ПОЧЕМУ ПРАВИЛО БОЛЬШИНСТВА МЕНЕЕ ПОПУЛЯРНО В ПРАКТИКЕ ДЕМОКРАТИИ, ЧЕМ В ЕЕ ТЕОРИИ

242

Р. Даль. Демократия и ее критики

строго мажоритарными в современных «демократических» государствах?

Чтобы с должным основанием утверждать: население стран с немажоритарными системами в меньшей степени привержено демократическим идеям, чем население стран с мажоритарными системами, необходимо проведение четкого сравнительного анализа. Насколько нам известно, подобная работа еще не была никем проделана. Беглое обращение к таблице 11.3, как нам представляется, позволяет отвергнуть эту гипотезу. Аналогичным образом, раз неукоснительное следование мажоритарной системе не является по определению предпосылкой (requirement) демократического процесса — а это, как мы утверждаем в предыдущей главе, именно так, — демонстрация того, что политические системы стабильных немажоритарных полиархий менее демократичны, чем системы стран с более строгим мажоритарным устройством, также потребует проведения сравнительного анализа. И эта работа не была никем осуществлена. Выборочные сравнения (casual comparisons) тоже, по нашему мнению, не подтверждают данную точку зрения.

Более убедительное объяснение предлагается в диалоге между Критиком и Демократом.

в свою очередь, уступить место менее консенсусной и более мажоритарной системе. Приблизительно в

таком направлении развивалась история Нидер-

Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 243

ландов в период после Первой мировой войны до 1980-х годов*.

Перечислим основные условия, благоприятствующие реализации мажоритарных принципов в какой-либо стране. Во-первых, чем более гомогенно население страны, особенно в тех аспектах, которые в значительной степени ассоциируются с политическими аттитюдами", тем менее вероятно, что большинство поддержит политику, ущемляющую интересы меньшинства. Таким образом, в подобной ситуации вероятнее возникновение широкого консенсуса по поводу желательности правила большинства. В пределе население страны будет настолько гомогенным, что никакое большинство никогда не сможет ущемить права меньшинства, без того чтобы в равной степени нанести вред членам самого этого большинства.

Действительно, ярко выраженная консенсусность нидерландского политического устройства отчетливо смягчилась, однако это смягчение особенно заметно на фоне более выраженного сдвига к консенсусности других западноевропейских стран [Lijphart 1999: 256], а главное — оно само по себе оказалось достаточно сдержанным, потому сравнительное усиление мажори-тарности лишь сделало нидерландскую консенсусность изощреннее и сложнее.

Термин attitude на русском языке в зависимости от контекста передается как путем транслитерации, так и с помощью Лслова установка.

244

Р. Даль. Демократия и ее критики

жизни, включая вопросы религии, языка, экономических гарантий и целого ряда других.

И наоборот, в той степени, в какой одно или больше из указанных условий отсутствует, некоторые группы,

скорее всего, будут сопротивляться принципам мажоритарного правления и отрицать легитимность

решений на основе большинства. Как мы увидим в главе 18, в преобладающем количестве стран мира

отсутствуют подобные условия (часто в той же мере, что и другие предпосылки демократии); таким

образом, это одна из целого ряда причин того, почему у столь многих стран нет демократического

устройства.

институтами перечисленные условия часто недостаточно соблюдены или вовсе отсутствуют. В результате

эти демократические страны обычно отказываются от строго мажоритарного правления в пользу различных

немажоритарных или консенсусных механизмов принятия коллективных решений14).

Итак, сталкиваясь с условиями, которые могут серьезно подорвать приемлемость и легитимность правила

большинства, сторонники демократии обычно предпочитают вводить ограничения на мажоритаризм.

Однако это, по нашему мнению, не дает оснований утверждать, что они, таким образом, должны с

необходимостью нарушать базовые требования демократического процесса.

Заключение нашего исследования проблем, связанных с правилом большинства, следовало бы

сформулировать следующим образом. С одной стороны, поиск общего правила, конкретизирующего

механизмы принятия политических решений в системе, управляемой при помощи демократических

процедур, обречен на неудачу. Нам представляется, что не может быть найдено ни одно из подобных

правил.

С другой стороны, недостатки правила большинства слишком очевидны, чтобы сразу их отметать. Они заставляют нас весьма скептически оценить утверждение, что демократия с необходимостью требует правила большинства. В то же время мы можем не менее скептично отнестись к заявлениям о том, что альтернативные способы обязательно превосходят правило большинства или что они лучше соответствуют демократическим процессам и

Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 245

ценностям. Ведь все альтернативы правилу большинства также отличают серьезные недостатки. Таким образом, мы можем с некоторым основанием прийти к заключению, что суждения о наилучших принципах принятия коллективных решений должны делаться только после тщательной оценки условий, в которых эти решения, скорее всего, будут приниматься.

