ПРОБЛЕМА ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ЕДИНИЦЫ

Какой, тип (или типы) ассоциаций должны демократическим образом управляться их членами? Демократы обычно предполагают, что, по крайней мере, правительству территориального государства следует подлежать демократическому контролю2. Тем не менее многие современные сторонники демократии утверждают, что другим типам объединений также подобает иметь внутреннее демократическое устройство: профсоюзам, политическим партиям, производственным предприятиям. Некоторые защитники идеи «демократии участия» (participatory democracy) убеждены, как нам кажется, что практически все ассоциации должны быть демократическими. Я, однако, склонен считать именно территориальные государства подходящим для рассмотрения типом ассоциаций. 2.

Даже если мы ограничимся государствами, то, учитывая долгую историю развития демократических идей и практик, можно с достаточным основанием высказать сомнение в том, что тип государства действительно имеет отношение к приемлемости демократического процесса. Для греков, как мы уже видели, было абсолютно очевидно: если предпочесть демократическое устройство, то оно должно будет существовать в рамках города-государства. Ведь благое государство может существовать только внутри города. Даже еще в XVIII веке Руссо и Монтескье соглашались с тем, что наилучшей формой государства для самоуправляющегося народа является единица по размерам не больше города. Следом за этим демократической ортодоксией стало утверждение, что национальное государство* либо страна является куда более подходящей единицей, даже если она представляет собой всего только

В данном случае точно переводится выражение «national state», хотя обычно Даль противопоставляет городу-государству нацию-государство.

300

Р.

хрупкое объединение земель или племен. Однако национальное государство, как и его предшественники — лишь момент в истории человечества. Покажется ли оно в 2100 году естественным лоном и рамкой для демократического процесса?

В главе 22 я обращусь к следствиям перехода от города к национальному государству (и далее) для теории демократии. Здесь же я продолжу рассуждения на той основе, что обсуждаемым предметом является лишь мир национальных государств, хотя это ограничение будет несколько ослаблено по ходу развития нашей аргументации.

Даже национальное государство существует в самых различных формах. Федеральные системы создают такие проблемы для развития демократической теории и практики, которые совсем нехарактерны для унитарных систем. Поскольку различие между федеральными и унитарными системами непосредственно связано с центральной проблемой этой главы, то позднее мы вернемся к обсуждению данного вопроса.

3. Пока же сосредоточим внимание на проблеме демократической единицы и ее границ. Когда защитники

демократии описывают или рекомендуют демократическую систему, то они считают само собой разумеющимся, что демократия будет существовать в определенных конкретных политических единицах: в городах-государствах, в национальных государствах и так далее. Они могут указать на существовавшие в прошлом или существующие в настоящее время единицы такого рода, определенные специфические совокупности людей, живущих на более или менее четко очерченных территориях: Афины, Женева, Франция, Швеция Однако они редко задают себе вопрос, на каком основании мы должны принять эти специфические сообщества, а не какие-либо другие с иными границами, в качестве подходящих для демократического управления. Почему древние афиняне имели право на демократию, которого была лишена Древняя Греция в целом? Или почему демократическое управление должно характеризовать современную Грецию, а не Афины или Норвегию, либо Скандинавию в целом? Аляска и Гавайи являются штатами США, но почему не Пуэрто-Рико или Коста-Рика? Сложились ли подобные конфигурации на основе всеобщего согласия или сформировались путем принуждения?

Часть четвертая.

Тезис 1. Люди, живущие в Квебеке, имеют право на свое демократическое управление, независимое от Канады (вместо Квебека и Канады можно подставить южные штаты и США в целом, Норвегию и Швецию, Ирландию или Великобританию, Северную Ирландию и Ирландскую Республику, Бретань и Францию, турок-киприотов и греков-киприотов).

Тезис 2. Население Квебека должно иметь право гражданства в демократической Канаде (это просто зеркальное отражение первого тезиса, отвергающее его; поэтому все перечисленные в первом случае варианты действительны и для данного случая).

Тезис 3. При решении вопросов, связанных с контролем над рождаемостью, население Коннектикута имеет право на реализацию демократического процесса в рамках данного штата независимо от федерального правительства США (вместо США вы можете подставить любую другую демократическую страну; вместо Коннектикута — любую другую единицу местного самоуправления в рамках данной страны; вместо контроля над рождаемостью — бесконечный список проблем, которые могут решаться в рамках субнациональных политических образований). Демократическую страну допустимо также подменить наднациональной политической системой наподобие ЕС, а вместо единицы местного самоуправления нации-государства, из которых состоит такая наднациональная система. При этом набор проблем, которые должны решаться в рамках нации-государства, может быть весьма широк. Тезисы 4, 5 ... п. В противоположность претензиям на наличие местного самоуправления типа вышеперечисленных могут быть выдвинуты контртребования, будто контролем над решением ряда специфических обсуждаемых проблем способно обладать большее по размерам или более инклюзивное" политическое образование. Эти

Употребляемое Далем слово claim имеет значение «требования, претензии, притязания и т.п.». Так они и переводятся далее в зависимости от контекста.

** В данном случае просто транслитерирована характеристика inclusive, которая в других местах переводится как включение, включенность.

