По мере увеличения масштабов и открытости власти в США, лоббизм превратился в самую быстрорастущую сферу деятельности в Вашингтоне. Как и в случае всех прочих рассматриваемых нами изменений, экспансия лоббизма началась в 1960-е годы и с тех пор продолжается. В середине 1950-х годов в Вашингтоне было официально зарегистрировано 5 тысяч лоббистов; к 1970-му году их численность удвоилась, а к 1990 году - удвоилась еще раз. Подобно бесконечной спирали, каждый очередной законопроект порождает новые лобби, создаваемые, чтобы добывать или удерживать за собой некоторую долю федерального бюджета. Один из лучших вашингтонских журналистов Джонатан Роуч сообщал, что в 1979 году в Вашингтоне насчитывалось 117 лоббистских групп, связанных со здравоохранением. Когда в 1993 году президент Билл Клинтон предложил произвести радикальную реформу в этой сфере, их численность выросла в семь раз. Даже после провала предложенного Клинтоном законопроекта почти все эти группы продолжили свою деятельность, оказывая давление на Конгресс по соответствующим вопросам. В своей основательной книге «Демосклероз» Роуч показал, использовав и развив идеи экономиста Мансура Олсона, как разрастание групп особых интересов сделало государственную систему США совершенно неработоспособной. Вашингтон не может сократить - тем более ликвидировать - практически ни одну правительственную программу, даже если она явно исчерпала себя. В качестве классического примера Роуч упоминает о субсидиях на мохер*. В 1954 году мохер был включен в список «стратегических товаров», поскольку использовался для пошива военной формы. В результате правительство стало субсидировать производителей шерсти, раздав хозяевам ранчо более 100 миллионов долларов, причем половина этой суммы досталась всего одному проценту из них. Как и в большинстве подобных случаев, эта дотация фактически не сработала и лишь понизила эффективность отрасли. Но это ‘ Мохер - шерсть ангорских коз. только начало истории. Спустя шесть лет синтетические волокна, такие как дакрон, вытеснили шерсть из пентагоновского списка «стратегических товаров». Однако шерстяное лобби засучило рукава и убедило Конгресс сохранить денежный ручеек. Субсидия, утратившая всякий смысл еще в 1960-м году, сохранялась в полном объеме три десятка лет. Наконец, в 1993 году Конгресс, испытывая определенное смущение по поводу этой широко обсуждавшейся статьи бессмысленных расходов, положил ей конец. Однако через несколько лет усердная работа лоббистов вновь дала свои плоды: субсидия на мохер была восстановлена, что ни у кого не вызвало удивления. Теперь она меньше по объему и подлежит ежегодному утверждению. Однако шерстяное лобби это, похоже, не волнует. В конце концов, им есть, чем занять себя. Таких примеров тысячи. Вот почему американское правительство, по выражению Роуча, «оказалось в замороженном состоянии, погрязнув в постоянной грызне вокруг распределения денег между гигантской массой закостеневших программ». В известном смысле мохеровая субсидия - нетипичный пример, поскольку ее на какое-то время прекратили выплачивать, а затем уменьшили. Хлопководы действовали более эффективно: их общая численность в США составляет всего 25 тысяч, а собственный капитал - 800 тысяч долларов, но при этом они получают 2 миллиарда долларов государственных субсидий. Большинство правительственных программ стали вечными. Морские субсидии выплачиваются уже более 200 лет, хотя в настоящее время Пентагон имеет в своем распоряжении собственный флот. Сельскохозяйственные дотации, введенные в качестве временной меры для облегчения ситуации в годы Великой депрессии, настолько замысловаты и абсурдны, что фермерам платят за выращивание зерна, которое затем уничтожается. Недавно имел место очередной акт согласия между двумя партиями, когда ориентированная на рыночные свободы администрация Джорджа Буша и ответственно относящийся к финансам Конгресс совместно выступили за существенное увеличение таких дотаций - хотя по бюджетным и внешнеторговым соображениям их следовало бы урезать. В той или иной форме лоббизм существовал на протяжении большей части американской истории, и многие президенты - от Гровера Кливленда до Калвина Кулиджа - активно выступали против него. Резкий рост числа лоббистов и результативности их усилий с начала 1960-х годов отчасти связан с тем, что за последние три-четыре десятка лет государство сильно разрослось; соответственно, во много раз умножились суммы, которые можно получить при помощи эффективного лоббирования. Также важно то, что сейчас появились беспрецедентные возможности отслеживать деятельность Конгресса и влиять на нее. В результате лоббистские группировки, которые в основном и осуществляют такой мониторинг и давление, набрали значительный вес относительно объекта приложения своих усилий - правительства. Подобное положение дел не может не удручать как либералов, так и консерваторов. Для последних оно означает безнадежность выдвижения целей сокращения федеральных расходов. С начала 1980-х годов три президента-республиканца (Рональд Рейган, Джордж Буш и Джордж Буш-младший), республиканский спикер (Ньют Гингрич) и президент-демократ (Билл Клинтон) пытались сократить государственные расходы. Но все они столкнулись с мощной силой заинтересованных групп. В результате за восемь лет Рейган смог закрыть всего четыре достойные упоминания правительственные программы. Дэвид Стокман, при Рейгане отвечавший за бюджетные вопросы и с мессианским упорством стремившийся рационализировать федеральный бюджет, в отчаянии пришел к выводу, что к 1984 году «Белый дом оказался почти лишен каких-либо последовательных принципиальных убеждений в политике сокращения государственных расходов». Сменивший Рейгана в 1989 году Буш-старший прибег к иной тактике, предложив закрыть 246 мелких программ. Сэкономить на этом удалось бы не так много: около 3,5 миллиарда долларов, или 0,25 процента от общей суммы федеральных расходов. Тем не менее, как оказалось, он хотел слитком многого. Когда Конгресс разобрался с его предложениями, то было закрыто только восемь программ, что в сумме дало всего 58 миллионов долларов экономии. Сходным образом, эпохальная бюджетная 16. Будущее свободы сделка администрации Клинтона с Конгрессом в 1994 году привела к отмене 41 мелкой программы, на которые в сумме приходилось лишь 0,01 процента федерального бюджета. Проведенная республиканцами в 1994 году революция стала решающим испытанием для теории Роуча. Тогда боль- шое влияние приобрели Ньют Гингрич и следовавшая за ним шумная толпа политических новичков. Выдвинутая ими платформа предполагала изменение организации всей работы федеральной власти, в частности - отказ от расточительных денежных ассигнований. Однако через четыре года республиканская революция потерпела провал, Гингрич ушел в отставку с поста спикера и даже отказался от членства в Палате представителей. Некогда самый влиятельный политик Америки теперь служит комментатором в «Фокс ньюс». Сделав немало политических ошибок, Гингрич и республиканцы в итоге убедились, что изменить сложившуюся в Вашингтоне систему вовсе не так просто, как им казалось. В 1995 году республиканцы выступили с предложением об отмене около 300 бюджетных программ, в основном относящихся к системе льгот для корпораций, что сэкономило бы более 15 миллиардов долларов. Но тут в бой пошли лоббисты. Все, кому доставались «расточительные ассигнования» федерального бюджета, стали бороться за свою жизнь - точнее, за средства на нее. И, напротив, мало кто засыпал офисы конгрессменов факсами с призывами сократить государственные расходы. Обнаружилось, что большинство американцев желало сокращения правительства лишь в абстрактном смысле, но не обращалось к своим представителям в Конгрессе. А получатели субсидий делали это, причем в массовом порядке. Несколькими месяцами спустя республиканцы кончили тем, что приняли бюджет, сокращенный всего на 1,5 миллиарда долларов, то есть лишь на 1/10 от того, что ими планировалось, или в целом на 0,01 процента всех бюджетных расходов С тех пор Конгрессу удалось немногим большее, а именно - сэкономить всего пару миллиардов из 1,8 триллиона долларов федерального бюдже га. Когда неожиданный экономический рост обеспечил правительств)' беспрецедентные дополнительные доходы, многие решили, что контролировать