Глава 17. КАК ПОЛИАРХИЯ СКЛАДЫВАЛАСЬ В ОДНИХ СТРАНАХ, НО НЕ В ДРУГИХ

Несмотря на то что появление народного правления в V веке до христианской эры в городах-государствах

Греции и городе-государстве Риме стало эпохальным в эволюции политических возможностей, управляемые

собраниями города Греции составляли ничтожную малость в масштабах всего человечества. И хотя жители

Римской республики в апогее ее развития до деградации* в имперское правление были более

многочисленны, чем греки, но и они составляли лишь небольшую часть мирового на-

Еще одно подтверждение недооценки Далем значения «промежуточных веков» и имперского наследия для

политического развития, в том числе для возникновения и становления современной демократии.

Часть пятая. Пределы и возможности демократии 357

селения.

Тем не менее, как я уже отмечал во вступлении, в качестве явного идеала, компонента преобладающих идеологий и узаконивающего мифа для тех, кто правит, «демократия» стала практически универсальной. В авторитарных странах, в целях придания режиму легитимности, демократия часто просто переопределяется. Так это было в Советском Союзе, Восточной Европе, Индонезии или в иных местах. В Латинской Америке военные режимы могут оправдывать свое правление как необходимое для очищения политической жизни — разумеется, таким образом, чтобы демократия была создана или восстановлена. Однако при всех искажениях и ограничениях идеи демократии, за исключением горстки стран, все руководители не только заявляют, что их правительство заботится о благе людей — на это правители склонны претендовать всегда и везде, — но в большинстве стран они, помимо этого, также претендуют на следование воле людей. Во многих странах правление народа толкуется как массовая мобилизация под эгидой единственной партии. По мень-

Не вполне точная оценка.

358

Р. Даль. Демократия и ее критики

шей мере в идеологических установках правление народа, самим народом и для народа не исчезает с лица Земли*. Это образец, на осуществление которого претендуют сейчас почти все режимы. И все же страны значительно различаются по тому показателю, в какой степени их правительства соответствуют критериям демократического процесса или, конкретнее, обеспечивают существование институтов, необходимых для полиархии. В таком случае будет, возможно, небесполезно вспомнить, что это за институты: 1.

Контроль над правительственными решениями, касающимися политического курса (policy), конституционно закреплен за выборными должностными лицами. 2.

Выборные должностные лица определяются и мирно смещаются в ходе сравнительно частых, справедливых и свободных выборов, при которых принуждение вполне ограничено. 3.

Практически все взрослое население имеет право участвовать в этих выборах. 4.

Большая часть взрослого населения также имеет право выступать в качестве кандидатов на официальные должности (public offices), за которые идет соревнование на этих выборах. 5.

Граждане имеют эффективно обеспечиваемые права (effectively enforced) на свободное самовыражение, особенно политическое, включая критику должностных лиц, действий правительства, преобладающей политической, экономической и социальной системы и господствующей идеологии. 6.

Они также имеют свободный доступ к альтернативным источником информации, не находящейся под монопольным контролем правительства или любой другой единичной группы. 7.

Наконец, они имеют эффективно обеспечиваемое право образовывать самостоятельные ассоциации и

Даль практически дословно воспроизводит знаменитую формулировку Авраама Линкольна из «Геттисбергского обращения» (1863).

вступать в них, включая политические объединения, такие, как политические партии и группы интересов, стремящиеся влиять на правительство, используя для этого конкуренцию на выборах и другие мирные средства.

Хотя число стран, обладающих данными институтами в XX веке существенно возросло, недемократические режимы все еще численно превосходят полиархии. Что касается управления системами, не являющимися государствами, то соблюдение минимальных требований к демократическому процессу — редкость даже в условиях полиархии. РАЗВИТИЕ ПОЛИАРХИИ

Полная полиархия — это система XX века. Несмотря на то что некоторые институты полиархии возникли в некоторых англосаксонских странах и странах континентальной Европы в XIX веке, ни в одной стране демос не стал инклюзивным вплоть до XX века.