302

Р. Даль. Демократия и ее критики

контртребования, конечно, — чисто зеркальные отражения требований местной автономии. Когда мы рассматриваем подобные требования и контртребования, в глаза бросается их двойственность. Они являются одновременно притязаниями на контроль (или на автономию) в отношении ряда предметов ведения — полиции, здравоохранения, обеспечения жильем, международных отношений и т.д., — а также претензией контролировать эти предметы ведения со стороны определенных сообществ людей, которые обычно занимают общую территорию, но, очевидно, могли бы и не занимать ее3. Мы можем охарактеризовать первое из этих требований как, касающееся должной широты (scope) контроля, второе — как требование, относящееся к сфере (domain), кругу людей, готовых (entitled) осуществлять контроль в пределах ведения, очерченных с нужной широтой. Широта может варьировать от одного простого вопроса, например, парковки, вплоть до полной автономии, целостного суверенитета или абсолютной независимости. В равной степени сфера может быть столь малой, как население деревни или пригорода, или столь обширной, как народ гигантской страны или совокупности стран наподобие Европейского союза. Широта и сфера обычно в достаточной степени взаимозависимы. Претензии на одну из них связаны с претензией на другую. Притязания на сферу и на широту властного авторитета, вне сомнения, основаны на неких ценностных суждениях. Однако при рассмотрении конкретных требований в глаза бросается, насколько разумные решения в том или ином случае жестко обусловлены конкретными обстоятельствами. Как и сами требования, практические решения изучаемых проблем в значительной степени определяются отдельными убеждениями, традициями, мифами, историческим опытом, короче говоря, тем сложным плетением эмпирической реальности, которое пронизывает отдельные совокупности человеческих существ.

часто — скорее чаще, чем реже, — споры о характере и широте властных полномочий разрешаются не с помощью разумного использования справедливости, свободы, демократии, самоуправления, эффективности и других абстрактных категорий, а благодаря применению насилия и принуждения. Тогда абстрактные ценности служат только в качестве удобных оправданий для легитимации достигнутого результата. Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 303

Можно вновь спросить, имеет ли вообще данная проблема какое-либо общее решение. Могут ли общие принципы вообще воздействовать на практические решения? Когда начинаешь поиск общих решений проблемы, сомнения в полезности подобных общих решений, скорее всего, возрастут. ДВА ИЛЛЮЗОРНЬГХ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ

Давайте попробуем описать два иллюзорных решения проблемы, с которыми мы сталкивались ранее в различных контекстах, когда рассматривали вопрос о включении граждан в политическую систему. Каждый народ сам себя определяет

Одно из иллюзорных решений напоминает ответ Шумпетера на вопрос о том, кто должен быть включен в состав демоса. В данном случае он состоит в том, что каждый народ сам себя определяет. Так, афиняне сами выделили себя в качестве отдельной группы греков, живущих вместе в автономном и демократическом полисе. Два тысячелетия позже современные греки сами сочли себя единым народом, а афиняне теперь являются гражданами большой Греции. Во времена американской революции жители штата Виргиния скорее считали себя виргинцами, чем американцами. В 1861 году они относили себя скорее к гражданам Конфедерации, чем к гражданам США. Сегодня они думают о себе как о безусловных гражданах Соединенных Штатов. Итак, древние афиняне, современные греки, виргинцы XVIII столетия, население Конфедерации периода гражданской войны, сегодняшние американцы — все эти сообщества исторически конкретным образом определяли самих себя и своих сограждан. Что еще можно добавить к этой череде исторических перемен?

В данном случае, как и в примере членства в демосе, афоризм «каждый народ определяет сам себя» может послужить средством обобщения исторического опыта, однако он не позволяет решать, какое из требований следует признать более справедливым, сохранить или отвергнуть некий результат исторического процесса.

Р. Даль. Демократия и ее критики

пропаганда и принуждение. В этом смысле данный афоризм отнюдь не дает решения проблемы. Он просто устанавливает факт отсутствия действительного решения*. Политическая автономия как абсолютное право

Но что можно сказать в данном контексте о понятии добровольного согласия? Не является ли одним из существенных различий между включением Аляски и возможным включением Коста-Рики в состав Соединенных Штатов то простое обстоятельство, что жители Аляски согласились на это", в то время как можно предположить, что костариканцы отказались бы?

Начиная с XVII столетия, понятие добровольного согласия использовалось в качестве морального обоснования идеи демократического государства. Но как мы можем достигнуть согласия? Не должны ли мы для этого рассматривать политическую автономию как абсолютное право? Под абсолютной я понимаю автономию, которая будет всегда дарована любой группе, желающей получить ее. При этом единственным условием будет требование, чтобы данная группа убедительно продемонстрировала, что образованная ею новая политическая единица, частично или полностью независимая, будет управляться посредством демократического процесса.

Предположим, что существует некая демократическая страна, где требование политической автономии провозглашено в качестве абсолютного права. Дарование такого права сделает государство или всякую другую принудительную форму организации невозможной (или, по крайней мере, нелегитимной), так как любая группа перед лицом принуждения по каждому вопросу способна потребовать автономии и получить ее путем отделения. Это означало бы легитимацию анархизма. Хотя подобное умозаключение будет с восторгом воспринято сторонниками философского анархизма, но если аргументация, высказанная в главе 3, верна и демократическое государство

Как Даль показал во вступлении к данной главе, в расчет принимается лишь вариант, достигнутый с помощью силы и принуждения. Предлагается его рационализированное оправдание, а не рациональная оценка альтернатив.

Мнение ни жителей Аляски, ни жителей Пуэрто-Рико в момент присоединения данных территорий к США никак не принималось в расчет.

Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 305

лучше, чем полное отсутствие государства, то было бы ошибкой объявить политическую автономию абсолютным правом. Дело в том, что любая автономная организация, даже демократически устроенная и обладающая высокой степенью включенности граждан, может причинить существенный вред интересам тех, кто не являются членами данного объединения. Абсолютное право на политическую автономию означало бы, что никакая организация не может использовать свою власть для предотвращения вреда тем, кто не являются участниками того или иного сообщества. В таком случает то, будет ли причинен вред

последним, зависит исключительно от действий членов автономной группы. А по этому поводу опыт

человечества предоставляет мало возможностей для оптимизма.

ФЕДЕРАЛИЗМ

Федерализм иногда является решением рассматриваемой проблемы, но, как показывает пример с Коста-Рикой, необязательно всегда. Под федерализмом мы понимаем систему, в которой ряд предметов ведения находится исключительно в компетенции определенных территориальных единиц: кантонов, штатов, провинций. В то же время по конституции они находятся вне пределов (scope) авторитета национального правительства, но иные объекты управления по конституции выведены за пределы авторитета меньших единиц.

