Выше отмечено, что Гражданский кодекс РФ учитывает некоторые особенности отдельных видов юридических лиц, являющихся по своему существу субъектами публичного права, но лишь в плане оговорок о том, что их правоотношения регулируются несколько иначе. Гражданский кодекс РФ не раскрывает их публично-правовой характер. Вместе с тем в последние десятилетия термин «юридическое лицо» вышел за пределы гражданского права. Он появился в актах конституционного и административного права, что уже само по себе означает придание этому словосочетанию междисциплинарного характера. Единичные конституции зарубежных стран пошли дальше, в них появились словосочетания «юридическое лицо частного права» и «юридическое лицо публичного права». Все это заставляет посмотреть с новых позиций (в том числе с позиций публичного права) на общее понятие юридического лица и его разновидности. Термин «юридическое лицо» используется в ст. 72 обширных поправок к Конституции Исландии 1995 г., в ст. 26 Конституции Португалии 1976 г. (в обоих случаях в связи с иностранными капиталовложениями), в конституциях Италии 1947 г. (ст. 29 о наделении профсоюзов правами юридического лица), Литвы 1992 г. (ст. 40 о религиозных организациях), Словакии 1992 г. (ст. 40 об общинах и других муниципальных образованиях), Чехии 1992 г. (ст. 11 о собственности юридических лиц)71. О юридическом лице говорилось в ст. II-103 и других Конституции Европейского Союза 2004 г.72 Статья 9 Конституции Эстонии допускает распространение прав человека и гражданина на юридические лица постольку, поскольку это согласуется с общими задачами юридических лиц и сущностью прав и свобод, устанавливаемых Конституцией. Конституция РФ 1993 г. не содержит словосочетания «юридическое лицо», но оно есть в федеральных законах и применяется к коммерческим и некоммерческим организациям73, общественным объединениям74, профсоюзам75, политическим партиям76, национально-культурным автономиям77, религиозным организациям78 (все эти акты действуют с поправками). В федеральных законах и подзаконных актах юридическими лицами названы также государственные учреждения (ГК РФ говорит об учреждениях вообще), например Банк России79, Фонд социального страхования РФ (он, в частности, осуществляет выплаты в связи с временной нетрудоспособностью)80, а также особая группа саморегулируемых учреждений, к некоторым из них (они рассматриваются ниже) до 2006 г. применялась формулировка «имеющие государственный статус». В их числе, согласно ст. 6 Федерального закона от 29 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»81, была Российская академия наук и пять отраслевых академий (сельскохозяйственных наук, медицинских наук, образования и др.). Термин «юридическое лицо» применяется в федеральных законах к органам государства (Счетной палате РФ82, Центральной избирательной комиссии и избирательным комиссиям субъектов РФ83 и др.), к органам муниципальных образований (представительному и исполнительному органам)84. В указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, которыми в 2004—2005 гг. были утверждены положения о федеральных министерствах, службах и агентствах, эти органы государства названы юридическими лицами. Термин «юридическое лицо» применяется иногда к аппаратам государственных органов и учреждений, возглавляемых должностным лицом — руководителем аппарата. Поправкой к регламенту Государственной Думы (ее постановление от 22 января 1998 г.) Аппарат Государственной Думы, который, как сказано в регламенте, призван обеспечить работу Думы, ее комитеты в организационном, мате риальном и других отношениях, назван юридическим лицом. Юридическим лицом является Администрация Президента РФ (Положение о ней утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490385). За указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ следуют акты федеральных министерств и ведомств. Они издают приказы, которыми утверждают положения, объявляющие юридическими лицами территориальные органы исполнительной власти (управления, отделы министерств и ведомств на местах в федеральных округах, субъектах РФ). Таковы приказы Министерства юстиции РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное приказом Министерства внутренних дел РФ от 15 сентября 2003 г. № 730 Типовое положение о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации86 и акты многих других министерств и ведомств. Субъекты РФ тоже называют свои учреждения и органы (государственные по терминологии, принятой в законодательстве РФ) юридическими лицами. Выше мы приводили пример, когда муниципальным актом юридическим лицом был объявлен даже отдел муниципальной администрации. Есть и судебные решения о признании юридическими лицами некоторых исполнительных органов государственной власти (например, Управления юстиции администрации Кемеровской области87), хотя практика арбитражных судов и даже Президиума ВАС РФ по таким делам, как считают некоторые авторы, противоречива88 (по край ней мере, была таковой до названного выше постановления Пленума ВАС РФ 2006 г.). Все это — не единичные явления, а огромный массив правовых актов и большое число разных образований, органов, учреждений, к которым трудно (и нужно ли?) приспособлять нормы ГК РФ о юридическом лице. Появление своеобразных групп юридических лиц свидетельствует о новых тенденциях в развитии правового регулирования в данной сфере общественных отношений. Необходимо отграничить их от традиционных юридических лиц частного права, выделить в какую-то особую категорию (категории), выявить существенные признаки, дать определение, хотя