Идея передачи власти непосредственно народу столь же стара, как и сами Соединенные Штаты Америки. Фактически она даже старше: первый референдум состоялся в 1640 году в Колонии Массачусетского залива. Помимо прочего, в конце XVIII и на протяжении XIX веков конституции федерации и штатов представлялись народу для ратификации. Однако когда конституции были приняты (что позволило создать систему власти), проведение референдумов было прекращено. В XIX веке суды неоднократно постановляли, что референдумы неконституционны. В качестве обоснования приводилась издревле сложившаяся доктрина, согласно которой после делегирования законодательных полномочий народ уже не вправе избирательно забирать их назад (delgeta postesta non potest delgari). Согласно взглядам того времени, представительная де мократия не смогла бы функционировать, если бы над ней стояла еще какая-то власть. Ситуация изменилась после событий 1898 года в Южной Дакоте. «Позолоченная эпоха» конца XIX века привела к появлению крупных состояний и фирм. Большой бизнес, в особенности - железнодорожный, зачастую был прочно связан с законодательными собраниями штагов, чго порождало тесные отношения между деньгами и политикой. (Десятилетиями позже американцы были шокироваиы, обнаружив аналогичные связи в экономике азиатских стран, и осуждали их как «олигархический капитализм».) Прогрессивных реформаторов ужасала и удручала прочно укоренившаяся коррупция. Поэтому они решили обойти законодательные органы, передав ведение публичной политики непосредственно народу. Они протолкнули поправки в конституции штатов, допускавшие референдумы, законодательные инициативы, а также отзыв депутатов и должностных лиц. Все это имело целью дать обществу возможность преодолевать влияние групп особых интересов, подчинивших себе законодателей. (Еще одним важным шагом стала конституционная поправка, учредившая прямые выборы сенаторов, которых до начала 1910-х годов избирали законодательные собрания штатов.) Прогрессисты верили, что смогут вернуть политику в более чистое, незамутненное русло, коль скоро править будет обычный человек, а не кучка богатеев. Как писал историк Ричард Хофштадтер, в центре проведенных реформ стоял «человек доброй воли... Все его думы и действия вдохновляются идеей служения обществу - в противоположность группировкам, преследующим лишь свои корыстные интересы и готовым обманывать остальных людей... Он вступает в те или иные организации вовсе не для обеспечения собственных интересов, поэтому он ... участвует в управлении напрямую и с наилучшими помыслами». К 1920-м годам в большинстве штатов были приняты законы, допускавшие ту или иную форму прямой демократии. Но когда политика была подчищена, и прогрессивная эра пошла на спад, азарт по поводу референдумов прошел. С 1930-х и до начала 1960-х годов их весомость и частота проведения сократились. Однако в конце 1960-х годов, когда начались ата ки против истеблишмента и вовсю загремело краснобайство ко поводу представительной демократии, идея обращаться непосредственно к народу возродилась. Особенно энергично этому способствовали представители левого крыла Демократической партии. Впрочем, хотя идейные сторонники этой инициативы по большей части принадлежали к левому крылу, самую мощную поддержку она, спустя десятилетие, получила справа. В 1978 году в Калифорнии Говард Джарвис выдвинул Предложение № 13 и, по устоявшемуся мнению, тем самым изменил ход американской истории. В Предложении № 13 были соединены два вполне самостоятельных вопроса: налоги и референдумы. Налоги всех видов постоянно увеличивались в конце 1960-х и в 1970-е годы, когда расцвели «Великое общество» Линдона Джонсона, расходы на пособия и новые городские инициативы. (Невероятно, но факт: в 1960-е годы можно было победить на выборах, пообещав поднять налоги на личные доходы и истратить полученные средства на грандиозные общественные программы.) В Калифорнии бум жилищного строительства 1970-х годов привел к стремительному росту поступлений от налогов на имущество, причем законодатели штата, похоже, не стремились сокращать налоговые ставки, хотя бюджетный профицит