизненные обстоятельства выве­ли Россию, был многомерным и многослойным.2 Р.Анчак обращает внимание на то, что при его исследовании необходимо выделять несколько аспектов и подчеркивать их особенности. «Во-первых, это был переход от плановой экономики к рыночной, подразумевавший полное изменение принципов функционирования экономики. Во-вторых, это был переход от тоталитарной политической системы к демократии. И, в-третьих, - от имперского устрой­ства к национальному государству.

В условиях процессов, происходивших в России, т.е. в условиях пере­хода от социалистической к капиталистической модели организации общест­ва, незрелость энергетической сферы часто компенсировалась чрезмерным влиянием политики.

Характерной особенностью российского перехода была крайняя сте­пень институционального вакуума, в котором проходили реформы, особенно их первый этап. Поэтому помимо собственно экономических процессов фи­нансовой стабилизации и структурных реформ в течение 90-х годов происхо­дили интенсивные процессы формирования национальной государственности и политических институтов»3.

В 1992-4 гг. цены на нефть находились на очень низком уровне, расчет на получение спасительных доходов за счет сырьевого сектора не оправдал­ся. Политическая нестабильность при частой смене правительств была кон-

1 Интервью В.С.Черномырдина. Заглянуть на полвека вперед. // Родина. №10. 2008. URL: http://www.istrodina.com/rodina articul.php3?id=2745&n=134. (Дата обращения 06.09.2010)

2

Овсиенко Ю. Петраков Н., Российская трансформация и ее результаты // Вопросы экономики. 2004. №5. С. 59-72.; Сухарев О. О выборе стратегии макроэкономической политики // Вопросы экономики. 2004. №8. С. 77-89.; Похоровский А. А. Вектор экономического развития. М.: ТЕИС. 2002. ; Жуков В. И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. - М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2003.

Анчак Р. и др. Сравнительный анализ стабилизационных программ 90-х годов. / Под ред. С.Васильева. М.: Гендальф. 2003. С. 199.

центрированным выражением макроэкономической нестабильности в стране.

Валютный кризис октября 1994 г. и последующая за ним почти полная смена экономической команды не изменили основных идей стабилизацион­ной программы. Произведенные изменения скорее носили роль отвлекающе­го маневра. Ту же роль по воспоминаниям Г айдара должна была сыграть бы­страя победоносная военная акция в Чечне.

Оживления конъюнктуры на мировом рынке нефти, режим жесткого сокращения расходной части бюджета, и резервный кредит МВФ позволили добиться успехов в выполнении программы макроэкономической стабилиза­ции. Но принесенные в жертву социальные программы дали о себе знать на декабрьских выборах 1995 года в Государственную думу. Целый ряд партий правого и центристского направления не смог преодолеть 5%-ный барьер. Большинство голосов получили коммунисты и их союзники. Этот политиче­ский проигрыш реформаторов не позволил им провести структурную рефор­му, согласованную с экспертами МВФ и Всемирного банка. Чтобы команда Ельцина не проиграла вслед за думскими выборами и президентские, МВФ выдавал кредиты, уже несмотря на срывы Россией контрольных показателей.

Структуру противостояния правого и левого флангов политического спектра в этот период дает Р.Анчак. «Вся деятельность МВФ в России в 1996 г. происходила под сильнейшим давлением правительства США, по мнению которого России должны были выделяться средства независимо от экономи­ческой ситуации. В принципе, МВФ мог вернуться к жесткой политике после выборов, но его позиции были основательно дискредитированы. Кроме того, смысла в отстаивании жесткой позиции не было, так как Б.Ельцин был тяже­ло болен и не мог влиять на деятельность правительства, а правительство, сформированное после президентских выборов 1996 г., оказалось самым бес­помощным из всех существовавших в России в постсоветский период»[38].

Весьма сомнительно проведенная президентская компания 1996 г. сов­пала с началом нового этапа падения цены на этот раз до своего историческо­го минимума в 1999 г.