бы в первом приближении. В научной литературе уже давно обозначились новые тенденции расширения круга юридических лиц, который сначала ограничивался хозяйственными организациями. Постепенно юридическими лицами стали признаваться образования публичного характера. Немецкие авторы давно считают государственные (а не только частные) учреждения юридическими лицами89. Во французской литературе государственные и полугосударственные учреждения (в основном так называемые публичные корпорации по обслуживанию нужд населения — снабжение водой, электроэнергией и др.) задолго до внесения в Гражданский кодекс определения юридического лица характеризовались как юридические лица. Р. Драго писал в 1950 г., что публичные учреждения — это всякие организации, создаваемые государством, которое дает им статус юридического лица90. Параллельно с этим шел процесс правового обособления муниципальных образований. Позже они вместе с самоуправляющимися региональными территориальными единицами получили сначала в науке, а затем в 60-е гг. XX в., и особенно в 2000-е гг., в конституциях некоторых стран название территориальные коллективов и были квалифицированы как юридические лица. В научных изданиях отдельных стран стали считать юридическими лицами национально-культурные автономии — общественные организации, создаваемые разрозненно (а не компактно) проживающими народами. Затем такие положения вошли в законодательство (в том числе в российское в 1996 г.). Понятия и классификации, создаваемые наукой, а нередко возникавшие в практической деятельности судов, постепенно включались в законодательство. Позже настала очередь государственный и муниципальные органов (в ГК РФ есть упоминание о государственный и иных учреждениях, о государственных и муниципальные органах упоминаний нет). Положения об органах государства и органах местного самоуправления как юридических лицах, по существу, включаются в отдельные законы и в массовом виде в подзаконные акты. Теоретического обоснования для этого, насколько нам известно, ни в российской, ни в зарубежной науке нет. В российских работах по административному праву есть лишь отдельные замечания, относящиеся к органам исполнительной власти (именно их в правовых актах чаще всего называют юридическими лицами). В книге «Исполнительная власть в России. История, современность, проблемы и перспективы развития» (М., 2004. С. 463—464) говорится, что, определяя понятие исполнительного органа Федерации, наряду с другими признаками следует учесть, что такой орган «обладает правами юридического лица». Появление юридических лиц особого рода, которые не вписывались в цивилистическую традицию, вызвало к жизни новое словосочетание, о котором мы уже упоминали, — «юридическое лицо публичного права». Оно тоже, по существу, без основательной предварительной теоретической проработки включается в правовые акты, в том числе в некоторые зарубежные конституции. В научной и учебной литературе если и используют это словосочета ние, то зачастую попутно, без основательных разъяснений его содержания91. В российской литературе термин «юридическое лицо публичного права» впервые использовал, по-видимому, Г. Ф. Шершеневич, заявивший, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство — казна92. Другие лица публичного права он не анализировал, а государство сводил к казне, используя словосочетание «юридическое лицо публичного права» с цивилистических позиций. Для него было важно не исследование особенностей такого юридического лица, а вывод, что государство, будучи лицом публичного права, участвует в гражданском обороте, несет имущественную ответственность как казна. Впоследствии некоторые российские цивилисты также употребляли указанную терминологию, но, во-первых, делали это в основном попутно, а во-вторых, применительно к зарубежному («буржуазному») праву, причем утверждали, что в «буржуазном» законодательстве к юридическим лицам публичного права подходят лишь как к участникам гражданского оборота93. Более подробно писал об этом М. И. Кулагин, по мнению которого в эпоху империализма в буржуазных странах наряду с юридическими лицами частного права появляются юридические лица публичного права и «смешанные» юридические лица, положение и деятельность которых регулируются и частным, и публичным правом. Среди лиц публичного права он называл «буржуазное государство», выступающее в имущественных отношениях как казна, а также штаты и земли в федерациях, государственные учреждения и «государственные организации», которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления94. Говоря сравнительно подробно о юридических лицах частного права и «смешанных» юридических лицах (последние — это главным образом корпорации, создаваемые для удовлетворения общественных потребностей — снабжение водой, электроэнергией и т. д.), он не анализирует детально юридическое лицо публичного права, но в предложенных им общих чертах юридического лица некоторые особенности юридического лица публичного права нашли свое отражение. Правда, под признаки общего понятия юридического лица, предлагаемые М. И. Кулагиным, юридическое лицо публичного права в четырех случаях из шести не подходит (общие признаки М. И. Кулагина в основном имеют ци- вилистический характер), но все же это был значительный шаг вперед в создании концепции юридического лица публичного права. М. И. Кулагин верно называет некоторые отличительные признаки такого юридического лица. По его словам, юридическое лицо публичного права имеет государственно-властные полномочия (на деле может наделяться и полномочиями иной