Конец 1960-х - начало 1970-х годов были временем нападок на нечто гораздо более существенное, чем старые политические партии. Основы легитимности американской государственной системы не подвергались подобным атакам со времен Великой депрессии. Все началось с движения за гражданские права и продолжилось Вьетнамом, Уотергейтом и «долгим, жарким летом» городских беспорядков. Так многие американцы бросили вызов самим первоосновам политического правления. Когда к началу 1970-х годов революционный пыл поутих, ученые и политики начали обсуждать, как следует отреагировать на критику существующей системы. Многие опасались, что если не наладить механизм власти, то она утратит всякую легитимность. Как часто бывает в Америке, подобная наладка подразумевала демократизацию. Будучи ветвью власти, наиболее отзывчивой на запросы избирателей, Конгресс стал меняться в первую очередь. До 1970-х годов он не без оснований считался слишком закрытым и иерархическим. С тех пор Конгресс изменил методы своей работы, а власть в нем перешла из рук отдельных лидеров ко всем его членам. Он стал более открытым и в ряде отношений более подотчетным перед избирателями. Он изменил законы, по которым проводится сбор средств на избирательные кампании. В целом, Конгресс демократизировал себя, а тем самым - и всю американскую политическую систему. Три десятилетия спустя почти все, кто был связан с проведенными реформами - политики, журналисты, активисты, ученые, - считают, что ситуация изменилась к худшему. «Мы собирались реформировать систему, но создали больше проблем, нежели разрешили, - сказал сенатор Джозеф Биден, впервые избранный в Палату в 1973 году. - Законы о финансировании избирательных кампаний, полномочия независимого прокурора - все вышло не так, как предполагалось». Прежняя система была далека от совершенства. Сенат был наихудшим проявлением олигархичности и почти целое столетие служил основным препятствием на пути принятия законов о гражданских правах. Однако у новой системы оказались свои крупные недостатки. Палата представителей созыва 1974 года - порождение уотергейтского скандала - демократизировала метод выбора глав комитетов, перейдя к внутрипартийным выборам взамен принципа старшинства. Также были урезаны полномочия глав комитетов. Например, если прежде они могли вообще отказаться принять к рассмотрению законопроект, предложенный в подкомитетах, то теперь их обязывали его обсудить. Число подкомитетов было увеличено почти в полтора раза, чтобы у всех членов Палаты появилась возможность заниматься законотворчеством. Кроме того, изменился регламент: каждый член Палаты получил право выдвигать неограниченное число новых законопроектов и поправок, даже не состоя в соответствующем комитете. Чтобы эта более демократичная система работала, в 1970-е годы был увеличен почти на 50 процентов аппарат Конгресса. Более того, отныне его служащие назначались не главами комитетов, а отдельными членами Палаты (и потому целиком зависели от последних). Из органа, которым управляли около двадцати его наиболее влиятельных лидеров, Конгресс превратился в сборище 535 независимых политических предпринимателей. Они направляют движение системы прежде всего в собственных индивидуальных интересах - то есть в целях своего переизбрания. По любому вопросу - законопроекты, поправки, приостановка действия законов - эта система гораздо более отзывчива на капризы отдельных членов Палаты. Она также стала заметно сильнее подвержена влиянию извне. Среди наиболее важных реформ 1970-х годов был переход к открытым заседаниям комитетов и записи итогов голосования. Раньше главы комитетов проводили заседания, на которых за закрытыми дверями осуществлялось предварительное обсуждение законопроектов. Присутствовали только члены комитетов и горстка высших сотрудников аппарата Палаты. К 1973 году заседания не только стали открытыми для всех, но и каждое мнение стало официально фиксироваться. Прежде в процессе голосования по какой-либо поправке к закону члены Палаты имели обыкновение перемещаться по залу заседаний. Регистрировался окончательный результат, но не позиции отдельных законодателей. Теперь же каждый