Намеченные к проведению во второй половине 90-х структурные ре­формы затрагивали сферу жизненно важных групповых интересов.1 Для их реализации требовалась как политическая воля и политический потенциал, так и последовательная, длительная техническая работа. Ничего этого во втором сроке президентства Ельцина не было.

О дополнительном негативном влиянии на внутреннюю экономиче­скую и политическую ситуации пишет Д.Хоффман. «Выполнение програм­мы структурных реформ, предусмотренной правительственными документа­ми 1997 г., к концу года резко замедлилось. Одной из причин стало нараста­ние мирового и внутреннего финансового кризиса, который сосредоточил внимание политиков на макроэкономических проблемах. Другой причиной явилось резкое усиление напряжения внутри элиты между «младореформа- торами» и «олигархами», которое в начале 1998 г. привело к полной останов­ке структурных реформ и смене правительства»2.

В 1997-1998 гг. разразился мировой финансовый кризис. Экономика России, находившаяся в неустойчивом равновесии и зависимости от мировой конъюнктуры, была полностью вовлечена в него. Как следствие экономиче­ских проблем был нарастающий в то же время политический кризис. Заклю­чительным аккордом в нем стала смена правительства и конфронтация клю­чевых политических фигур — Черномырдина и Чубайса.

Минимальный уровень нефтяных цен 1998 г. не оставил шансов и но­вому правительству Кириенко, 17 августа 1998 г. оно принимает беспреце­дентные решения — объявляет о девальвации и дефолте.3

Спасать российскую экономику было поручено Е.Примакову. Сформи­ровав левоцентристское правительство, он стал проводить жесткую бюджет- [39] [40] [41] ную и социальную политику. Но самой серьезной поддержкой новому прави­тельству стало неожиданное резкое изменение тенденций мировой конъюнк­туры. Всего лишь за два года цена выросла вдвое. Задача внешнего финанси­рования потеряла актуальность, а вместе с ней была приостановлена и неза­конченная программа структурных реформ.

После преодоления экономического и политического кризиса 1999 г. Россия стала возвращать утраченные позиции в мировой политике. Субъекты энергетической политики, взаимодействуя на основе своих целей и приори­тетов, сопоставляя их с реальными социально-экономическими условиями, постепенно осознавали содержание своих политических интересов. Начался процесс понимания и формирование новой энергетической политики, кото­рая явилась системообразующим элементом внутренней и внешней политики новой России.1 Происходит концентрация внимания на важнейших состав­ляющих энергетической политики: региональной энергетической политики, внешнеэкономическом сотрудничестве и энергетической дипломатии.2

Целью энергетической политики стало сделать Россию динамичным и влиятельным участником регионального и глобального энергетического со­трудничества. Для реализации этой задачи требовалось наладить сотрудниче­ство с главными субъектами мировой энергетической политики и диплома­тии: государствами, международными организациями, а также трансна­циональными корпорациями.3

Концентрированное содержание энергетической политики России да­ет, например, Н.А.Бакланова. «Российская концепция исходит из следующих целей энергетической политики: укрепление внешнеполитических и геополи­тических позиций страны за счет эффективной реализации экспортного по­тенциала, модернизация ТЭК, рост конкурентоспособности его продукции и [42] [43] [44] услуг на мировом рынке; обеспечение недискриминационного доступа рос­сийских энергетических компаний на рынки зарубежных стран, а также со­действие привлечению иностранных инвестиций в российский энергетиче­ский сектор.»1

С осени 2001 появились признаки, говорящие о восстановлении объе­мов нефтедобычи в России. А уже в феврале 2002 г. Россия стала мировым лидером нефтедобычи — 7,28 млн. баррелей в день (348 млн. т. в год)2. По объему экспорта она уступала только Саудовской Аравии. С советских вре­мен Россия позиционировала себя надежным партнером в поставках энерго­ресурсов для Европы. В них она продавала до половины своей экспортной нефти. В 2001 важным шагом, подтверждающим это стратегическое направ­ление энергетической политики России, было заключение соглашения с Ев­ропейским Союзом о долговременном сотрудничестве в области энергетики.3