публичной власти — муниципальной), ему присущи особый порядок назначения управляющих, которые являются носителями государственной воли (на деле не только государственной), а также публичные права и обязанности95. Эти особенности М. И. Кулагин также рассматривает на базе цивилистиче- ского анализа. Все концепции в российской науке о юридическом лице публичного права (без употребления этого термина), создавались цивилистами с соответствующих позиций. Специалисты различных отраслей публичного права этой проблеме внимания, по существу, не уделяли. В зарубежной науке термин «юридическое лицо публичного права» употребляется гораздо чаще, причем адми- нистративистами, а сфера его распространения шире. Французский автор Ф. Тернье применял более широкий подход по сравнению с работами Д. Лабадьера, Р. Коннуа и др. Он писал, что «публичные лица» бывают разными, они включают и «юридические лица публичного права»96, констатируя этим, что не все «публичные лица» могут быть или являются юридическими лицами публичного права. По его мнению, лица публичного права не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации. Правда, вопрос о других организациях (например, общественные объединениях) Ф. Тернье не рассматривал, относя к числу юридических лиц публичного права государство, местные коллективы (во Франции это в соответствии с поправкой к Конституции 2003 г. так называемые территориальные коллективы — регионы (более 20), департаменты (около 100) и коммуны (более 36 тысяч)), а также публичные учреждения97. Алжирский юрист А. Махиу, используя наряду с формулировкой «юридическое лицо публичного права» словосочетание «административное юридическое лицо», дает более широкий перечень: государство (в Алжире это территориальные коллективы областного звена), коммуны, публичные учреждения и публичные офисы98. Что же касается зарубежных правовых актов, то термины «юридическое лицо публичного права» применяется в них крайне редко. О юридических лицах публичного права сказано в ч. 7 ст. 17 Конституции Греции 1975 г.99, в ст. 27 Конституции Бразилии 1988 г.100, о юридическом лице государственного права — в ч. 4 ст. 4 Конституции Кипра 1960 г.101 В последней из них есть также термин «юридические лица гражданского права и общественных организаций» (ч. 4 ст. 23), таким образом, эти три понятия разделены. Каких-то конкретных примеров лиц публичного или государственного права конституции Греции и Кипра не называют. В других конституциях такие при меры есть (выше говорилось о профсоюзах, муниципальных образованиях, религиозных организациях), но они относятся к общему понятию юридического лица. Они не являются иллюстрацией для словосочетания «юридическое лицо публичного права», которое в текстах этих конституций не используется. В России термин «юридическое лицо публичного права» не применяется в законодательстве. В соответствующих правовых актах лишь говорится, что некоммерческие организации, политические партии, те или иные общественные объединения, органы, учреждения государства и муниципальных образований являются юридическими лицами102. Они не определены как юридические лица публичного права, не обособлены от лиц частного права. Такая ситуация ведет к распространению на них общего понятия юридического лица, выработанного цивилистикой и закрепленного законодательно в ст. 48 ГК РФ. Однако, как говорилось выше, это понятие не соответствует роли и задачам, которые присущи некоммерческим организациям, органам государства и муниципальных образований, государственным и муниципальным учреждениям, публичным территориальным коллективам. Хотя они не определены как юридические лица публичного права, они действуют как юридические лица особого рода, юридические лица де-факто публичного права. Да и государство невозможно свести только к казне. Поэтому мы полагаем, что, во-первых, необходимо выработать более обобщенное понятие юридического лица, которое охватывало бы их различные виды, во-вторых, разделить юридические лица частного права и публичного права, в-третьих, создать особые понятия юридического лица частного права и юридического лица публичного права. Первая задача — дело будущего, мы попытались предложить лишь эскиз такого понятия. К тому же она может быть полностью решена, если будет решена вторая задача. Она уже решается самой жизнью, указанное разделение намечено (но не обосновано) в некоторых правовых актах и научных трудах. Цивилистика создала свое определение для коммерческих организаций; теоретики права показали, что попытки приспособить его для субъектов публичного права до сих пор были неудачны и, видимо, будут безуспешны в будущем. Для решения третьей задачи предлагается несколько исходных положений, содержащих характеристику качеств юридического лица с позиций публично-правового подхода. При этом важно учесть, что юридические лица публичного права тоже неодинаковы: например, профсоюз и представительный орган местного самоуправления имеют разные структуру, задачи и функции, выполняют неодинаковую роль в обществе. Поэтому, видимо, потребуются дальнейшие классификации и учет особенностей различных видов юридических лиц публичного права в общем понятии юридического лица. Такая классификация предлагается ниже. В данной части работы, опираясь на российское и отчасти зарубежное законодательство о различных юридических лицах, действующих в сфере публично-правовых отношений, на имеющуюся научную литературу и практику, мы попытаемся выявить наиболее общие признаки юридического лица публичного права, которые одновременно характеризуют его особенности.