В развитии полиархии можно выделить три периода: 1776-1930, 1950-1959, и 1980-е годы. Первый из них начинается с Американской и Французской революций и завершается через несколько лет после Первой мировой войны. На протяжении этого времени специфические для полиархии институты возникали в Северной Америке и Европе. И все же в большинстве стран, достигших преддверия полиархии к 1920 году, институты зачастую оставались неполноценными (defective)* по нынешним стандартам вплоть до наступления последней четверти XIX века или даже более поздних времен.

Во многих из этих стран как раз до конца столетия или даже позже контроль над правительственными решениями по поводу политических курсов не был конституционно закреплен за избранными должностными лицами. Данное ключевое преобразование нередко пресекалось до той поры, пока соответствующие страны не обретали на-

В свете данного обстоятельства распространенные в отечественной публицистике и даже политической науке оценки наших политических институтов как несоответствующих западным стандартам, а то и «неполноценных», не выдерживают испытания конкретным сравнительным анализом с фактами политической истории Запада.

360

Р.

циональную независимость*. До этого же определенный контроль над политическими решениями по праву принадлежал иностранным властям. Из семнадцати европейских стран, бывших полными или «мужскими» полиар-хиями к 1920 году, лишь семь создали выборное правительство, независимое от иностранного влияния до 1850 года. Еще три установили независимые выборные правительства до 1900 года и оставшиеся семь — только перевалив рубеж прошлого века1.

Выборы во многих из этих стран также никак не могут соответствовать нашим представлениям о том, что обеспечивает их свободу и справедливость. К примеру, тайное голосование получило широкое распространение через несколько лет после того, как было впервые опробовано на выборах в Южной Австралии в 1858 году. В Великобритании тайное голосование не использовалось на парламентских и муниципальных выборах до 1872 года. В Соединенных Штатах, где было принято открытое голосование, австралийская баллотировка (Australian ballot — употреблявшееся в прошлом название тайного голосования. — М.И.) получила широкое применение только после того, как президентские выборы 1884 года привели к обильным обвинениям в мошенничестве при подсчете голосов. Во Франции до 1913 года кандидаты открыто раздавали бюллетени избирателям, чтобы свернуть и положить их в ящик для голосования. Другим препятствием для полиархии во многих европейских странах была зависимость премьер-министра и кабинета от утверждения монархом или неизбираемой верхней палатой парламента2. Из семнадцати вышеупомянутых европейских стран до 1900 года только во Франции, Италии и Швейцарии были кабинеты или премьеры, полностью подотчетные избираемому законодательному органу. Конечно, в Великобритании зависимость

Справедливости ради следует отметить, что по данным самого Даля (схема 17.1) за последние четыре десятилетия XIX столетия в число полиархии вступили три независимых (Франция, Швейцария, Бельгия) и четыре зависимых (Канада, Новая Зеландия, Австралия, Норвегия) политии, «обогнавшие» свою метрополию.

премьер-министра и кабинета не от монарха, а от парламентского большинства утвердилась в качестве конституционного принципа уже к концу XVIII века; но до 1911 года праву палаты лордов изменять, продлевать и препятствовать законодательству, в сущности, так и не был положен конец. В Нидерландах подотчетность была достигнута в первой декаде века, в то время как в скандинавских странах парламент получил от монарха контроль над правительством лишь после острых и продолжительных конституционных кризисов: в Норвегии в 1884 году, хотя она не обрела независимость от Швеции и шведской короны вплоть до 1905 года, в Дании — в 1901 годуЗ, а в Швеции — только в 1918 году. В то же время даже странам, которые по остальным стандартам удовлетворяли требованиям полиархии, не удалось ее достичь вплоть до XX века, поскольку ни в одной из них не было включенного демоса. В большинстве стран не только большая доля взрослого мужского населения была отстранена от голосования, но до второй декады XX века лишь Новая Зеландия (1983) и Австралия (1902) распространили на женщин право принимать участие в общенациональных выборах. (Южная Австралия сделала это в 1894 году.) Во