Потенциал увеличения добычи у России есть, и заключен он в неосво­енных месторождениях Якутии, Восточной Сибири и Сахалина. В долго­срочные планы освоения входят также месторождения Красноярского края, Иркутской области и Республики Саха.[45] [46] [47] [48] Сложные климатические и экономи­ческие условия этих перспективных провинций невозможны без всесторон­ней государственной поддержки.

Участие государства и особая роль ТЭК определена важностью энерге­тической базы для экономики и огромными финансовыми потоками в этой сфере производства. Нефтегазовый бизнес приносит огромные доходы, что постоянно стимулирует попытки вхождения на энергетический рынок новых участников, создает угрозы структуре рынка и провоцирует передел сфер экономического и политического влияний. Поэтому государственное участие в этой области перестает быть эпизодическим, и начинается реализовываться программа постоянного участия в соответствии с тактикой и стратегией энергетической политики.

Такой подход согласуется с изменениями научных концепций в эконо­мике. В мире крепнет понимание несовершенства рыночного механизма и необходимости сочетания его с регулирующей и управляющей ролью госу­дарства. За работы по этой проблематике в 2001 г. присуждается даже Нобе­левская премия, лауреат которой Дж.Стиглиц активно пропагандирует свои взгляды и в России.[49]

Следуя мировому опыту, в стране создаются крупные компании на энергетическом рынке, через которые Россия стала реализовывать свои на­циональные интересы. Кроме того, благодаря их появлению, у иностранных компаний появились полноправные российские партнеры.

Основы энергетической политики России впервые формулируются в документе «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года», утвержденной правительством 28 августа 2003 года. Последовательная реализация энергетической политики, по замыслу авторов, должна была помогать России создавать конкурентоспособную экономику.

Среди задач, сформулированных в Энергетической стратегии, есть за­дачи освобождения России от зависимости от транспортных посредников и диверсификация рынков сбыта. Обоснованием необходимости их решения являются серьезные изменения в структуре мирового потребления энергоре- сурсов.[50] Так, например, если спрос на газ в Европе растет, то на нефть — нет. Потребление бензина в Европейском союзе снизилось с 3,8 млн. баррелей в день в 1994 году до 3,5 млн. баррелей в 2004-м, а топочного мазута соответ-

ственно с 1,95 до 1,65 млн. баррелей в день1.

Диверсификация - один из ключевых принципов энергетической безо­пасности, однако его реализация может подорвать отношения между Россией и ЕС, поскольку для обеих сторон она подразумевает отдаление друг от дру­га. Европа будет искать новые источники поставок, а Россия - новые рынки сбыта2. Эта проблема была обозначена в мае 2006 г. на саммите Россия ЕС, проходившим в Сочи.

В связи с этой проблемой ряд российских экспертов высказывали опа­сения в том, что Европа может начать проводить энергетическую политику, рассчитанную на опережение России. Суть ее заключается в том, что пока есть возможность эффективного давления на Россию, его необходимо ока­зать для получения как можно большего количества уступок и экономиче­ского и политического характера. Однако, одновременно с этим для закреп­ления своих позиций надо интенсивно искать другие источники энергопо­ставок, чтобы найти их раньше, чем Россия сможет освоить для себя новые рынки сбыта.

Аналогичную экономико-политическую задачу могла поставить перед собой и Россия. В результате возникало взаимное недоверие, подобное си­туации военной угрозы, — когда одно государство, подозревая другое в на­ращивании военного потенциала, само начинает предпринимать аналогичные меры. С другой стороны государство, оказавшееся под подозрением, тоже начинает вести себя настороженно и готовится отразить возможное нападе­ние. В результате получается классическая схема гонки вооружений, приво­дящая, в конце концов, к обострению межгосударственных отношений3.