неодинаковых правилах принятия коллективных решений. Глава 12. ПРОЦЕСС И СУЩЕСТВО ДЕЛА

Вероятным недостатком любого процесса принятия решений является то, что он может не привести к ожидаемым исходам*. Даже правильный процесс способен выдать неправильный результат. Процесс может, в основном, отвечать всем требованиям, установленным в предшествующих главах, в столь значительной степени, в какой это вообще осуществимо в человеческом мире. Однако не приведет ли он при определенных обстоятельствах к нежелательным с моральной точки зрения результатам? Вышеописанная возможность выдвигает два фундаментальных возражения против проведения демократического процесса. 1.

Он способен нанести вред. 2.

Он может не привести к общему благу. Критики, придерживающиеся первого аргумента, часто указывают: для того чтобы избежать вреда, причиняемого коллективными решениями, демократический процесс должен быть ограничен или замещен другими механизмами в ряде существенных аспектов. Критики, придерживающиеся второго аргумента, нередко приходят к выводу, что конфликты интересов и недостаток гражданских добродетелей, столь характерные для современных обществ, заставляют демократический процесс служить в основном партикулярным интересам и не дают достичь общего блага в ходе его развития.

Мы рассмотрим первое возражение в этой и следующей главах. Второй аргумент противников демократии будет обсужден в главах 20 и 21, после того как мы исследуем воздействие на демократические институты и практики, которое оказывает реализация демократической идеи в масштабе больших наций-государств.

Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 247

В своем предельном выражении утверждение о том, что существенные (substantive) результаты важнее процессов, становится откровенно антидемократическим обоснованием попечительства и «субстантивной демократии» (substantive democracy), превращаясь в лживое прикрытие фактически диктаторского режима. Однако содержание подобных антидемократических утверждений мы уже попытались обсудить в разделе о попечительстве. Куда более важными для демократической теории и практики являются дискуссии, протекающие в рамках демократической традиции. Их участники твердо убеждены, что наилучшим является государство, управляемое с помощью демократического процесса, однако они не могут прийти к согласию по поводу необходимого баланса между процедурными и сущностными (substantive) ценностями и, особенно, по поводу тех содержательных (substantive) ограничений, которые следует наложить на демократический процесс. В нижеследующем диалоге дискуссия разворачивается отнюдь не между демократом и противником демократии. Оба собеседника — демократы. Но один из них защищает демократический процесс, основываясь на том, что он крайне существен (substantive), как, впрочем, и обусловлен процедурой (procedural). В то же время второй участник, его критик, доказывает, что сам по себе демократический процесс не дает достаточной защиты от ущерба сущностным интересам. НЕСКОЛЬКО ОШИБОЧНЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ

Защитник (Advocate): Хотя я согласен, что проблема формы и содержания, процесса и результата является серьезным вызовом для демократической теории и практики, я также полагаю — что природа данной проблемы часто затемняется рядом ложных допущений.

Во-первых, ошибочно предполагать, что процедуры сами по себе лишены моральной значимости. Я часто слышал, как люди говорят, например, что «нельзя допускать, дабы процедуры мешали реализации справедливых решений». Однако справедливость является процедурной (procedural) в той же степени, что и содержательной (substantive). Часто, например, в уголовных делах, никакой судебный процесс не может гарантировать сущностную справедливость конечного результата. Соответствующий закону ход судебного процесса способен привести к неправильному приговору. В то же время можно прийти к заключению, что один тип процесса с большей степенью

248

Р. Даль. Демократия и ее критики

вероятности, чем какой-либо другой, даст правильные результаты. Так, мы можем решить, что в судебных процессах жюри присяжных лучше, чем какая-либо иная альтернатива. Но в большинстве случаев даже наилучшим образом сконструированная судебная система в состоянии обеспечить только формальную, а не содержательную справедливость. Если в конституции закреплена гарантия права на честное судебное разбирательство (fair trial), она не может полностью обеспечить то, что честное разбирательство всегда приведет к справедливому приговору. Однако именно потому, что подобная гарантия невозможна, мы придаем столь большое значение честному разбирательству.