Франции и Бельгии женщины фактически не получили права участия в общенациональных выборах до Второй мировой войны. В Швейцарии, где мужчины голосуют на всеобщих выборах с 1848 года, то есть задолго до того, как это произошло в какой-либо другой стране, право избирать не было предоставлено женщинам вплоть до 1971 года. Исключение из выборов означало также отторжение и от многих других форм участия. Таким образом, до начала XX века системы правления всех «демократических» стран можно было считать в лучшем случае «мужскими» полиархиями4. Доля взрослого населения, голосовавшего на выборах и, естественно, осуществлявшего политическое участие в других формах, была и того меньше. Только в некоторых странах число голосовавших превышало 10% всего населения, и даже в них — за единичным случаем в виде Новой Зеландии — оно в лучшем случае не превышало 20% (схема 17.1). Каждое десятилетие с 1860 по 1920 год наблюдалось увеличение числа стран, обладающих всеми институтами полиархии, кроме всеобщего избирательного права. К 1930 году существовали восемнадцать полных полиархии и три «мужских» полиархии, все или в Европе, или в странах, населенных по преимуществу выходцами из Европы — в четырех бывших колониях Великобритании

Схема 17.1. Полиархии с ограниченным и включающим избирательным правом. 1840—1930

Страна и Доля голосовавших на президентских или

десятилетие парламентских выборах от всего населения

10 20 30 40 50 60

1840—49

1. + США

1850-59 \. США

1860-69 1 США

2. + Канада

1870-79 1.

США 2.

Канада 3.

+ Франция

1880-89 1.

США 2.

Канада 3.

Франция 4.

+ Швейцария

1890-99 1.

США 2.

Канада 3.

Франция 4.

Швейцария 5.

+ Бельгия 6.

+ Новая Зеландия

1900-09 1.

США 2.

Канада 3.

Франция 4.

Швейцария 5.

Бельгия 6.

Новая Зеландия 7.

+ Австралия 8.

+ Норвегия

1910-19 1.

США 2.

Канада 3.

Франция 4.

Швейцария 5.

Бельгия 6.

Новая Зеландия 7.

Австралия 8.

Норвегия 9.

+ Австрия 10.

+ Дания 11.

+ Финляндия 12.

+ Италия 13.

+ Нидерланды 14.

+ Швеция 15.

+ Соединенное королевство |

Страна и Доля голосовавших на президентских или

десятилетие парламентских выборах от всего населения

10 20 30 40 50 60

1920-29 I США 2.

Канада 3.

Франция ______ 4.

Швейцария ______ 5.

Бельгия вввввввв—. 6.

Новая Зеландия ввввввввввввввввввввнвв 7.

АВСТраЛИЯ ввв^н^ввввввввввввв 8.

Норвегия .ввввввввввввввввв 9.

АвСТрИЯ 1ва|вввввнвнввввнвннввв1ввввн|В1в| 10.

Дания ВРПШМВВВВВ 11.

Финляндия .в—— 12.

Нидерланды __,___,_,,__________ 13.

Швеция —в—™" 14.

Соединенное

королевство ??????????? 15.

+ Коста-Рика 16.

+ Чехословакия ^_^в> 17.

+ Германия «в™™™™»™" 18.

+ ИрЛаНДИЯ вввнвншшвм 19.

+ Польша внвмк 20.

+ Уругвай ——

(—Италия)

Помимо США в 1840—49 гг. все данные взяты у Ванханена [Уаппапеп 19841. Данные о США в 1840—49 гг. взяты из еже-квартапъника Конгресса США 1979 года и публикаций Бюро переписи США за 1960 год.

Примечание. Более подробное описание данных содержится в примечании к таблице 17.2

(Австралия, Канада, Новая Зеландия, и Соединенные Штаты), а также в Коста-Рике и Уругвае в Латинской Америке (таблица 17.1).