рас ходы не обязательно: якобы в условиях «новой экономики» деньги сами будут сыпаться в закрома государства. Джордж Буш пришел к власти в 2000 году, дав два обещания финансового характера: сократить налоги и государственные расходы. Как обычно, выполнить первое оказалось легче, нежели второе. С тех пор, как Буш стал президентом, доля государственных расходов в ВВП взлетела вверх, даже без учета повышения оборонных ассигнований после II сентября 2001 года. За первые два года президентства Буша федеральное правительство потратило больше, чем за такой же период при Клинтоне. Кевин Хассет из Американского института предпринимательства сказал по поводу предлагавшихся Бушем налоговых сокращений: «Обещали уморить чудовище голодом, однако оно все равно как-то находит себе пропитание»8. С точки зрения либералов подобный провал означает, что в Америке стало почти невозможно выделять реальные деньги на решение вновь возникающих проблем или использование новых возможностей. Повышение налогов на уровне штатов и местных властей или на фонд заработной платы не является выходом из положения, поскольку тогда американцы будут считать (причем не без основания), что на них возложено слишком тяжелое налоговое бремя. Таким образом, каждый доллар федеральных грантов, выделяемых на поддержку производства мохера или изучение конкурентоспособности спаржи, фактически означает соответствующее урезание расходов на образование, продовольственные талоны или обновление инфраструктуры. Более того, поскольку всем понятно, что принятые программы становятся вечными, порог для их одобрения поднимается все выше. Франклин Рузвельт считал, что правительству нужно заниматься «смелым и настойчивым экспериментированием». Однако, как огмегил Роуч, во времена Рузвельта, когда на правительство оказывала влияние лишь небольшая горстка заинтересованных групп, можно было инициировать много новых программ, поскольку имелась возможность одновременно закрывать не оправдавшие себя. В современной ситуации эксперименты становятся недопустимыми, так как ошибки правительства высекаются в камне. Федеральное правительство оказалось в роли хранителя статус-кво. Перспективные отрасли экономики, проблемы и возможности не имеют своего лобби, а у уходящих в прошлое оно есть. Складывается впечатление, что правительство не способно разумно или логично подходить к определению своих приоритетов и расходов; поэтому люди уже не верят, что оно способно решать новые проблемы. Среди молодежи широко распространилась уверенность, что действенные социальные изменения лучше проводить не в рамках государственной сферы, а при содействии неправительственных организаций, аналитических центров, прессы и даже частного бизнеса. Это одна из наиболее существенных подвижек, происшедших в общественном мнении в прошедшие несколько десятилетий. Ныне правительство в Америке воспринимается как громоздкий динозавр, попавший в ловушку собственной истории и не способный реагировать на проблемы завтрашнего дня. Стоит ли удивляться, что способные, энергичные молодые люди держатся от него в стороне? Сам Роуч пришел к убеждению, что «государство в Америке, возможно, превратилось в то, чем оно, скорее всего, и останется: чрезмерно разбухшей структурой, по большей части живущей собственной жизнью. На 10-20 процентов она контролируется политиками и избирателями, а на 80-90 процентов - тысячами клиентских групп. Правительство будет меняться лишь в незначительных аспектах, в соответствии с пожеланиями своих клиентов - но не систематически и в таких формах, которые угрожали бы привилегиям сразу нескольких из них». Сегодня в этом заключена суть «американской дилеммы». Граждане страны считают, что не обладают реальным контролем над правительством. Однако они не осознают, что такого контроля нет и у политиков. Большинство членов Палаты представителей и Сената знают, что действуют в рамках политической системы, где всякая серьезная попытка изменить ситуацию немедленно вызовет хорошо организованное сопротивление со стороны меньшинств, затрагиваемых соответствующей реформой. Так что в реальности в Вашингтоне всем заправляют именно меньшинства.