должен голосовать публично по каждой поправке. Цель подобных изменений заключалась в том, чтобы сделать Конгресс более открытым и отзывчивым. Таким он и стал - отзывчивым на деньги, открытым для лоббистов и частных интересов. У большинства американцев нет ни времени, ни интереса, ни склонности к тому, чтобы каждодневно следить за работой Конгресса. Но все это есть у лоббистов и политических активистов. Они способны воспользоваться информацией и доступом в Конгресс, чтобы обеспечить представляемым ими группам преимущества в рамках федерального бюджета и свода законов. Это верно не только в отношении лоббистов, работающих за деньги. По всем вопросам, начиная с закона о гражданских правонарушениях и кончая политикой США в отношении Кубы, а также введением внешнеторговых квот, хорошо организованные группы интересов - независимо от того, насколько малы соответствующие группы избирателей - могут заставить правительство подчиниться их пожеланиям. Реформы, предназначавшиеся для того, чтобы привести к власти большинство, породили власть меньшинства. Роберт Пэквуд, прослуживший в Сенате с 1969 года вплоть до ухода на покой в 1995 году, вспоминал, что реформы сильно затруднили голосование с учетом достоинств законопроекта: Большинство членов Сената искренне стремились делать то, что, как они полагали, отвечало общенациональным интересам. Однако добиться этого было не всегда легко. До принятия «законов о солнечном свете» [требующих, чтобы общественные проблемы дебатировались открыто] было лучше. Когда к вам обращались посланцы той или иной группы влияния, вы говорили: «Я всячески пытался поддержать вас, но, черт возьми, председатель выкрутил мне руки». Потом, чтобы обезопасить себя, вы, случалось, предупреждали председателя, чтобы, когда придут те парни, он им сказал, что вы действительно изо всех сил боролись за их интересы. Однако когда лоббистам стало известно, как именно вы голосуете, они стали пользоваться этой информацией как оружием. Бывший сенатор Дейл Бампере свидетельствовал: Такие группы разработали крайне неприятные методы противодействия тем, кто переходил им дорогу. Внезапно каждое голосование обрело политическую подоплеку. Конгресс начал хитрить и зависать на каждом сложном вопросе... Конечно, подобные группы имеют свои законные интересы, но их вмешательство деформирует законодательный процесс. Разногласия по мельчайшим вопросам парализуют Конгресс, публика испытывает к нему отвращение, а его работа оказывается похожей на игру в кости7. Один из немногих недавних случаев, когда Конгресс устоял под давлением особых интересов - причем весьма массированным, - имел место в 1986 году. Тогда при поддержке обеих партий были одобрены радикальные налоговые реформы, ликвидировавшие сотни лазеек и скрытых субсидий. Один из архитекторов этих реформ, бывший член Палаты представителей Дэн Ростенковски, возглавлявший бюджетный комитет, рассказывал, что это стало возможным только потому, что он настоял на проведении закрытых слушаний по этому биллю. «Дело не в том, что у кого-то возникло желание проигнорировать общественное мнение. Просто лоббисты, группы давления и профессиональные ассоциации отстаивают свои проекты. При публичном обсуждении законопроекта члены Палаты ориентируются на лоббистов, которые подают им положительные или отрицательные сигналы»*. ' Конечно, после заседаний, на которых законопроект рассматривался в предварительном порядке, лоббирование разворачивалось в полную силу, хотя и с ограниченными результатами. Политолог Джеймс Тербер вспоминает, как наблюдал за лоббистами на сессии Конгресса, когда рассматривалась налоговая реформа 1986 года: «Они начинали названивать по своим сотовым телефонам в тот момент, когда члены палаты еще только задумывались о том, как произвести сокращение той или иной налоговой льготы. Их звонки будоражили заинтересованные стороны, порождая поток протестов по телефону, по факсу или в письмах. У членов Палаты представителей нет возможности спокойно обдумать происходящее. В прежние времена у них было на это несколько месяцев или недель, по крайней мере несколько дней. Теперь же, быть может, - всего несколько секунд».