В демократической мысли довольно противоречивое отношение к федеральным системам. Частично это можно объяснить чисто историческими причинами, но также и тем, что их конституции отражают ряд проблематичных в контексте данной главы моментов. Федерализм и демократическая мысль

Старая теория демократии, утверждавшая, что наиболее подходящей единицей для республиканской или демократической формы правления является маленький город-государство, также часто подчеркивала вред, наносимый всеобщему благу существованием относительно автономных ассоциаций внутри города-государства. Так, Руссо, последний великий мыслитель подобного типа, пришел к заключению, что республиканская форма правления наилучшим образом подходит для маленького государства, не имеющего внутри себя каких-либо ассоциаций. Подобный рецепт демократии помог Руссо, как и

306

Р. Даль, Демократия и ее критики

его предшественникам, обойти сложную проблему природы общественного блага в государстве, где каждый гражданин одновременно является членом нескольких уровней политической организации. Например, некто может быть одновременно жителем и гражданином муниципального образования, штата и страны. Если общественное благо одного из муниципальных образований (или какого-либо другого политического сообщества) мы обозначим как X, а общественное благо другого муниципального образования или сообщества мы обозначим Y, то в чем же заключается всеобщее благо всех граждан в государстве, включающем как эти муниципии, так и многие другие локальные образования или типы сообществ?4 Однако даже во времена Руссо демократическая политическая мысль все больше смещалась с городов-государств на нации-государства и страны. Тем не менее, так исторически сложилось, что страны, в которых демократические идеи наиболее глубоко повлияли на политические институты и практики, имели два типа конституционного устройства: унитарное и федеральное. В рамках унитарных систем единицы местного самоуправления создаются общенациональным парламентом и полностью подлежат, по крайней мере, с конституционной точки зрения, его контролю. Общенациональное правительство делегирует полномочия органам местного самоуправления; его власть не отчуждается. Таким образом, конституционное устройство позволяет народу данной страны осуществлять полный контроль над повесткой дня политической жизни. Большинство в общенациональном масштабе может, если желает, отменить решение, принятое на местном уровне. Например, путем снятия определенных вопросов с повестки дня руководства органов местного самоуправления.

Однако демократические идеи и практики процветали также и в федеральных системах. На самом деле там они укоренились даже раньше, чем в унитарных образованиях. По крайней мере, как в Швейцарии, так и в Соединенных Штатах, где федерализм имеет значительно более долгую историю, чем многие институты, необходимые для реализации демократического процесса, федеральная система обычно воспринималась в качестве одной из важнейших предпосылок демократии. Так полагал Ток-виль в своем знаменитом анализе демократии в США. Тем не менее в XX веке по мере роста государства всеобщего благосостояния и расширения государственного контроля над экономической жизнью порой стала выска-Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 307

зываться точка зрения, будто федерализм уже устарел [Laski 1939]. Однако это пророчество оказалось скоропалительным. Одной из многих причин его преждевременности стало возникновение наднациональных федеральных институтов, олицетворенных Европейским союзом.

Наднациональный федерализм является зеркальным отражением федерализма в рамках отдельной страны. Когда государство с унитарной системой, такое, как Франция или Великобритания, входит в состав наднациональной федеральной системы наподобие Европейского союза, то народ данной страны более не обладает правом контроля над повесткой дня. Тем не менее, сфера компетенции наднационального политического образования также строго ограничена. Следовательно, даже если бы крупнейшее сообщество функционировало на основе принципа большинства, то по значительному ряду вопросов большинство граждан в нем не могли бы отменить решение меньшинства в том случае, если бы последнее возобладало бы на местном уровне (то есть на уровне страны). Если мы предположим, что на протяжении следующего столетия наднациональный федерализм в значительной степени расширит сферу своего действия, то те проблемы, которые ставит существование федерализма перед демократической теорией и практикой, отнюдь не являются преходящими или устаревшими.

Для более глубокого анализа этих вопросов было бы полезно представить себе беседу между двумя современными сторонниками демократии. При этом один из них является приверженцем демократического

федерализма, а другой — его критиком. Назовем федералиста Джеймсом, а его монистически настроенного

оппонента — Жан-Жаком.

Проблема повестки дня или сферы компетенции

Жан-Жак (Jean-Jacques): Я знаю, что Вы являетесь большим поклонником федеральной системы, не так ли? Джеймс (James): Да, я полагаю, что подобные системы характеризуются рядом специфических достоинств. Жан-Жак: Однако, как мне хорошо известно, Вы также являетесь ярым приверженцем демократии, правда? Джеймс: Да, это так.

Жан-Жак: Но я не вижу, как эти два принципа могут согласовываться.

Джеймс: Вы должны будете объяснить свою позицию.

308

Р.Даль. Демократия и ее критики

Жан-Жак: Попробую. Как известно, многие американцы верят, что США является воплощением демократии. Следовательно, то, что предписывает американская Конституция, должно быть необходимой составной частью демократии. Мне представляется, что некоторые американцы могут считать: так как США являются федерацией, федерализм необходим для демократии. Не собираетесь ли Вы утверждать то же самое? Джеймс: Это было бы абсурдом. Даже наиболее убежденный федералист едва ли согласится с тем, что унитарная политическая система Норвегии по своей сути менее демократична, чем политическая система Швейцарии. Если федерализм необходим для демократии, то унитарные конституционные системы недемократичны. Чтобы доказать, что унитарные конституционные системы именно таковы, мне бы потребовалось продемонстрировать: что небольшой автономный город-государство, не имеющий необходимости делиться на еще меньшие децентрализованные единицы, непременно был бы недемократичным. Это было бы полной глупостью.

Жан-Жак: Но могло ли быть истинным противоположное высказывание: «федеральные системы по необходимости недемократичны»?