Ликвидация зависимости от транспортных посредников породила ост­рые экономические споры с Украиной и Белоруссией. Необходимость усиле-

1 Эдер Л.В. Европейский рынок нефти. Стратегия России. Новосибирск. Гео. 2007.; BP Annual Statisticfl Rev. 2005. P. 12. URL: http://www.bp.com/ststisticalreview. (Дата обращения 06.09.2010)

2

Монаган Э. Дилемма энергетической безопасности // Pro et Contra. 2006. том 10. №2-3 (32). С. 19. 3 Монаган Э. 2006. С. 22.

ния своей позиции заставила Россию в очередной раз решать задачу «прору­бания окна» в Европу. О решимости правительства действовать в этом на­правлении говорил В.В.Путин в Сочи на встрече с канцлером ФРГ Ангелой Меркель 22.01.07. «Имея в виду изменения в геополитической ситуации, мы будем самым активным образом развивать нашу транспортную сеть для того, чтобы иметь возможность напрямую доставлять наше сырье потребителям»[51].

Одним из элементов новой транспортной сети была выбрана Балтий­ская трубопроводная система. Кроме БТС начались работы по схемам мор­ской доставки с терминала на мысе Индига в Баренцевом море, через кото­рый в перспективе можно будет отгружать всю добычу Республики Коми и Ненецкого автономного округа, а также южные варианты, предназначенные для обхода пролива Босфор.

Кризис в отношениях со странами транзита энергоресурсов дал и пози­тивные результаты. Так, сокращение невыгодных поставок (в 2006 году по­ставки нефти и газового конденсата по данным украинского Минтопэнерго упали на 20,9%)[52] позволило перераспределить объемы ограниченного сырья в пользу новых азиатских маршрутов, работающих на создание иной геопо­литической ситуации.[53]

Геополитика России, связанная с её евразийством, должна быть на­правлена на выстраивание новой энергетической политики, сбалансировано включающей и европейское, и азиатское направления. Многовекторность оказывается фактором, усиливающим позиции России, и поэтому является необходимым элементом стратегического планирования.[54]

Такая позиция неоднократно озвучивалась руководителями государст­венных структур, так, например, руководителем Федерального агентства по энергетике Сергеем Оганесяном на третьем русско-китайско-казахстанском нефтегазовом форуме (Шанхай, декабрь 2006)[55].

В докладе Оганесян говорил не только об увеличение поставок энерго­ресурсов в Азию до объемов, сопоставимых с поставками в Европу, но и об иной структуре этих поставок. Так, предполагалась гораздо большая ориен­тация на поставки уже переработанного сырья — нефтепродуктов и нефте­химических товаров. То, что трудно сделать на давно сформированном евро­пейском рынке, является возможным осуществить на стремительно растущем азиатском, т.е. освоение новых инвестиционных проектов увязывать с обяза­тельной диверсификацией экономического сотрудничества, исключающей старые схемы простого сырьевого экспорта.

Кроме того, трубопроводы восточного направления приобретают не только экономическое, но и важное политическое значение. Об их значимо­сти говорит то, что решение о начале восточного проекта было принято даже в условиях недостаточной ясности о реализуемости и эффективности поста­вок планируемых объемов[56].

К тому же стабильно растущие потребности региона могут поглотить экспортный поток гораздо больше запланированного, поэтому экономиче­ские перспективы экспортных поставок в этом направлении являются много­обещающими. Однако наибольшие проблемы связаны не со строительством столь протяженного трубопровода, а с разработкой месторождений, за счет которых он должен наполняться.