исчислялся миллиардами долларов. Смысл Предложения № 13 состоял в серьезном урезании налогов до уровня 1975 года и установление ограничений на их повышение в будущем. Несмотря на широкое общественное недовольство высокими налогами, никто не ожидал, что Предложение № 13 будет принято. Джарвиса считали чудаком. В «Сан-Франциско кроникл» его называли «желчным семидесятипятилетним придирой, который видит в налогах санкционированную правительством кражу»14. Все ведущие политики Калифорнии выступили против. В их числе был и самый видный консерватор штата, бывший губернатор Рейган, считавший Предложение №13 чересчур радикальным. За месяц до выборов опросы показывали, что сторонники и противники данной инициативы статистически уравновешивали друг друга, тогда как почти 20 процентов избирателей еще не определились. За три недели до июньских выборов достоянием гласности стал го- 17. Будущее свободы довой отчет налоговой инспекции округа Лос-Анджелес, в котором был отражен резкий рост доходов от налогообложения имущества. Новость появилась в нужный момент. На волне общественного возмущения Предложение № 13 было одобрено 65 процентами голосов. Когда стали известны результаты голосования, истеблишмент с резвостью кенгуру вскочил на повозку победителей. Джарвис превратился из фигляра в политического гения. Он появлялся на обложках журналов «Тайм» и «Ньюсуик», встречался с такими зарубежными лидерами, как Маргарет Тэтчер и Жак Ширак. Спустя несколько недель после выборов Рейган настоятельно посоветовал республиканцам «использовать результаты голосования по Предложению № 13 в Калифорнии, чтобы массированно выступить против слишком разросшегося и дорогостоящего правительства». Они послушались, и предложение о снижении налогов стало центральным в программе Республиканской партии. Идею с одобрением восприняли и многие демократы. Либеральный губернатор Калифорнии Джерри Браун объявил себя «новообращенным» в данном вопросе. По всей стране политики стали составлять планы сокращения налогов. Демократический кандидат в сенаторы от штата Нью-Джерси Билл Брэдли построил свою кампанию на обещании содействовать снижению федеральных налогов на 25 миллиардов долларов. Через пять месяцев после принятия Предложения № 13 в ноябре 1978 года в 16 штатах состоялись референдумы по налоговой политике. Предложение № 13, по которому был проведен первый за четыре года референдум в Калифорнии, имело еще одно весьма существенное последствие. Появилась замечательно простая возможность обойти громоздкий процесс изменения государственной политики. Вместо того, чтобы пытаться отозвать законодателей или заниматься лоббированием, побуждая их голосовать определенным образом, не лучше ли принимать законы напрямую? В 1970-е годы число проводимых референдумов выросло, а после 1978 года они стали распространяться, как пожар в прериях. В 1960-е годы избирателям предлагалось выразить свое мнение по 88 проблемам. В 1970-е годы цифра выросла до 181, а в 1980-е-до 257. К 1990-м годам чис ло инициатив увеличилось почти пятикратно - до 378. Только в 2000 году избиратели приняли решения по 204 законопроектам, которые касались всего, начиная со здравоохранения и образовательной реформы и заканчивая правами гомосексуалистов и эвтаназией. Работоспособна ли подобная система? Последние два десятилетия шло непрерывное экспериментирование с механизмами референдумов, выдвижения инициатив и отзыва15. Конечно, нетрудно взглянуть на какой-то отдельно взятый вопрос, по которому общество приняло верное (по нашему мнению) решение, и сказать: «Такая система гораздо лучше, поскольку дала хороший результат; законодательное собрание никогда не приняло бы данный закон». Это объясняет, почему в последние десятилетия правые так увлеклись инициативами. Действительно, может ли считаться дурным средство, позволяющее снизить налоги? Однако судить о системных изменениях по результатам принятия одного законопроекта недальновидно. В конце концов, избиратели могут проголосовать и за многое из того, что кому-то сильно не понравится. Когда левые укрепили свои позиции и стали побеждать на референдумах по предлагавшимся