Джеймс: Я полагаю, что это высказывание так же абсурдно, как и предыдущее.

Жан-Жак: Но согласны ли Вы, что одним из требований полностью демократического процесса является то, чтобы народ обладал правом конечного контроля над повесткой дня? Джеймс: Едва ли я могу отрицать это.

Жан-Жак: Тем не менее, в рамках федеральной системы никакая одна совокупность граждан не может обладать правом конечного контроля над повесткой дня. Не правда ли, что в федеральных системах процессы, в ходе которых реализуется народное самоуправление, не могут даже в принципе быть полностью демократичными?

Джеймс: Я не совсем понял Вашу аргументацию.

Жан-Жак: Ах, это англо-американское политическое мышление! Естественно, Вы не доверяете моей апелляции к разуму, а не к практическому опыту. Итак, позвольте мне попытаться конкретизировать проблему путем введения гипотетического примера. Предположим, что существует так называемая демократия с повесткой дня, ограниченной очень узким кругом вопросов. Например, проблемой обучения детей. Назовем эту страну, к примеру, Сильванией. Представим теперь, что наши Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 309

сильванцы хотели бы принять коллективное решение по поводу каких-либо других вопросов, находящихся за пределами системы образования, но не имели бы возможности включить их в сильванскую повестку дня или в повестку дня любого другого контролируемого ими органа управления. Не сочли бы Вы их тогда угнетенными даже при условии весьма активного и энергичного участия в принятии образовательных законов?

Джеймс: Да, конечно. Но почему сильванцы не могут включить другие вопросы в повестку дня? Жан-Жак: Ну, предположим, что Сильвания контролируется иной нацией. Давайте назовем эту другую нацию-государство Союзом. Он не дает несчастным силь-ванцам право гражданства, однако позволяет им делать все, что они хотят, со своими школами. В данном случае совершенно безразлично, является ли Союз воплощением совершенной демократии или нет. В любом случае, Сильвания представляет собой колонию, и ее поверхностная «демократия» — не более чем фиговый листок, скрывающий ее истинных правителей. Сильванцы могут только восхищаться демократической системой своих настоящих правителей, но они не в состоянии подражать ей.

Джеймс: Это не только довольно притянутый пример, но он также не имеет никакого отношения к федерализму*. Давайте предположим, что сильванцы не исключены из числа граждан Союза. Это куда более вероятно, чем Ваше предположение. Теперь они являются гражданами как Сильвании, так и более крупного государства, которое я бы назвал Федеральным Союзом. В качестве силь-ванцев эти люди реализуют демократическое самоуправление в вопросах школьного образования. В виде же граждан Федерального Союза они демократически принимают решения по всем другим вопросам. Коли повестка дня Союза полностью открыта и сильванцы могут включать интересующие их вопросы в федеральную повестку дня, я не вижу с демократической точки зрения

Конструкция, возможно, не подкрепляется массовыми примерами, но и не «притянута», как свидетельствуют примеры Норвегии и Финляндии, находившихся в XIX и в начале XX века в унии со Швецией и Россией. Как раз «облегченная» повестка дня позволила этим странам опередить

господствующие «иностранные государства» по части политической модернизации и демократизации. То же самое относится и к «несчастным» британским доминионам, которые по уровню демократизации превосходили метрополию. 310

Р. Даль. Демократия и ее критики

никаких возражений против такой политической системы. Я не утверждаю, что в данном случае не может возникнуть других проблем, однако возможность самоуправления, которой обладают сильванцы, удовлетворяет всем требованиям демократического процесса. Если мы соединим оба правительства, то окажется, что сильванцы контролируют полностью открытую повестку дня. Если мы представим, как мы это сделали, что все прочие критерии удовлетворены, тогда не должны ли мы прийти к заключению, что сильванцы управляются в ходе реализации полностью демократического процесса? Жан-Жак: Но не превратили ли Вы свой Федеральный Союз в унитарное, а не федеральное государство? Если это так, то Вы показали, каким образом сильванцы могут быть гражданами демократического государства. Но Вы не продемонстрировали, каким образом федерализм примирим с демократией. В особенности, Вы не показали, что федеральная система способна соответствовать требованию конечного контроля над повесткой дня со стороны демоса. Разве демос Федерального Союза просто не делегировал контроль над вопросами школьного образования Сильвании и другим местным правительствам? Но если это так, то Ваш способ совмещения принципов федерализма и демократии нереален. Вы изобразили то, что нам и так хорошо известно: проблема конечного контроля не может возникнуть в унитарных политических системах. Однако Вы все еще не показали, каким образом демос способен обладать правом конечного контроля над повесткой дня в федеральных политических системах. На самом деле, я полагаю, что предлагаемое вами решение подразумевает нечто весьма интересное, а именно: проблема не может быть решена, кроме как путем превращения федеральных систем в унитарные.

Джеймс. Я не могу не выразить своего восхищения блестящей логичностью Вашей мысли. Однако боюсь, что Вы отступили от предмета обсуждения. Давайте предположим, что в соответствии с конституционным соглашением, достигнутым при присоединении Сильвании к Федеральному Союзу, контроль первой над школами является постоянным и неотчуждаемым. Не согласитесь ли Вы, что при этих условиях политическая система, очевидно, является федеральной? И, без сомнения, не унитарной? Жан-Жак: Да, я бы согласился с тем, что такая система будет не унитарной, а федеральной. Определение есть определение... Однако я не понимаю, какие следствия Вы Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 311

собираетесь вывести из него. Я все еще не вижу, почему Ваш Федеральный Союз является полностью демократическим.