Во-вторых, в развитие первого аргумента следует указать на еще одно важное обстоятельство. Ошибочно говорить, что требование справедливости противоречит «чисто формальным» процедурам демократии. В оправдание демократического процесса мы можем отметить, что при определенных условиях демократический процесс сам по себе является формой справедливости. Он представляет собой справедливую процедуру принятия коллективных решений. Более того, в той степени, в которой демократический процесс позволяет распределять властные полномочия, он также обеспечивает дистрибутивную, «распределительную» справедливость. Должное распределение властных полномочий (authority) — результат хорошего государственного устройства. Дистрибутивная справедливость требует правильного распределения ключевых ресурсов: власти, богатства, доходов, образования, доступа к знанию, возможностей личностного роста, человеческого достоинства и т.д. Власть в любом обществе является одним из наиболее важных ресурсов. А ее распределение частично зависит от распределения авторитета в сфере управления государством и другими объединениями людей. Авторитет важен, среди всего прочего, потому, что способы правления (these governments) могут влиять на методы распределения других ресурсов. Следовательно, выбор между демократическим процессом и его сущностными результатами (substantive outcomes) не есть простой выбор между процедурой и справедливостью, даже не между формальной (procedural) и сущностной (substantive) справедливостью. Это выбор между справедливостью демократического процесса, как процедурной, так и дистрибутивной, и другими способами определения содержательной справедливости. Суммируя вышесказан-Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 249

ное, можно сказать, что демократический процесс насыщен содержательными ценностями.

Критик (Critic): Но Вы все же признаете, что демократический процесс далеко не исчерпывает все способы

определения сущностной справедливости. Как Вы только что отметили, существуют также и другие

способы. Если это так, то не будет ли абсолютно обоснованным потребовать, чтобы подобные способы

были каким-то образом защищены от нарушений путем принятия решений в ходе демократического

процесса?

Защитник: Разумно ли вводить ограничения демократического процесса или нет, зависит от того, способны ли Вы создать ему альтернативу. Это указывает на еще одну ошибочную предпосылку. Если вы не можете указать осуществимый альтернативный процесс, который с большей степенью вероятности приведет к правильным результатам, нельзя заключать, что процесс принятия коллективных решений имеет важные недостатки только потому, что он в состоянии привести к неправильным результатам. Даже если мы сможем установить независимые критерии справедливости, с помощью которых мы сравнивали бы результаты процессов, представляется, что никакой процесс принятия коллективных решений не способен, говоря языком Джона Ролза, добиться большего, чем несовершенная процедурная справедливость. Я буду пользоваться некоторыми категориями Ролза, для того чтобы прояснить соотношение между процедурной и сущностной справедливостью. Скажем, если процедура гарантировала бы результат, который мы смогли бы с помощью независимых критериев определить как правильный, то мы имели бы совершенную процедурную справедливость. Примером послужит процедура судебного разбирательства, в ходе которой всегда был бы осужден виновный и оправдан невинный. Ролз пишет: «Очевидно, что совершенная процедурная справедливость в вопросах, представляющих значительный практический интерес, весьма редка, если не вообще нереальна» [Rawls 1971: 85\. Поэтому обычно мы должны иметь дело с наиболее пригодной процедурой, которую можно создать, даже если она иногда и не срабатывает, как в примере с судебным процессом. Это — несовершенная процедурная справедливость. Иногда в случаях, когда мы не имеем независимого критерия оценки правильного результата, мы можем создать «такую правильную или честную процедуру, что результат ее реализации будет в равной степени правильным или честным» [86]. Ролз называет такую

250

Р. Даль. Демократия и ее критики

справедливость чистой процедурной справедливостью. Примером ее может служить случай, когда нужно поделить кекс между нами двумя, и вы режете кекс на кусочки, предоставляя мне возможность первым выбрать нравящийся кусочек.

Однако зачастую ни «совершенная», ни «несовершенная», ни «чистая» процедурная справедливость практически недостижимы. Независимые критерии оценки могут существовать, но их недостаточно для определения правильного исхода — разве что в неком диапазоне возможностей. В этом диапазоне различные результаты будут равно справедливы. Ролз немного сбивает нас с толку введением термина «квазичистая» (quasi-pure) для процедуры, которая обеспечивает выбор в рамках подобного диапазона возможностей. По большей части «квазичистые» процедуры являются наилучшими альтернативами, к которым мы способны прибегнуть. Например, даже если некая страна приняла в качестве критериев законодательства два знаменитых принципа справедливости, сформулированных Ролзом, то, заключает он, для решения «многих социально-экономических проблем нам придется положиться на квазичистую процедурную справедливость» [201]. Нам представляется полезным представить роулзовскую систему категорий в виде таблицы.