ими вопросам, отношение консерваторов к опыту Калифорнии, как это ни смешно, резко изменилось. Когда годы правления Ричарда Никсона и Рейгана вылились в триумф консерватизма в этом штате, среди правых считалось аксиомой, что Калифорния - общенациональный лидер. Проводившиеся там референдумы якобы указывали дорогу в будущее. Когда же в Калифорнии политические решения стало принимать либеральное большинство, консерваторы пришли к выводу, что самый многонаселенный штат страны - на самом деле причудливая, нетипичная и не заслуживающая похвал территория, утратившая связь с остальной Америкой. С точки зрения консерваторов, ныне проводимые там референдумы являются символами прошлого16. Впрочем, поскольку либералы все чаще берут верх и в других штатах, консерваторам стоит задуматься, чем вообще им понравился в свое время этот странный процесс законодательной инициативы. Со своей стороны, у либералов, давно роптавших по поводу популистского способа принятия законов, внезапно обнаружилось пристрастие к референдумам. Конечно, оно продлится лишь до тех пор, пока вновь не изменится ситуация. Могут возразить, что референдумы, по крайней мере, ставят в повестку дня те проблемы, которые отказываются обсуждать политические элиты. Это не совсем так. Возьмем, например, налоги. Возможно, Предложение № 13 ускорило постановку вопроса о налоговых сокращениях на общенациональном уровне. Но соответствующая тенденция уже витала в воздухе, и политики ориентировались на нее. К концу 1970-х годов американцы проявляли признаки разочарования в «большом правительстве» и голосовали за консервативных политиков, которые стали занимать посты на всех уровнях. В американской политике конца 1970-х годов налоги стали основным вопросом - более острым, нежели очереди за бензином и стагфляция, культурные восстания 1960-х годов и даже зарубежная экспансия СССР. Специалист по массовым опросам Ричард Уиртлин сказал: «Чтобы обнаружить аналогичную зацикленность на одном вопросе, придется вернуться к вьетнамской войне»17. Хотя Предложение № 13 дало мощный толчок процессу сокращения налогов, Республиканская партия уже ранее высказывалась в его пользу, демократы - тоже, хотя и с оговорками, а мнение общества по этому вопросу в основном сформировалось. Не исключено, что сокращение налогов происходило бы тем же темпом и без принятия Предложения № 13. Чтобы точнее судить о законодательных инициативах, нужно задаться вопросом: есть ли у плебисцитарного законотворчества преимущества перед принятием законов в парламенте? А также, каковы результаты перехода к новой системе прямой демократии? Калифорния - это место, где лучше всего искать ответы. Во многих отношениях Калифорния - полигон прямой демократии. Здесь экспериментировали с референдумами самым исчерпывающим образом, проведя их по десяткам вопросов - от крупных до мелких. Кроме того, Калифорния вполне может быть провозвестником того, что еще предстоит всем нам. Это самый многонаселенный штат Америки. Здесь переплелись фермерство, «новая экономика» и старые оборонные отрасли. Его население полиэтнично, мультику льтурно, многоконфессионально и многоязычно. Особенно важно то, что Калифорния нередко шла впереди всей страны и даже мира в технологии, потреблении, моде, стиле жизни и, конечно, в массовых развлечениях. Именно там раньше всего нашел свое наиболее полное воплощение автомобиль, основная жизнь переместилась в пригороды, а поход в гимнастический зал заменил посещение церкви; там придумали пиццу из козьего сыра. Технологические и идеологические факторы заставили многих людей думать, что на этой обширной территории получила максимальное развитие прямая демократия - дорога в будущее, для которого будут характерны упадок политических партий, телекоммуникации, новые технологии, интернет-поколение. Если не считать Швейцарии (которая является не законодателем мод, а чем-то из ряда вон выходящим), в сегодняшнем мире Калифорния представляет собой наиболее полное воплощение идеи прямой демократии. Но коль скоро Калифорния действительно отражает тенденции завтрашнего дня, то мы уже видим будущее - и оно далеко от совершенства.