Джеймс: Ну, с одной точки зрения, можно сказать, что народ Федерального Союза отказался от контроля над школами в пользу Сильвании и других местных правительств. Точно так же сфера компетенции граждан Сильвании в состоянии включать в себя только вопросы, связанные со школьным образованием. Таким образом, повестка дня Федерального Союза выводит за свои пределы вопросы школьного образования. В то же время даже несмотря на то, что правительство в этих условиях очевидно является федеральным, данное решение проблемы сильно напоминает сочетание унитарной системы с местными правительствами! Да, сфера компетенции Федерального Союза не может включать в себя вопросы школьного образования. Однако по поводу других вопросов она полностью открыта. Давайте назовем федеральную компетенцию квазиоткрытой.

Жан-Жак: Полагаю, что мне придется согласиться с некоторыми шероховатостями языка для того, чтобы Вы могли последовательно провести свою аргументацию.

Джеймс: Благодарю Вас. Теперь точно так же, как и в унитарной системе, при соединении двух правительств сильванцы обладают полностью открытой повесткой дня. То, что у них не получается реализовать в рамках полномочий Сильвании, может быть введено в сферу компетенции Федерации. Если каждый гражданин Сильвании является одновременно гражданином Федерального Союза, то в Федеральной системе нет ничего, что препятствовало бы обладанию ее гражданами конечным контролем над повесткой дня по публичным проблемам. Из уважения к Вашему предпочтению абстрактной аргументации я суммирую свои положения в общую пропозицию. При условии, что в рамках одного из сообществ все граждане обладают доступом к квазиоткрытой повестке дня, федерализм, по своей сути, не в меньшей степени способен соответствовать критериям демократического процесса, чем унитарная система. Жан-Жак: Мне кажется, что как раз не по своей сути. При некоторых обстоятельствах предложенное Вами решение вопроса окажется неудовлетворительным. Это более вероятно при большей степени строгости федеральной системы.

• Джеймс: Что Вы имеете в виду под словом «строгость»? 312

Р. Даль, Демократия и ее критики

Жан-Жак: Я представляю ситуацию, когда местные органы власти обладают исключительным контролем над рядом действительно важных сфер деятельности. Я не имею в виду, например, анемичный федерализм современных Соединенных Штатов, где федеральное правительство обладает конституционными полномочиями прямого или непрямого регулирования или контроля большей части сфер деятельности

руководства штатов и муниципальных органов власти. На самом деле, США весьма близки к унитарной политической системе. Поэтому давайте предположим, что в Федеральном Союзе Сильвания и другие тридцать провинций обладают конечной властью над теми областями деятельности, которые, по мнению граждан Союза, являются очень важными, например, проблему загрязнения окружающей среды или сохранения природных ресурсов. Теперь допустим, что в то время как большинство сильванцев и других граждан Союза хотят ввести строгий контроль над загрязнением окружающей среды, ограничить добычу полезных ископаемых и так далее, граждане одной провинции, Карбонии, противостоят подобной политике. В такой ситуации для сильванцев и других провинций не существует конституционная возможность рассмотрения проблемы загрязнения окружающей среды карбонцами5. В этих обстоятельствах унитарная система — или анемичная федеральная система — соответствует критериям демократического процесса в большей степени, чем строго федеральная система.

Джеймс: Да, это так. Однако Ваша аргументация подразумевает, что большая по размеру и более открытая для участия группа всегда имеет право заставить более мелкую группу выполнять свою волю только потому, что она больше. Вы на самом деле верите в это? Не должна ли большая группа обладать некоторой легитимностью в качестве демократической общности?

Жан-Жак: Полагаю, что это так. Но, кажется, мы опять вернулись к той же проблеме, с которой начали. До сих пор никто из нас не предложил ее удовлетворительного решения. И мы все еще не обсудили проблему правления большинства. Федерализм и правление большинства

Джеймс: Не вижу здесь проблемы. Жан-Жак: Подумаем о том, что некая политическая система дает особо привилегированному меньшинству

Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 313

власть отменять решения большинства по политическим вопросам. Вы вряд ли будете считать подобную систему демократической, не так ли?

Джеймс: Оставляя в стороне широко дебатируемый вопрос о Верховном суде с полномочиями решать конституционные вопросы, отвечу — нет. Если специфическое привилегированное меньшинство могло бы заставить большинство отказаться от его политики в пользу своих предпочтений, я бы сказал, что данная система представляет собой не только полное нарушение принципа правления большинства, но также является абсолютно недемократичной.

Жан-Жак:. Я был уверен, что Вы так и скажете. Предположим, что мы теперь говорим о политических стратегиях, а не о базовых конституционных проблемах. Большинство хочет проведения политики X, а меньшинство — политики Y. Сущность мажоритарного принципа, и с этим мы оба согласны, заключается в том, что если большинство предпочитает политику X политике Y, то должна быть принята политика X. Разве не верно, что в федеральных системах общенациональное большинство не может всегда превалировать над меньшинством даже в очевидных политических вопросах?

Джеймс: Кажется, я вижу, куда Вы клоните. Это просто переформулировка вопроса о контроле над повесткой дня, не так ли?

Жан-Жак: Да, но с точки зрения правления большинства. Представим, что проблемы X и Y являются конституционными прерогативами органов власти на местах, в штатах, провинциях, кантонах, регионах и так далее. Предположим, что члены меньшинства, одобряющие политику Y, сконцентрированы в подобного рода конституционно защищенном территориальном образовании, где они составляют большинство. Если мы допустим в рамках этой дискуссии, что большинство в национальном парламенте более или менее аккуратно отражает политические предпочтения большинства граждан на общенациональном уровне, тогда в рамках унитарной системы общенациональный парламент мог бы исключительно в рамках законных процедур отменить решение местного правительства. Если большинство граждан предпочитает политику X политике Y, то общенациональный парламент способен принять политику X и заставить соблюдать ее в любом территориальном образовании, даже когда окажется, что большинство в этом образовании предпочитает политику Y. В федеральной системе в ряде

314

случаев меньшинство может преобладать над большинством, и общенациональное большинство, с конституционной точки зрения, не в состоянии ничего с этим поделать.