Таблица 17.1. Полиархии, 1930

Полные Мужские Несостоявшиеся полиархии полиархии полиархии 1. Австрия 1. Бельгия 1. Италия 2. Чехословакия 2. Франция 2. Польша 3. Дания 3. Швеция 4. Финляндия 5. Германия 6. Исландия 7. Ирландия 8. Люксембург 9. Нидерланды

Полные полиархии Мужские полиархии Несостоявшиеся полиархии 10. Норвегия 11. Швеция 12. Соединенное Королевство Другие регионы 13. Австрия 3. Аргентина 14. Канада 15. Коста Рика 16. Новая Зеландия 17. Соединенные Штаты 18. Уругвай Источник: Неопубликованные данные М.Коппеджа и У.Райнике.

Однако окончание этого начального периода роста числа полиархии ознаменовался первыми случаями демократических кризисов и переходов к диктатуре. Фашизм утвердился в Италии (1923—1925), диктатура Пилсудско-го — в Польше (1926), а в Аргентине власть захватили военные (1930).

1930-е годы — свидетели дальнейших авторитарных переворотов в Германии, Австрии и Испании, а также нацистской оккупации Чехословакии. В результате стало общим местом толковать о глубоком и затяжном кризисе демократии. После многих десятилетий медленной экспансии крушение полиархии в считавшихся развитыми европейских странах воспринималось как знамение ощутимого уменьшения перспектив демократии в мире.

С завершением Второй мировой войны число стран с полиархическим правлением, при включении в состав демоса женщин, что делало полиархии полными, подскочило до второго уровня из 36—40 стран, на котором оно сохранялось в течение тридцати лет (таблица 17.2). Однако на протяжении того же периода также происходили крушения полиархии и авторитарные перевороты: в Чехословакии, Польше и Венгрии в 1940-х годах, Бразилии, Эквадоре и Перу в 1960-х годах, а также в Чили, Южной Корее, Уругвае и Турции в 1970-х годах. В то же время в результате коллапса прямого колониализма в мире неуклонно увеличивалось число номинально самостоятельных государств. При этом новые страны обычно начинали свою независимость с полным набором демократических политических институтов. Вполне ожидаемо, однако, что во многих новых странах полиархии были вскоре замещены авторитаризмом. Таким образом, недавно получившие независимость страны Африки, начинавшие со вполне демократически выглядящих конституций, быстро погружались в диктатуру. К началу 1980-х годов на всем континенте только Ботсвана оставалась в рядах полиархии. Всего, с учетом переходов и редемократизаций в Латинской Америке, к середине 1980-х годов количество полиархии достигло пятидесяти, что было чуть меньше трети от общего числа ста шестидесяти семи номинально независимых стран того времени (таблица 17.3). Соотношение, почти не отличавшееся от аналогичного полувековой давности (таблица 17.2). Таблица 17.2. Число полиархии (Мужских или Полных) и неполирахий (по декадам) Декада Полиархии

(мужские

или

полные) Неполи-архии Итого Процент полиархии 1850-59 1 36 37 3 1860-69 2 37 39 5 1870-79 3 38 41 7 1880-89 4 38 42 10 1890-99 6 37 43 14 1900-09 8 40 48 17 1910-19 15 36 51 29 1920-29 22 42 64 34 1930-39 19 46 65 29 1940-49 25 50 75 33 1950-59 36 51 87 41 1960-69 40 79 119 34 1970-79 37 84 121 31 ?-».

Источник: составлено с использованием данных Ванханена [Уапгшпеп 1984], в частности таблицы 22 на стр. 120. Я добавил Исландию и Люксембург, которые Ванханен опускает из-за их размеров. Пояснения данных приводятся в примечании ниже.

Примечание : Как указано в примечании к схеме 17.1. и к данной таблице, использованы данные Ванханена [Уапгшпеп 1984]. Хотя работа Ванханена стала влиятельным и полезным

366

исследованием, показатели отличаются недостатками, которые следует учитывать при интерпретации схемы 17.1 и таблицы 17.2.

Показатель демократии — ГО или индекс демократизации, который исчисляется по формуле: показатель Конкуренции помноженный на показатель Участия, поделенные на 100. Пороговая величина для перехода к демократии составляет 5.0.