Анализируя все экономические и политические плюсы и минусы, мож­но прийти к выводу о том, что решение о развитии восточного направления все-таки, в большей степени, было политическим1 и направленным на реше­ние нескольких геополитических и геоэкономических задач. Во-первых, это позиционирование себя как значимого энергетического партнера в бурно развивающемся регионе мира. Во-вторых, именно эти перспективы региона представляют наибольшую опасность для отдаленных территорий России. Политическую границу здесь необходимо укреплять экономически. И этот трубопровод может стать приграничным рубежом, на базе которого разо­вьется экономическая и социальная сфера дальневосточных регионов. Таким образом, Россия должна пройти путь, на котором ей придется решать очень сложные экономические проблемы, результатом которых может стать выгод­ное стратегическое положение в регионе.2

Значительным событием для нефтяного рынка стало открытие место­рождений на Каспии. Первичная оценка его запасов в 70 млрд. баррелей неф­ти вывело Каспий на уровень нового богатейшего региона — второго после Персидского. По этой причине участие Запада в освоении месторождений Каспия можно считать обеспеченным, ведь открывается реальная возмож­ность диверсифицировать поставки и уменьшить свою зависимость от араб­ской и российской нефти.

Интерес ЕС к Черному морю и Каспию является комплексным, т.е. ЕС пробуют участвовать не только в разработке месторождений, но и в реализа­ции транспортных схем.3 Пересечение интересов США и ЕС в черноморско­каспийском регионе особенно заметно в борьбе за прокладку транспортных маршрутов. США используют для этих целей Турцию, а ЕС - Грецию.

Двигаясь в Каспийский регион, США и ЕС вынуждены будут решать новые экономические и политические задачи. Так, например, большая про- [57] [58] [59] тяженность транзита, порождает сложную зависимость от всех стран- транзитеров. Отсюда следует, что не только добыча, но и сам по себе транзит приобретает большее значение. Это неминуемо притягивает или порождает ряд взрывоопасных геополитических проблем.[60]

Каспий с его богатейшими залежами не может быть вне сферы интере­сов США. Именно в этом регионе России приходится сталкиваться с агрес­сивной энергетической политикой американцев. Они делают все возможное, чтобы переориентировать прикаспийские страны на трубопровод Баку - Тбилиси - Джейхан (БТД), подконтрольный им, а помощь в разработке энер­гетических ресурсов увязывается со строительством нефтепроводов и газо­проводов, не зависящих от России и Ирана.[61].

В сентябре 2008 г. начался мировой системный кризис. Составной ча­стью его стал энергетический кризис, нанесший серьезный удар по экономи­ческому состоянию России.

Возникла жизненная необходимость переосмысления текущей энерге­тической политики. Причем мировой опыт говорил, что эта работа должна включать в себя не только анализ кризисных процессов и выбор первооче­редных реформ, но и определение мер, направленных на предотвращения си­туаций, способствующих возникновению кризисных процессов в будущем.[62]

Давно было ясно, что на вызовы времени нужно реагировать ускорени­ем перевода страны на интенсивный путь развития. Поэтому в правительстве ввели трехзвенный принцип формирования ведомств, который должен был сократить сроки реализации ключевых экономических проектов.

Новый вариант стратегии — «Энергетическая стратегия России на период до 2030 года» утверждается 13 ноября 2009 г. В нем определяются

направления долгосрочного развития российского энергетического ком­плекса, и задается система долгосрочного отраслевого планирования.

В новом правительстве появился вице-премьер, координирующий госу­дарственные решения в области энергетики и контролирующий реализацию государственной энергетической политики с помощью трехзвенной управ­ленческой вертикали: министерства-службы-агенства.

Было выделено несколько первоочередных стратегических задач, кото­рые сразу начали практические выполняться.

Первой задачей была определена активизация работ на новых нефтега­зовых провинциях. Важность ее определялась тем, что основные месторож­дения Западной Сибири уже находятся в стадии падающей добычи.[63] Разра­ботка старых месторождений была начата еще в советское время, а в новой российской истории крупных достижений в открытии и освоении новых за­лежей нефти и газа не было.