Джеймс. В ряде случаев — да. Но разве в наше время национальные правительства в рамках федеральных систем не могут найти способ провести свое решение по действительно важным проблемам? Жан-Жак: Спасибо. Вы подтверждаете то, что я говорил. По сути, Вы говорите, что в ряде стран, например, в Соединенных Штатах, принцип федерализма реализуется весьма слабо. В подобных анемичных федеральных системах власть общенационального правительства над местными властями столь сильно возросла, что они едва ли отличаются в этом отношении от унитарных образований. Поэтому мне представляется, что для решения проблем, стоящих перед современным обществом, федеральные системы de facto должны превратиться в унитарные системы. Убедил ли я Вас?

Джеймс: Еще не вполне. Например, в Соединенных Штатах публичное образование все еще находится практически в исключительной юрисдикции штатов, которые, в свою очередь, делегируют полномочия органам муниципальной власти. На деле самой крупной расходной статьей бюджета штатов является именно оно. Жан-Жак: Поскольку образование действительно столь важно, Ваш пример поможет мне завершить свои

315

плачевном состоянии, что в стране должны быть введены более однородные стандарты. Если бы Союз был унитарным государством, сомневаюсь, чтобы кто-нибудь из нас смог посчитать тираническим или даже недемократичным случай, когда местные школьные системы были приведены в соответствие с общенациональной политикой в этой области. Подобные процессы происходят во многих демократических странах. Но так как Федеральный Союз является не унитарным, а федеральным государством, то большинство населения страны лишено возможности действовать в направлении улучшения школьного обучения. В то же время сильванцы могут составлять совершенно незначительное меньшинство граждан, и даже в Сильвании те, кто противостоит федеральному контролю в данном вопросе, могут составлять лишь весьма незначительное большинство.

Я могу представить себе много случаев, в которых справедливость будет на стороне Сильвании в ее борьбе за автономию в ряде специфических проблем. Не было бы, однако, в этой особой ситуации одновременно несправедливым и недемократичным, если бы меньшинство — возможно, весьма незначительное — могло действовать независимо в вопросе о школьных стандартах? Если бы на самом деле федеральное правительство ничего не предпринимало бы в данном отношении? Если принцип принятия решений большинством когда-либо оправдан, не обоснован ли он и в данном случае? И если он здесь не может быть правомерен, как его подтвердить вообще?

Джеймс: Ответы на Ваши вопросы могут оказаться более сложными, чем Вам представляется. Для того чтобы показать, что это именно так, я предлагаю отложить в сторону Сильванию и Федеральный союз и обсудить абсолютно абстрактную политическую систему. Эта политическая система может также заставить нас пересмотреть проблему повестки дня.

Жан-Жак: Абсолютно абстрактная политическая система? Не перешли ли Вы теперь на сторону богини Разума?

Джеймс: Я всегда восхищался ею. Все же вот моя абстрактная система. Вообразим два прямоугольника, один находится внутри другого. S представляет собой меньшую подсистему в В, которая является большей и более инклюзивной системой. S означает меньшую систему, В — большую. Это понятно? Ничего проще нельзя себе представить. 316

Р. Даль. Демократия и ее критики

Я должен предупредить Вас, что отнюдь не возвращаюсь к примеру Сильвании и Федерального Союза. Давайте предположим, что как В, так и S управляются демократическим образом в пределах сферы своей компетенции, и что первичные политические права всех граждан полностью соблюдены. Следует ли большинству в рамках системы В быть всегда готовым (be entitled) превалировать над местным большинством в рамках системы S — скажем, по вопросу школьного образования? Или, иными словами, должно ли местное большинство в рамках системы S быть готово конституционно обладать по ряду вопросов (скажем, по школьному образованию) над большинством в рамках системы В? Жан-Жак: Полагаю, что это зависит от того, что Вы понимаете под «быть готовым» (to be entitled). Джеймс: Я просто стремлюсь к исключению ситуации принятия решения из соображений удобства, эффективности и полезности. Для людей в рамках системы В было бы удобно или эффективно разрешить людям в рамках системы S самоуправление по ряду строго ограниченных вопросов, таких, как школьное образование. Это равносильно утверждению, что В является унитарной системой и что большинство в рамках В считают полезным делегировать власть по данному вопросу S. Очевидно, что это не та проблема, которую мы сейчас обсуждаем. Утверждение, что большинство в рамках S иногда готово превалировать над большинством в В, равносильно, по сути, высказыванию, что люди в рамках системы S имеют право на самоуправление в ряде вопросов и что граждане из В не смеют нарушать это право. Однако в то же время, согласно первоначальным предпосылкам, все граждане в рамках системы В (включая и людей системы S) полностью защищены в пользовании своими первичными политическими правами.

Жан-Жак: Но если эта готовность не является простым соображением удобства или эффективности и если

это не первичное политическое право — право, необходимое для реализации демократического процесса, — о каком «праве» тогда идет речь? Разве люди имеют фундаментальное моральное «право» на местное самоуправление точно так же, как на право на свободу слова — столь базовое право, что оно должно быть гарантировано конституционно? Я не могу найти оснований, позволяющих оправдать подобное «право». Джеймс: Я тоже. Однако я полагаю, что мы оба верим в подобное право. Разрешите мне объяснить, почему. Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 317

Мне кажется, что, несмотря на замечание, которое я сделал минуту назад, Вы на самом деле считаете S местным сообществом и В — национальным сообществом. Делая вывод из Вашего недавнего рассуждения, я склонен предположить, что Вы с симпатией относитесь к претензии граждан в рамках системы В обладать некоторым контролем над школами в системе S.

Жан-Жак: Да, это именно так. Признаюсь, что я воспринимал В как, скажем, Францию или даже Соединенные Штаты, и S как муниципию или, возможно, штат либо департамент.