Показатель Конкуренции (С) — это процентная доля голосов, отданных за малые партии на парламентских, или президентских выборах, или на тех и других одновременно.

Так, в однопартийной системе он будет равен 0, в более конкурентной двухпартийной, будет приближаться к 50 процентам, а в многопартийной системе он может превысить 50 процентов, (как то было в Нидерландах в 1970-79, когда он был равен 71.1). Ванханен устанавливает в качестве пороговой величины 30 процентов. Показатель Участия (Р) — это процентная доля голосовавших во всем населении. Ванханен устанавливает в качестве пороговой величины 10 процентов.

Таким образом, для того чтобы страна была квалифицирована как демократия, (I)

10 процентов или более от полного населения должно участвовать в выборах. (Р) (II)

30 процентов или более от голосовавших должны следовать за партиями, отличными от той, которая получила большинство голосов. (III)

ГО или Р х С / 100 не должно быть меньше 5,0. Таким образом, если Р 10 пороговый процент, тогда С

должно быть как минимум 50 процентов, если С находится на 30 процентном пороге, то Р должно быть как минимум 16,6 процентов. Измерения порогов поэтому является чем то довольно произвольным. ГО не обязательно отражает законодательную и конституционную ситуацию страны, или удовлетворительный уровень институциональных достижений полиархии. Тем не менее, как показывает изучение таблицы, классификация, основанная на легальном участии в голосовании институты полиархии возможно не сильно изменяются в странах в таблице, или в декады их появления в качестве демократий. Таблица 17.3 Классификация 168 стран, около 1981—85 (согласно четырем критериям полиархии: свободные и честные выборы, свобода организаций, свобода выражения своего мнения, и существование

I

Классификация N Аномалии Процент ко всем странам 1. Полные полиархии 41 1 25 2. Полиархии с малыми оганичениями 10 6 Всего полиархии 51 31 367 Классификация N Аномалии Процент ко всем странам 3. Квази-полиархии (серьезные ограничения) 13 8 4. Режимы доминантной партии 12 4 10 5. Многопартийные недемократические режимы 7 4 6. Недемократические с ограниченной свободой выражения Тип А Тип В Тип С Тип Б 8 18 17 5 1

1 2 2 5 11 И 4 Недемократические с полным контролем над организациями, самовыражением и средствами массовой информации 26 15 Общее 157 11 100 Источник: неопубликованные данные М.Коппеджа и У.Райнике. Тип А — недемократический режим (NDR) с ограниченной свободой слова, практикующий почти тотальные репрессии против или организаций, или средств массовой информации, но не обоих.

Тип В — NDR с ограниченной свободой слова, практикующий почти полный контроль над организациями и средствами массовой информации.

Тип С — NDR с ограниченной свободой выражения, который практикует почти полный контроль над средствами массовой информации и полный контроль над организациями. Тип D — NDR с ограниченной свободой слова, но полным контролем над организациями и средствами массовой информации. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ СООБРАЖЕНИЯ

Как показывают эти примеры, страны не статичны и условия могут меняться. Например, условия, изначально благоприятствовавшие полиархии, могут ослабнуть, что вызовет крушение полиархии, как это произошло в Чили между 1970 и 1973 годами. Или изначально слабые условия способны усилиться, таким образом благоприятствуя

368

Р.Даль. Демократия и ее критики

стабильности существующей полиархии, как в случае Западной Германии или Японии на протяжении десятилетий, последовавших за Второй мировой войной. Расширение благоприятных условий может также вызвать переход к полиархии в стране, до того времени знавшей лишь недемократические режимы, как это произошло в Британии в XIX веке, или способствовать редемократизации в стране, где полиархия потерпела поражение, как в Уругвае в 1980-х годах. Помимо подобных сдвигов в конкретных странах, возникают более широкие и зачастую более медленные видоизменения. К примеру, конец XX века сформировал среду для демократизации, как мы увидим в следующей главе, в каком-то отношении менее благоприятную, а в каком-то — более благоприятную, чем первый период роста полиархии.