Благодаря концентрации усилий всего за несколько лет удалось серьез­но увеличить добычу на ряде месторождений Восточной Сибири (Ванкор­ском, Верхнечонском, Юрубчено-Тахомском, Талаканском). Если в 2007 г. в Восточной Сибири был добыт 1 млн. тонн нефти, то уже в 2011 г. 27 млн. тонн[64].

В газовой отрасли прирост за 2007-2011 гг. составил 14,6%[65]. Дальней­шее значительное увеличение добычи связывают с приближающимся запус­ком крупного Бованенского месторождения.

Благодаря новой налоговой политике, а именно переносу налоговой на­грузки с фазы разработки месторождений на фазу активной добычи, удалось активизировать работы по проектам освоения месторождений Арктики. Соз­даны СП «Роснефти» с Exxon Mobil для работы на шельфе Краского моря, «Роснефти» с Eni и Statoil на шельфах Баренцева и Охотского морей. «Г аз- промнефть» и Royal Dutch Shell в рамках СП реализуют проект по добычи сланцевой нефти на Ямале.

Статус второй первоочередной стратегической задачи получила дивер­сификация российского экспорта, в которой главным направлением является выход России на рынки углеводородов Азии. Основным препятствием для решения этой задачи является отсутствие должной инфраструктуры. Её соз­данию и решено было уделить первостепенное внимание. В результате были достигнуты хорошие темпы продолжающегося строительства ВСТО, сдан участок Тайшет-Сковородино и ответвление на Китай.

В стадии завершения находится трубопровод Заполярье-Пурпа- Самотлор. Благодаря ему месторождения Ямало-Ненецкого округа и севера Красноярскрго края будут подключены к единой системе нефтепроводов и позволят обеспечить объемы экспортных обязательств России.

Запущен газопровод Сахалин-Хабаровск-Владивосток. Начал работу завод СПГ на Сахалине, запланировано строительство нефтехимического комплекса в Приморском крае.

Приращение добычи углеводородов позволяет России при решении за­дачи диверсификация экспорта не отменять, а закреплять позиции на уже ос­военных рынках, поэтому продолжала развиваться инфраструктура поставок в Западную Европу. Проложены две нитки газопровода «Северный поток». Началось строительство газопровода «Южный поток». Завершено строитель­ство Балтийской трубопроводной системы-2, и подтверждены планы расши­рения Каспийской трубопроводной системы.

Диверсификация путей доставки углеводородов в Западную Европу стали значимым фактором усиления как экономической, так и политической позиции России в этом регионе. Кроме того переход газотранспортной сис­темы Белоруссии под контроль России ускорил темпы создания единого энергетического пространства России, Белоруссии и Казахстана, что является самостоятельной весьма важной как экономической, так и политической за­дачей.

Для выхода на полноценное взаимодействие крупных российских ком­паний с иностранными транснациональными компаниями потребовалось увеличить зарубежные инвестиции российских компаний. Поэтому прави­тельство помогает состояться нашим компаниям как полноценным трансна­циональным игрокам. Благодаря государственной поддержке они сумели вы­играть несколько тендеров в Юго-Восточной Азии и в Африке. А в Венесу­эле даже пять российских компаний по межгосударственному соглашению вошли в концорциум, созданный для освоения месторождения Хунин-6.

Российская энергетическая политика и российская энергетическая ди­пломатия выполняют свою роль — помогают вхождению страны в глобаль­ный и взаимозависимый мир, в котором в идеале при разрешении противоре­чий на поле свободной экономической конкуренции не останется места для силовых действий.[66]

Можно считать, что за четыре года по выполнению положений доку­мента «Энергетическая стратегия России на период до 2030 года» были достигнуты значительные результаты, но пройденный путь является толь­ко первым этапом на обозначенном временном горизонте.