Джеймс: Предположим вместо этого, что S представляет собой страну наподобие Франции или Великобритании, а В является наднациональной системой, напоминающей Европейский союз. Кому Вы теперь сочувствуете? Хотите ли Вы, чтобы образовательная система Франции контролировалась Европейским сообществом? Теперь, как я подозреваю, Вы куда с большей симпатией относитесь к стремлению людей в рамках S обладать контролем над образованием своих детей, чем к стремлению В контролировать людей в рамках S по той же проблеме? Жан-Жак: Как я уже сказал, это именно так.

Джеймс: Итак, должны ли мы сказать, что В просто делегирует полномочия по вопросу образования S? Но сначала ответьте на вопрос, в каком смысле В обладает подобными полномочиями? Очевидно, не на основании законов или конституции. На моральных основаниях? Должно ли любое сообщество всегда иметь приоритет над любым меньшим сообществом? Даже столь строгий критик федерализма, каковым я считаю Вас, не сможет утверждать универсальность подобного положения и попытается рассмотреть его более пристально.

Жан-Жак. Теперь я понимаю, что Вы на самом деле почитаете не богиню Разума, а богиню Хаоса. Я не могу понять, чего мы достигли, обсуждая проблему федерализма и правления большинства.

Джеймс: Нет, я думаю, кое-чего мы добились. Опираясь на разум или хаос, мы пришли к очень важному выводу. Сам по себе принцип большинства зависит от первоначального предположения о природе сообщества, а именно: сообщество, включающее данное большинство, само по себе легитимно, а те вопросы, по поводу которых оно было создано, на самом деле находятся в рамках юрисдикции этого сообщества. Другими словами, являются ли широта и сфера полномочий правления большинства в рамках некоего особого сообщества соответст-318

Р. Даль. Демократия и ее критики

вующими ситуации, зависят от первичных предположений, по отношению к которым принцип большинства неприложим. Обоснование существования сообщества находится за пределами принципа принятия решений большинством и поэтому, большей частью, вне рассмотрения самой теории демократии. Чем больше, тем лучше?

Жан-Жак: Полагаю, что те проблемы, с которыми мы столкнулись, — результат того, что мы не смогли различить две базовые проблемы. Первая. Является ли некое сообщество с определенной сферой и широтой своего авторитета в каком-то разумном отношении более демократичным, чем любое иное? Вторая. Является ли какое-либо сообщество в разумном смысле более желательным? Что касается первой проблемы, то я вижу здесь две возможности. Одна из них заключается в чисто количественных показателях. Как уже давно отметил Руссо, чем больше число граждан, тем меньше значимость каждого гражданина в принятии решений данным сообществом*. Если мы примем ту точку зрения, что чем больше значимость каждого гражданина, тем более демократична система, то при прочих равных условиях крупная система, очевидно, менее демократична, нежели меньшая. Итак, при наличии возможности выбора демократ всегда должен предпочесть меньшее сообщество.

Джеймс: Дорогой Жан-Жак! Боюсь, что Ваша богиня оставила Вас. Если бы было верным, что меньшая система всегда должна быть более демократичной, чем большая, то наиболее демократичная система будет состоять из одного человека, а это полный абсурд.

Жан-Жак: Вы могли заметить, что мой вывод был строго условным. Я сказал, «если мы примем ту точку зрения». А мы не принимаем ее. Таким образом, нам остается только вторая из двух возможностей, о которых я только что говорил. Давайте скажем, что система наибо-

См. рассуждения Руссо в главе I книги III «Общественного договора» об относительной властности гражданина десятитысячного и стотысячного государств, в результате которых он приходит к выводу: «В таком случае, хотя подданный все время представляет собою единицу, отношение суверена к гражданину увеличивается пропорционально увеличению числа граждан. Отсюда следует, что чем больше растет Государство, тем более сокращается свобода» [Руссо 1998: 247\. Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 319

лее демократична в той степени, в которой она позволяет гражданам управлять самими собой в существенных для них вопросах. Тогда во многих случаях большая система будет более демократичной, чем меньшая, так как ее возможности в решении некоторых проблем — загрязнения окружающей среды, фискальной и монетарной политики, безработицы, социальной защищенности, обороне и так далее — будут шире. С этой точки зрения, сообщество достаточно большое, чтобы решать существенно затрагивающие людей проблемы, будет всегда демократичнее, чем любое меньшее сообщество.

Джеймс: Полагаю, что Вы все еще недоговариваете. Разве не очевидно, что точно так же, как принятие численного критерия само по себе ведет к абсурду, то и критерий возможностей системы, будучи абсолютизирован, заставляет нас сказать: абсурдно большая система является самой демократичной. Разве нельзя допустить, что подобная система будет состоять из всего населения земного шара? Жан-Жак: Чтобы избежать абсурдности каждого критерия, взятого в отдельности, давайте предположим, что мы соединилим оба критерия и ищем оптимальный баланс между размером системы и ее возможностями.

Джеймс: Великолепная идея! Полагаю, что Вы открыли направление, в котором можно искать решение данной проблемы, если оно вообще существует. Но обратите внимание на две вещи: во-первых, я не вижу какого-либо способа, при помощи которого мы можем найти такой оптимум в ходе теоретического рассуждения. Нам будет необходима поддержка значительно сильнее, нежели та, которую Ваша богиня может оказать в одиночку. Мы должны будем вынести сложные и спорные эмпирические и утилитарные суждения. Более того, так как эмпирические условия будут изменяться, существуют все основания предполагать, что, даже если оптимум может быть найден, он не будет одинаковым в различных обстоятельствах и во всякий исторический период. Наконец, мы не можем предположить, что все потребности одной совокупности людей в состоянии быть наилучшим образом удовлетворенными только одной системой. Уборка мусора, водоснабжение, начальное образование, загрязнение окружающей среды, оборона — любой из этих потребностей способен соответствовать ее собственный оптимум. В результате может возникнуть сложная система с несколькими или многими уровнями демократического 320

Р. Даль. Демократия и ее критики

руководства. Каждый из них при этом будет обладать своей сферой компетенции.

