Сегодня нам необходима такая политика, в которой демократии было бы не больше, а меньше. Под этим я подразумеваю не то, что следует опираться на сильные личности или диктаторов, а скорее то, что надлежит задаться вопросом: «Почему отдельные институты нашего общества, такие как Федеральная резервная система и Верховный суд, функционируют эффективно, а другие, такие как законодательные органы, - столь плохо?». Именно этот вопрос в 1997 году рассмотрел в своем интереснейшем эссе в журнале «Форин афферз» профессор Принстонского университета Алан Блиндер1. Блин- дер дважды работал в правительстве - вначале в Белом доме (в Совете экономических консультантов), а затем в Федераль ной резервной системе в качестве вице-президента. В своем эссе он отметил, что политику Белого дома определяют, скорее, краткосрочные соображения, тогда как решения, принимаемые Федеральной резервной системой, основывались на оценке социально-экономических и правовых аспектов политики. Этим различием в большой степени объяснялось неизменно высокое качество принимаемых ФРС решений. Блиндер доказывал, что решения, принимаемые Федеральной резервной системой, ограждены от влияния политиков по трем причинам. Первая заключается в том, что процентные ставки являются предметом узкопрофессионального интереса; в их регулировании разбираются только специалисты, но не дилетанты. Вторая причина: монетарная политика проводится с расчетом на долгосрочную перспективу и, следовательно, требует настойчивости и последовательности. Наконец, негативные последствия борьбы с инфляцией в форме более высокого уровня безработицы сказываются значительно раньше, чем приносимые этой борьбой выгоды в виде снижения себестоимости товаров, более низких ставок процента и так далее. В результате, эффективную политику процентных ставок невозможно выработать в атмосфере господства соображений краткосрочного характера. И далее Блиндер признается, что «в голове вертится противная мыслишка: доводы в пользу независимости ФРС точно так же убедительны и в отношении целого ряда других сфер управления. Принятие многих решений требует профессионального комплексного подхода, поскольку их последствия проявятся лишь в будущем». В качестве конкретных примеров он ссылается на здравоохранение, охрану окружающей среды и налоговую политику. Рассмотрим федеральный подоходный налог, существующий в США. Впервые появившись в 1914 году, американский Налоговый кодекс целиком умещался на 14 страницах, а для сведений о личных доходах, подлежащих обложению, хватало одного листа бумаги. В настоящее время Кодекс составляет свыше 2000 страниц, его дополняют 6000 страниц инструкций, а также десятки тысяч страниц правил и их разъяснений. Служба внутренних доходов публикует 480 налоговых форм и 280 образцов с пояснениями к ним. Точных данных по поводу того, во что американцам обходится выполнение этих запутанных правил, нет; некоторые оценки зашкаливают за 600 миллиардов долларов ежегодно, однако большинство ученых останавливается на цифре около 100 миллиардов долларов, то есть приблизительно 15 процентах совокупных поступлений от подоходного налога (порядка 375-450 долларов на человека ежегодно). Декан экономического факультета Гарвардского университета Дэйл Йоргенсон считает, что переход к плоской шкале налогов на потребление позволил бы собирать в казну государства столько же доходов, как и при нынешней системе обложения, одновременно обеспечив рост ВВП более чем на 200 миллиардов долларов в год. Налоговый кодекс стал трудоемким, сложным и дорогим по одной простой причине: из-за демократических процедур. Для политиков они предоставляют прекрасную возможность финансировать излюбленные программы, группы и компании, не привлекая излишнего внимания. Прямая субсидия будет замечена общественностью; небольшое изменение в налоговом законодательстве - нет. Корпорации с очень похожими балансовыми отчетами могут платить очень разные налоги и зависимости от того, есть ли у них эффективные лоббисты, способные подвигнуть Конгресс переписать Налоговый кодекс в их пользу. Нередко новые законы готовятся в интересах столь узкого круга субъектов, что фактически оборачиваются субсидированием конкретных компаний. Хотя каждая отдельно взятая налоговая льгота может показаться незначительной, общие затраты поражают воображение: по итогам 2001 года они составили в совокупности более 550 миллиардов долларов недополученных федеральным правительством доходов. Некоторые из этих «налоговых расходов» предназначены для поддержки программ, имеющих широкое общественное значение; однако другие (типа узкоспециализированных налоговых льгот отдельным отраслям) могут быть охарактеризованы лишь как «социальное обеспечение для корпораций». Все американцы, независимо от политических взглядов, согласны с тем, что существующий Налоговый кодекс громоздок, неэффективен и несправедлив. Кроме того, никто не ве- I >ит, что он когда-нибудь будет реформирован, поскольку соответствующие вопросы решаются путем демократических I фоцедур. Блиндер указывает на тот факт, что все три причи- 11ы, по которым Федеральной резервной системе предоставлена независимость, не менее справедливы применительно к налоговой политике. Он предлагает создать независимый федеральный налоговый орган, похожий на ФРС. Конгресс будет определять лишь общие направления и принципы его деятельности, а на этой основе будет разрабатываться налоговое законодательство. Затем Конгресс будет ставить законы на голосование без права вносить в него поправки. Вряд ли такую систему можно считать безукоризненной, но, несомненно, с ее помощью удалось бы разработать более эффективный Налоговый кодекс, нежели существующий в настоящее время. Правительство Соединенных Штатов уже пробует делегировать полномочия в некоторых сферах. На президента обычно возлагаются полномочия по заключению внешнеторговых соглашений, которые затем представляются на рассмотрение в Конгресс в качестве единого пакета. Конгресс ставит закон на голосование без права внесения поправок. Конгресс воспользовался подобной же процедурой в нача/ve 1990-х годов, когда по окончании «холодной войны» страна встала на путь демобилизации и потребовалось закрыть дюжины военных баз. Попав в патовую ситуацию, законодатели осознали, что единственный разумный путь ее разрешения заключается в выводе всего процесса за рамки политических процедур. В противном случае все конгрессмены выступали бы за закрытие военных баз - но только не в собственных избирательных округах. Поэтому они перепоручили решение относительно того, какие базы следует закрыть, надпартийной комиссии. Окончательный список был представлен в конгресс для пакетного голосования - принять или отклонить - без права изменения. Подобный процесс хорошо зарекомендовал себя, сочетая эффективное управление с демократическим контролем. Делегирование полномочий является современным эквивалентом стратегии, которой воспользовался странствующий герой Гомера Одиссей, проплывая мимо острова сирен, чьи песни заставляли людей бросаться в море. Одиссей велел сво ей команде залепить уши воском с тем, чтобы они не могли слышать призывы сирен. Что касается Одиссея, то он хотел услышать музыку, поэтому сам он крепко привязался к мачте корабля, а спутникам сказал, чтобы они несмотря ни на что не отвязывали его. Когда путешественники вступили в коварные воды, зов сирен подействовал на Одиссея и он начал требовать освободить себя. Однако его спутники придерживались первоначального приказа и оставили Одиссея связанным. В результате корабль и вся команда вышли из испытания невредимыми. В настоящее время политикам все чаще следует «привязывать» себя к государственному кораблю, чтобы миновать бурные политические воды.