Среди положений стратегии, обозначенных как необходимые для реализации последующих этапов, есть указание на важность создания сис­темы мониторинга, анализа и прогнозирования состояния на мировых рын­ках энергоносителей. Это сделано в приложении, которое названо как «свод­ный план ("дорожная карта") мероприятий государственной энергетической политики» в разделе «внешняя энергетическая политика». В параграфе «21. Обеспечение стабильных условий на экспортных рынках, включая гаранти­рованность спроса и обоснованность цен на основные продукты российского экспорта энергоресурсов» ставится задача, сформулированная как «создание российской системы мониторинга и анализа мировых процессов в энергетике и критических угроз на пути обеспечения стабильных условий на экспортных рынках российских энергоресурсов».[67]

Вряд ли в настоящее время целесообразно как-то специально обосно­вывать политическую и экономическую значимость анализа и прогноза конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей. Особенно актуальны они для нефтедобывающих стран, к числу которых относится и Россия. Для Рос­сии нефть - это не просто одна из отраслей национальной экономики. Госу­дарственный бюджет России, его пополнение, и, следовательно, не только сектор общественных благ, таких как медицинское обслуживание, образова­ние и наука, но и само существование государства как эффективного полити­ческого субъекта, зависит от конъюнктуры на мировых рынках энергоноси­телей.

Новые акценты в экономическом измерении внешней политики нашли свое отражение в очередной редакции «Концепции внешней политики Рос­сии» [68]. В настоящее время — переходного этапа становления новой системы международных отношений, быстро развивающихся геополитических про­цессов и изменений внутрироссийской ситуации -------------------------------------------------------- потребовалось провести

коррекцию ряда положений Концепции-2008. Однако положения, опреде­ляющие взвешенность политических и экономических решений при интегра­ции в мировую экономику, отмечены и в новой Концепции-2013. «Основные задачи России в сфере международных экономических отношений с учетом приоритетов инновационного развития страны заключаются в обеспечении ее равноправных позиций в современной системе мирохозяйственных связей, сведении к минимуму рисков, возникающих при интеграции в мировую эко­номику, в том числе в контексте вступления во Всемирную торговую органи-

зацию (ВТО) и присоединения к Организации экономического сотрудничест­ва и развития (ОЭСР).»[69]

Неустойчивость состояния мировой системы возросла, а, значит, воз­росла и степень ответственности людей, принимающих важные государст­венные решения. О переходе на более критический взгляд на процессы, про­исходящие в мировой системы, говорит, например, М.Неймарк. «Если в Кон­цепции-2008 слишком оптимистично и в конечном счете ошибочно, как по­казали последующие события, говорилось о предпосылках становления более кризисоустойчивой международной системы, то сегодня оценочная оптика меняется кардинально, отражая финансово-экономические вызовы на фоне накопления кризисных элементов в мировой экономике, нерешенность структурных проблем и затяжную депрессию в ведущих странах Запада.»[70]

Для практического политика к числу элементов, способствующих при­нятию обоснованного решения, относится не только научный анализ возник­новения и состояния экономико-политической ситуации, но и дополняющий его прогноз. Создание российской системы мониторинга, анализа и прогноза мировых процессов в энергетике попадает, таким образом, в группу важных, но проблематичных государственных задач. На это указывает М.Неймарк все в той же своей статье. «Важнейший исходный посыл Концепции-2013 — формирование опережающей и упреждающей стратегии противодействия новым вызовам. Сразу же возникает вопрос: а возможна ли в принципе в ус­ловиях международной турбулентности практическая реализация этой поли­тико-методологической установки? Сомнение усиливает входящая в проти­воречие с ней трезвая констатация — в другом разделе концепции — того факта, что усложняющееся развитие международных отношений «становится все более трудно предсказуемым.»[71]

Одним из способов повышения надежности прогнозов в усложняющих­ся условиях является использование в процессах принятия решений разного рода экспертиз, встроенных в комплексную систему мониторинга.

Создание системы мониторинга запланировано на конец «первого этапа реализации Энергетической стратегии и начало посткризисного периода (ориентировочно 2013 - 2015 годы)», за которым должен последовать второй этап до 2020 г. «более ускоренного развития в посткризисный период».