Жан-Жак: Конечно, данная система будет обладать большей сложностью, чем могут обеспечить довольно негибкие границы федеральной системы, не так ли?

Джеймс: Боюсь, что мне придется согласиться. Тем не менее, я хотел бы теперь поднять вторую проблему, которую Вы выдвинули на обсуждение. Обратите внимание, обе проблемы, которые Вы предложили разделить, — какая совокупность граждан более демократична и какая совокупность граждан самая желательная — были соединены в нашем поиске оптимума. Предположим, что после тщательного взвешивания одно из решений может оказаться более желательным, чем другое, но менее демократичным. Как мы решим, какое из них лучше?

Жан-Жак: До сих пор мы даже не обсудили, что может означать утверждение: более желательная система иногда будет менее демократичной. Мы, очевидно, предположили, что в силах оценить желательность политической системы, используя другие стандарты, отличающиеся от демократического процесса. Гипотетически мы можем также оценивать его по результатам. Еще мы подумали, что при некоторых обстоятельствах вполне оправдан был бы отказ от некоторой степени демократии для приобретения большего числа других желательных благ: немного меньше демократии в ходе процесса ведет к немного большему количеству благ, полученных в неком его результате.

Джеймс: Да, мы, конечно, приняли, как мне кажется, эти допущения. Но подобные уступки требуются не всегда. Вы, безусловно, согласитесь, что было бы очень хорошо, если бы мы могли одновременно увеличить доступность таких ценностей, как демократия, самоуправление и свобода? Жан-Жак: Как я могу не поддержать такую постановку вопроса?

Джеймс: И если федеральное устройство способно было бы сделать это возможным, Вы должны были бы согласиться с тем, что это было бы желательно, не правда ли?

Жан-Жак: Если только федеральное устройство было бы в силах сделать достижение всех этих целей возможным, я бы согласился. Но скажите мне, пожалуйста, что Вы имеете в виду.

Джеймс: Я уже намекнул на это. Предположим, что сильванцы являются членами унитарного государства. Назовем его Союз. Но допустим, что они в большей сте-Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 321

пени убеждены, чем другие граждане Союза, в важности образования и, в отличие от других граждан, готовы платить высокие налоги, чтобы добиться самого лучшего начального обучения для своих детей. Они также твердо верят в определенные методы образования и необходимость преподавания определенных предметов. Эти их убеждения другие граждане Союза не разделяют. К несчастью для сильванцев они являются меньшинством в рамках Союза и не имеют возможности когда-либо добиться принятия своих предложений. Однако в конечном счете из-за этих и других разногласий граждане Союза решают, что они хотят, дабы их унитарное сообщество стало Федеральным Союзом. Это, кроме всего прочего, позволит сильванцам контролировать свою образовательную систему и собирать налоги, необходимые для ее поддержки. Федерализм оказывается полезным для всех: сильванцы получают то, чего они хотят, равно как и другие граждане Федерального Союза. Теперь, Жан-Жак, Вы согласитесь с тем, что предлагаемая федерализация приведет к явному выигрышу при реализации таких ценностей, как демократия,

самоопределение и свобода?

Жан-Жак: Я, безусловно, разделю это мнение. Но я не могу согласиться с тем, что те же самые результаты могли бы быть достигнуты только путем федерализации. А именно это Вы, кажется, имеете в виду. Разве не могли бы граждане Союза достичь абсолютно того же самого путем предоставления сильванцам власти над школами и соответствующих полномочий в области налогообложения? Но они не обязательно должны были бы отчуждать у себя право контроля в этих вопросах. Если бы убеждения населения изменились или Сильвания бы обанкротилась и, таким образом, нанесла бы ущерб национальной экономике, то Союз мог бы попробовать какую-нибудь другую стратегию.

Джеймс: Я полагаю, что данный вопрос связан с тем, насколько безопасным сильванцы станут считать свое будущее. Это было бы весьма сложно, если бы общенациональное большинство могло лишить их полномочий, когда ему сие заблагорассудится. То, что вы называете «строгим» федерализмом, предотвратит подобную угрозу, и даже анемичный федерализм воспрепятствует подобному. Жан-Жак: Кажется, теперь мы возвращаемся назад по нашим собственным следам.

Джеймс: Вы также можете заметить, что мы развили способы решения описанных проблем, выведя их из области чистых рассуждений. Приложение стандартов ре-11 Демократия и ее критики 322

Р. Даль. Демократия и ее критики

зультативности к оценке относительной ценности альтернативных механизмов потребует эмпирического знания. Иными словами, моя простая догадка мы никогда не в силах открыть этого в любых абстрактных описаниях альтернатив. Таким образом, кажется невозможным прийти к заключению о соответствующей демократической единице путем строго теоретического рассуждения. Я понимаю, что Вы можете быть огорчены этим заключением, Жан-Жак, но теоретический разум не способен сам по себе дать ответы на наши вопросы. Мы должны будем положиться на практические суждения, однако, видимо, даже они не в состоянии дать общий ответ, приложимый ко всем временам и странам. Удовлетворительный ответ довольно сильно зависит от специфических особенностей конкретных случаев.

Жан-Жак: Перед тем, как мы оставим обсуждение общих принципов, я хочу отметить: в то время пока ответ не может быть найден теоретически, это не значит, что суждения должны быть произвольными. Нам следует основываться на определенных предпосылках, от которых зависит успешное протекание демократического процесса. В особенности, для вынесения разумного суждения потребуется оценка альтернативных возможностей в свете двух следующих первичных принципов: 1) интересам каждой личности необходимо одинаковое внимание; 2) в отсутствие убедительного доказательства обратного предполагается, что взрослый понимает свои интересы лучше любого другого человека. Эти принципы слишком общи, чтобы вести к конкретным положениям, особенно в обстоятельствах большой эмпирической сложности. Однако я полагаю, что они могут помочь найти разумные ответы на наши вопросы.