Таблица 12.1. Процедурная и содержательная справедливость

Форма процедур- ной справедли- вости

Наличие независимого критерия оценки

Степень совершенства

процедуры

Совершенная есть Совершенная Несовершенная есть Не совершенная Чистая нет Совершенная Квази-чистая есть Квази-совершенная* Источник: адаптированные данные Ролза [Rawls 1971: S5—S6, 201]. Степень совершенства неопределенна в рамках серии возможностей, одинаково приемлемых согласно критерию.

Я позволю себе процитировать один из выводов Ролза, так как, по моему мнению, он совершенно прав в данном вопросе:

«Очевидно, что любая осуществимая процедура может привести к несправедливому результату. На деле не существует схемы процедурных правил принятия политических решений, которая бы гарантировала, что не будет

Часть четвертая. Проблемы демократического процесса 251

введен в силу несправедливый закон. При конституционном режиме, как и при любом другом государственном устройстве, идеал совершенной процедурной справедливости не может быть реализован. Наилучшей реализуемой схемой является схема несовершенной процедурной справедливости» [19S\. Но даже несовершенная процедурная справедливость может оказаться недоступной. Как признает Ролз, если бы два его принципа справедливости были приняты в качестве конституционных норм, то их расплывчатость оставила бы значительное поле неопределенности в их приложении к решению специфических проблем. Следовательно, утверждает он, самое большее, на что мы можем иногда с определенным основанием рассчитывать — это его «квазичистая процедурная справедливость» [201]. И если мы не в состоянии обнаружить независимых оснований для оценки результатов, то нам придется рассчитывать только на чистые процедуры.

Критик: Надеюсь, Вы не станете утверждать, что такой процедурой является решение большинства. Вы начинаете напоминать Руссо, говорившего, «что общая воля всегда верна и направлена к пользе общества» (кн. 2, гл. 3)*. Вы, конечно, признаете, что большинство часто причиняло много вреда меньшинствам. Защитник: Не могу отрицать этот очевидный факт. В то же время я хотел бы обратить Ваше внимание на уводящее в сторону предположение, содержащийся в Вашем комментарии. Не имеете ли Вы в виду, что процедура принятия коллективных решений содержит в себе важные недостатки, если она наносит ущерб интересам ряда лиц, так как, нанося этот ущерб, она по необходимости не реализует принцип равного учета интересов. Если это так, то Ваш вывод ошибочен. Коллективное решение, причиняющее урон интересам некоторых лиц, не обязательно нарушает принцип равного учета интересов. Фактически невозможно при принятии коллективных решений не нарушить интересы кого-нибудь из людей. Ника* В русском переводе: «<0>бщая воля неизменно направлена прямо к одной цели и стремится всегда к пользе общества» [Руссо 199S: 219\. Однако Руссо не ставит точки, а продолжает фразу: «...но из этого не следует, что решения народа имеют всегда такое же верное направление» [там же]. В оригинале: « a volonte generate est toujours droite et tend toujours a 1'utilite publique: mais il ne s'ensuite pas que les deliberations du peuple aient toujours la meme rectitude» [Rousseau 1971:12S\.

252

Р. Даль. Демократия и ее критики

кое решение этой проблемы — ни процедурное, ни содержательное — не способно гарантировать, что не пострадают каким-либо образом чьи-либо интересы. Ни демократический, ни какой-то другой реализуемый на практике процесс принятия решений не может всегда или даже часто гарантировать соблюдение условия не наносить вреда кому-либо. Тем не менее важен следующий момент. Если процесс, путем которого принимаются эти решения, равным образом учитывает интересы каждого, то, даже если интересы ряда лиц пострадают, сам принцип не будет нарушен.

Критик: Но смотрите, к чему ведут Ваши предположения. Вы имели в виду совершенный демократический процесс, в котором интересы каждого будут равным образом приняты во внимание. Но Вы, как и я, знаете, что политические процессы во всех демократических государствах очень далеки от соответствия их идеальным критериям. Вы, кажется, говорите о демократии в идеальном, а не в известном нам мире. Защитник: Я не могу отрицать того, что политика в демократических государствах не являетсят ни в коей мерет исключительно демократической. На деле это важный момент, который всегда надо помнить. Я полагаю, что сторонники наложения сущностных ограничений на демократический процесс часто путают ситуации, когда сущностная несправедливость — результат хорошо функционирующего демократического процесса, с ситуациями, в которых несправедливость является плод того, что процесс принятия решений не соответствует критериям демократии. Я согласен с тем, что в первом случае недоступно никакое решение проблемы в рамках демократического процесса. Тем не менее во втором случае наилучшим решением будет приближение к более полной реализации демократического процесса.

Критик: Но меня интересует именно первый случай. До сих пор Вы лишь ходили вокруг него кругами. Не настало ли время по-настоящему обратиться к его рассмотрению?