Какие условия способствуют развитию, консолидации и стабильности полиархии в стране или, напротив, ограничивают ее перспективы? Несмотря на то что неясности все еще сохраняются даже при быстром накоплении результатов исследований за последние десятилетия, около двух веков опыта помогают нам определить некоторые из этих условий.

Вплоть до 1960-х годов попытки объяснить существование, отсутствие и сбой демократии были основаны на опыте лишь единичного числа стран. В результате значимость провалов демократии в Италии и Германии для крушений демократии в иных ситуациях чрезвычайно преувеличивалась, либо все дело сводилось к якобы легко доступным «точным» данным, которые считались значимыми (valid) и надежными и включали такие показатели, как доход на душу населения, грамотность, количество мест в больницах, телефонов и тому подобное. Другие условия, которые теоретически были решающими, например, установки, верования, особенности политической культуры и подобные «мягкие» переменные, не учитывались или оставались крайне проблематичными. Впоследствии, однако, почти всемирное распространение политической науки как академической дисциплины (вместе с усвоением все более новых способов систематического сбора и анализа данных) помогло получить более качественные свидетельства о политическом опыте расширенного диапазона стран5. И хотя в результате «спрос» теории все еще превосходит «предложение» данных и их качество, сегодня мы обладаем возможностью лучше обосновать теорию при помощи опыта.

Часть пятая. Пределы и возможности демократии 369

При исходном обращении к теории ясно, что вероятность утверждения полиархии в стране зависит от силы действия определенных условий. Проблема в том, чтобы определить, каковы эти условия и каково влияние их изменений на вероятность полиархии. Наиболее релевантные паттерны развития следующиеЛ:

1. В стране с неполиархическим режимом (nonpoliar-chic regime) возникают и сохраняются благоприятные условия. В силу этого велика вероятность, что произойдет переход к полиархии, институты полиархии будут консолидированы, а полиархическая система сохранится (persist), то есть станет стабильной7. Таким образом,

Даны благоприятные условия,

тогда неполиархический режим (NPR) -> стабильная полиархия

2. В стране с неполиархическим режимом не развиваются благоприятные условия или же они слабы. В результате велика вероятность того, что переход к полиархии не произойдет и что укрепится неполиархический режим. Таким образом,

Даны неблагоприятные условия, NPR ->• NPR

3. В стране с неполиархическим режимом условия смешанные или временно благоприятные. Если в такой ситуации развивается полиархия, вероятными возможностями являются:

За. Крушение полиархии за короткое время (менее двадцати лет), происходит переход к неполиархическим режимам и их утверждение.

Даны смешанные или временно благоприятные условия, тогда NPR -> полиархия -> NPR.

ЗЬ. То же, что и в З.а., за исключением того, что неполиархический режим также распадается и происходит новый переход к полиархии (редемократизация), а полиархия становится консолидированной и устойчивой. Даны смешанные или временно благоприятные условия, тогда NPR -> полиархия -> NPR -> полиархия.

Зс. То же, что и в ЗЬ, за исключением того, что полиархия не консолидирована, и система колеблется между полиархией и неполиархией.

Даны смешанные или временно благоприятные условия, тогда NPR -> полиархия -> NPR -> полиархия -> NPR -> и т.д.

370

Схема 17.2. Переход от непалиархтеских режимов

Неполиархический режим

Условия: благоприятные

Стабильная полиархия (1)

№!1

(2)

Нестабильная полиархия

крушение

полиархия (ЗЬ)

полиархия

редемокра-тшация

колебания

Пять последствий иллюстрируются в схеме 17.2.

Какие условия благоприятствуют первой последовательности — развитию, консолидации и стабильности

полиархии? В принципе, мы можем ответить на этот вопрос при помощи сравнения стран, в которых

возникала первая последовательность, с теми, в которых ничего подобного не происходило.

Несмотря на свою практическую сложность, такие сравнения помогают нам прийти к некоторым довольно

хорошо обоснованным суждениям. Эту задачу мы и будем решать в следующей главе.