Эти трактовки кризисной и посткризисной динамики и их длительности определяются гипотезами авторов стратегии, т.е. уже являются результатами какого-то анализа и прогноза. Однако, выводы должны проверяться и кор­ректироваться в процессе сопоставления с фактическим развитием событий. Одним из результатов предлагаемого диссертационного исследования явля­ются иные гипотезы, на основе которых выстраивается совершенно другая, на наш взгляд, более адекватная прогнозная динамика мировых экономиче­ских и политических процессов.

Выводы по параграфу

Россия драматически пережила десятилетие перехода к новой полити­ческой системе и рыночной экономике, в котором незрелость энергетической сферы компенсировалась чрезмерным влиянием политики. С 2000 г. страна стала возвращать утраченные позиции в мировой энергетической политике. Начался процесс формирования национальной энергетической политики, ко­торая стала системообразующим элементом внутренней и внешней государ­ственной политики новой России.

В последние годы происходит концентрация внимания на региональной энергетической политике, внешнеэкономическом сотрудничестве и энерге­тической дипломатии. Оформилась главная цель энергетической политики — сделать Россию динамичным и влиятельным участником регионального и глобального энергетического сотрудничества.

Выводы по главе

Крушение колониальной системы, последовавшие за этим энергетиче­ские кризисы, и пришедшее в результате их преодоления осознание глубокой взаимозависимости потребителей и производителей, способствовали форми­рованию во внешней политике нового направления связанного с энергетиче­ским фактором.

Состояние многих сфер жизни развитых государств во многом зависит от успешности решения энергетических проблем. Поэтому их решение тре­бует участия политических институтов и особого внимания политического руководства.

Одной из особенностей мирового хозяйства, определяющей значение не только энергетической политики, но и энергетической дипломатии, явля­ется наличие серьезных противоречий среди стран, как поставщиков так и потребителей углеводородов.

Значимость энергетической политики определяется также состоянием конъюнктуры на мировом рынке углеводородов и даже в еще большей сте­пени изменениями конъюнктуры, которые в последнее десятилетие демонст­рируют неустойчивость к разнообразным экономическим и политическим кризисным явлениям.

Важным измерением экономической безопасности, а, следовательно, и энергетической политики, является технологическое оснащение нефтегазо­вых и строительных отраслей промышленности. Особенно ярко это прояви­лось на примере рекордного наращивания добычи сланцевых газа и нефти в США.

Российская концепция энергетической политики успешно претворяется в жизнь через: модернизацию ТЭК; эффективную реализацию экспортного потенциала; обеспечение доступа российских энергетических компаний на рынки зарубежных стран, привлечение иностранных инвестиций в россий­ский энергетический сектор.

<< | >>
Источник: Артюшкин Виктор Федорович. Прогнозно-аналитические методы как инструмент ■ ООО формирования внешней государственной энергетической политики России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. 2014

Еще по теме 1.2. Становление государственной энергетической политики России:

  1. 13.2. Региональная и государственная национальная политика РФ
  2. Организационные мероприятия по осуществлению государственной региональной политики.
  3. Глава 12. Организационные средства и формы реализации государственной региональной политики
  4. Принципы энергетической политики России
  5. В.Ю. Зорин ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАЦИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
  6. Ю.И. Пахомов ПРИОРИТЕТЫ СОВРЕМЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
  7. Становление оценочной деятельности в России
  8. 15.2.4.2. Российская государственная национальная политика
  9. 5.2. Национальная безопасность, международное право и внешняя политика России
  10. ГЛАВА 1. Основные направления государственной демографической и семейной политики России и правовые проблемы их реализации
  11. ВОПРОС 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ
  12. § 1. Становление и эволюция политико-правовых и социально-экономических механизмов некоторых современных государств
  13. Артюшкин Виктор Федорович. Прогнозно-аналитические методы как инструмент ■ ООО формирования внешней государственной энергетической политики России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук, 2014
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -