6) Вступление в дело прокурора

Вопрос о необходимости и степени участия прокурора в арбитражном и гражданском процессе в течение последних десяти лет вызывает в литературе острую дискуссию. Эта проблема в плане доступности правосудия увязывается с различными аспектами, касающимися: 1) несоразмерности численности прокурорского корпуса в сравнении с численностью судейского корпуса (число прокуроров до недавнего времени втрое превышало число судей); 2) действия принципов состязательности и равноправия сторон в делах с участием прокурора; 3) недоступности профессионального юридического представительства; 4) конфликтов частного и публичного интереса, защищаемого прокурором, и т.п.

Необходимо отметить, что споры по вопросу об участии прокурора в гражданских делах идут и в других странах, в том числе странах - членах Совета Европы <*>.

--------------------------------

<*> Показательна в этом плане дискуссия, развернувшаяся в связи с решением Европейского суда от 20 февраля 1996 г. по делу Вермюллен против Бельгии (Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 2. М., 2000. С. 174 - 181).

Участие прокурора в судопроизводстве российское процессуальное законодательство связывает с выполнением прокурором определенной публичной миссии, которую в широком смысле часто связывают с основной функцией прокуратуры (как она в настоящее время определена в п. 1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре в Российской Федерации" <*>) и которая состоит в надзоре "за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации" <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

<**> Карлин А. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве как элемент многоотраслевого прокурорского надзора // Законность. 1999. N 5.

Однако данную формулировку Федерального закона вряд ли можно признать удачной, поскольку она предполагает фактически тотальный государственный надзор во всех сферах общественной жизни, что, во-первых, невозможно осуществить практически, и, во-вторых, в такой всеобъемлющей постановке эта функция не согласуется с конституционным принципом разделения властей и вообще вряд ли уместна вне системы тоталитарного государства.

Поэтому сначала в п. 2 ст. 1 Федерального закона, а затем и в разд. III "Прокурорский надзор" сфера надзора сужается. Сделана попытка вычленить из нее отдельные секторы и направления надзора (гл. 2, 3, 4 разд. III Федерального закона). Из сферы прокурорского надзора п. 2 ст. 1 Федерального закона изъят надзор за исполнением законов судами. Теперь в силу абз. 2 п. 1 и п. 3 ст. 1, а также разд. IV Федерального закона участие прокурора в рассмотрении дел судами относится к выполнению "иных функций, установленных федеральными законами" (абз. 2 п. 1 ст. 1 Федерального закона).

В п. 3 ст. 1 и в ст. 35 Федерального закона достаточно жестко и последовательно проводится положение о верховенстве процессуального закона над законом о прокуратуре, когда речь идет об участии прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона "прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами". В п. 3 этой же статьи формулировка еще более недвусмысленна: "Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства".

Отсылки к процессуальному законодательству поставили участие прокурора в рассмотрении дел судами в жесткие процессуальные рамки, и это, безусловно, правильно, в том числе и потому, что ряд основополагающих принципов судопроизводства (таких, как независимость судей, равенство всех перед законом и судом, равноправие и состязательность сторон) закреплен непосредственно в Конституции РФ и федеральных конституционных законах (ст. ст. 5, 7, 15, 16 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" <*>, ст. 6 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <**>).

--------------------------------

<*> СЗ РФ.

<**> Там же. 1995. N 18. Ст. 1589.

Тем не менее рудименты прежней системы, когда на прокуратуру возлагался надзор за соблюдением законов судами, долгое время продолжали сохраняться (хотя и в разной степени) и в гражданском процессуальном, и в арбитражном процессуальном законодательстве. В некоторых случаях попытки поставить прокуратуру фактически над судом уже после принятия Конституции РФ продолжали предприниматься в том числе на законодательном уровне. Так, в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре (в том числе в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ <*>) было сохранено положение о принесении прокурором протестов и жалоб на "незаконное и необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда". Это означало не что иное, как право прокурора по своему усмотрению определять, является ли судебный акт законным и обоснованным.

--------------------------------

<*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.

Между тем предусмотренное процессуальным законом право обжалования судебного акта никак не связано с его законностью и обоснованностью. Лицо вправе обжаловать законный и обоснованный акт и не обжаловать незаконный и необоснованный. Однако в силу обязательности вступившего в законную силу судебного акта никто (в том числе и прокурор) не вправе признавать его незаконным или необоснованным, пока он не отменен или не изменен судом в установленном порядке.

Новые АПК и ГПК существенно ограничили вмешательство прокурора в частноправовые споры, хотя и сохранили возможность его участия в арбитражном и в гражданском процессе. Так, за прокурором сохранено право предъявления исков в защиту других лиц, хотя соответствующая возможность теперь существенно ограничена (ч. 1 ст. 45 ГПК).

Сохранена в ГПК и вторая форма участия прокурора в деле: путем его вступления в процесс для дачи заключения, хотя теперь такая возможность ограничена лишь некоторыми категориями дел. Так, согласно ч. 3 ст. 45 ГПК 2002 г. прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами.

В новом Кодексе институт протеста прокурора заменен на более мягкий - представление прокурора. Ликвидировано право прокурора приостанавливать исполнение судебных постановлений. Возможность инициировать апелляционное и кассационное производство, подавать представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора, а также по вновь открывшимся обстоятельствам по новому ГПК обусловлена участием прокурора в деле (ч. 2 ст. 320, ст. 336, ч. 3 ст. 376, ст. 394 ГПК). Тем не менее в новом ГПК сохранена возможность отвода прокурора (ст. 18), обязанность суда сообщать прокурору об обнаружении признаков преступления в действиях участников процесса (ч. 3 ст. 226 ГПК).

В арбитражном процессе прокурор изначально не имел столь широких полномочий, как в гражданском процессе. В новом АПК законодатель существенно ограничил право прокурора на обращение в суд. В Кодексе отсутствует существовавшая в АПК 1995 г. (ч. 1 ст. 41) весьма широкая формула о праве прокурора предъявлять иски в защиту государственных и общественных интересов. Данная формула подвергалась критике (в том числе и автором настоящей работы), поскольку закон не только никак не очерчивал понятие публичного интереса, но и не содержал никаких критериев, которые позволяли бы суду уяснить, действительно ли наличествует такой интерес, в чем именно он выражается в конкретном правоотношении, по поводу которого прокурором предъявлен иск, и соответственно определить, доказано ли само право на иск. Не случайно в литературе отмечалось, что "право констатировать нарушение общественных интересов в каждом конкретном случае принадлежит только прокурору, обратившемуся с иском" <*>.

--------------------------------

<*> Карлин А. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве...

Между тем публичный интерес не абстрактен, он проявляется в конкретном материальном правоотношении, спор по поводу которого рассматривается судом и реализуется как притязание публичной власти в отношении спорного правоотношения. Из этого, в свою очередь, следует, что существует лицо, которому принадлежат и материальные права по иску, предъявляемому прокурором в публичных интересах. Так, например, если прокурор просит признать сделку недействительной как противоречащую основам нравственности и правопорядка (ст. 169 ГК) и взыскать в доход Российской Федерации полученное по такой сделке, то материальные права по иску будут принадлежать Российской Федерации, т.е. Российская Федерация и будет материальным истцом, в интересах которого прокурор предъявил иск. При отсутствии же какого-либо собственного материально-правового притязания публичной власти на предмет иска иск прокурора теряет свою публичность, а при отсутствии материального истца становится и вовсе бессодержательным.

В новом АПК (ст. 52) законодатель пошел по пути перечисления исчерпывающим образом всех исков и заявлений, с которыми может обращаться прокурор в арбитражный суд. Теперь закон допускает обращение прокурора лишь по ограниченному кругу дел: это дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, затрагивающих права и интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности; о признании недействительными, а также о применении последствий недействительности сделок, совершенных с участием государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных учреждений, юридических лиц, в уставном капитале которых есть доля участия Российской Федерации, либо субъекта Российской Федерации, либо муниципального образования.

В предприятиях с долей участия государства или муниципальных образований соответствующие субъекты публичного права выступают в роли обычных участников хозяйственных обществ и товариществ. Последние по общему правилу не обладают правом требовать признания недействительности сделки, совершенной хозяйственным обществом или товариществом. Они имеют возможность предъявлять в связи с деятельностью таких обществ лишь косвенные иски, в частности, о признании недействительными крупных сделок и сделок с заинтересованностью, причем и те, и другие являются оспоримыми сделками, по которым установлены сокращенные сроки исковой давности.

Можно ли считать, что процессуальный закон, наделяя прокурора правом оспаривать сделку, совершенную унитарным предприятием или предприятием с долей участия государства или муниципального образования, по любым основаниям, тем самым вторгается в сферу регулирования гражданского права, ставя участников хозяйственных обществ и товариществ в неравноправное положение в зависимости от формы собственности? Если ответить на этот вопрос положительно, то придется признать, что государство как акционер может посредством иска прокурора оспорить любую сделку, совершенную акционерным обществом, по любому основанию, в то время как другие акционеры могут делать это только в двух прямо указанных в законе случаях.

Едва ли такое толкование ч. 1 ст. 52 АПК согласовывалось бы с положением ст. 8 Конституции, согласно которому все формы собственности защищаются равным образом, а также с положениями Закона "Об акционерных обществах" <*> и Закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" <**>, которыми в интересах стабильности гражданского оборота, во-первых, установлены исчерпывающие основания, по которым сделка, совершенная обществом, может быть оспорена его участником, и, во-вторых, определено, что такие сделки являются оспоримыми.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

<**> Там же. 1998. N 7. Ст. 785.

Следовательно, норму ч. 1 ст. 52 АПК следует рассматривать как общее дозволение прокурору предъявлять соответствующие иски (т.е. определены пределы его права на иск в процессуальном смысле). Удовлетворение такого иска зависит не только от того, имеются ли на самом деле указанные в заявлении прокурора основания для признания сделки недействительной, но и от наличия у субъекта спорного материального правоотношения (собственника имущества унитарного предприятия, акционера, участника права на иск в материальном смысле).

Иными словами, требование прокурора о признании сделки недействительной может быть предъявлено по любым основаниям, а удовлетворено лишь в том случае, когда соответствующее публично-правовое образование, участвующее в капитале хозяйственного общества либо являющееся собственником имущества, находящегося в хозяйственном ведении, само наделено правом заявлять соответствующее требование. Следствием последнего обстоятельства является вывод о невозможности удовлетворения иска прокурора о признании недействительной сделки, совершенной хозяйственным обществом, в уставном капитале которого есть доля участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, по основаниям, относящимся к ничтожности сделки.

Проблема имеет и другой аспект. Признание сделки недействительной по общему правилу предполагает двустороннюю реституцию. Если ни одна из сторон в сделке не заинтересована в этом, исполнить соответствующее решение суда невозможно ввиду отсутствия фигуры взыскателя, которым прокурор, предъявивший иск, не является.

Практике известны случаи, когда удовлетворенные иски прокурора о признании сделок недействительными и применении последствий недействительности остаются без исполнения, прежде всего по той причине, что сами стороны сделки не заинтересованы в этом, а механизма их принуждения исполнить соответствующие решения не существует. Подобные иски прокурора имеют лишь разрушительное последствие: сделка (а следовательно, и права по ней) уничтожена, но позитивных последствий в виде реституции не происходит. В такой ситуации стороны вынуждены заключать сделку повторно, что может повлечь новый иск прокурора, и так далее.

В плане доступности правосудия соответствующие иски прокурора имеют негативные последствия, поскольку суды загружаются бессмысленными исками, не влекущими восстановления нарушенного права при отсутствии интереса в этом у лиц, обладающих соответствующим правом, к которым прокурор, будучи процессуальным истцом, не относится. Более конструктивным было бы наделение финансовых органов правом предъявления исков о применении последствий недействительности тех сделок, по которым закон предписывает взыскивать полученное стороной или сторонами в доход государства, т.е. казны. В данном случае иск предъявляется лицом, которое, будучи материальным истцом, имеет возможность требовать исполнения решения. Однако таким правом финансовые органы ныне не наделены.

Вторая форма участия прокурора в арбитражном процессе - вступление его в чужой процесс на любой его стадии по делам, предусмотренным ч. 1 ст. 52 АПК, в целях обеспечения законности (ч. 5 ст. 52 АПК) <*>. Из данной формулировки следует, что в отличие от ГПК (ч. 3 ст. 45) АПК не предусматривает дачу прокурором заключения по делу. АПК 1995 г. также не предусматривал вступление прокурора в дело в целях дачи заключения. Такой подход законодателя представляется оправданным.

--------------------------------

<*> Как указывал В.М. Шерстюк, направленность этой нормы не вполне понятна. Неясно, зачем и с какой целью прокурору надо вступать в уже начатое дело в арбитражном процессе (Шерстюк В.М. Новые положения проекта третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 75).

Самостоятельная значимость для судебного познания формулирования прокурором собственных представлений о фактических обстоятельств спора сомнительна. Неясно также, чем такие представления могут дополнить оценку фактической стороны дела, которую осуществляет суд, тем более что оценка фактической стороны спора, даваемая прокурором, не участвовавшим в его рассмотрении, не может быть основана на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Между тем лишь последнее признается законодателем надлежащей оценкой доказательств и отнесено им к прерогативам суда.

Также сомнительна значимость для суда представлений прокурора о необходимости применения (либо неприменения) того или иного закона. В этом случае прокурор, по сути, выступает неким правовым экспертом. Между тем jura novit curia (законы знает суд), т.е. суду лучше знать, какие законы следует применять независимо от того, ссылаются ли на них участвующие в деле лица.

Вступление прокурора в арбитражный процесс законодатель (ч. 5 ст. 52 АПК) связывает с целью обеспечения законности. Данная формулировка выглядит двусмысленно в двух отношениях. Во-первых, законность рассмотрения дела и законность вынесенного решения обеспечивает сам суд, а также вышестоящие судебные инстанции, проверяющие решение на предмет его законности по жалобам участвующих в деле лиц. Получается, что целью вступления прокурора в процесс является обеспечение законности деятельности суда, но прокурор ныне лишен надзорных функций по отношению к суду. Во-вторых, прокурор, вступающий в процесс, наделен правами лица, участвующего в деле. Последние указаны в ст. 41 АПК и не предусматривают никаких полномочий участвующих в деле лиц по обеспечению законности.

Вступление в дело прокурора (как и любое вступление нового лица) отягощает процесс, и если по делам об оспаривании нормативных правовых актов вступление в дело прокурора действительно может быть оправдано, то по всем другим делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК, в этом вряд ли есть необходимость. Прокурор может приводить свои доводы и представлять доказательства, обжаловать судебные акты, но не может распоряжаться правами по чужому требованию. Лицо, инициировавшее судебный процесс, вправе отказаться от своего требования, ответчик - признать иск, стороны могут заключить мировое соглашение. Воспрепятствовать этому прокурор юридически не в состоянии, тем более, когда речь идет об оспоримых сделках, об оспаривании ненормативных правовых актов, а значит, его вступление в дело лишь обременяет процесс, отдаляет разрешение правового конфликта и в этом смысле также отрицательно влияет на доступность правосудия для непосредственных участников спора, которые могут быть не заинтересованы в дальнейшем продолжении процесса, в том числе в судах вышестоящих инстанций, что, в частности, требует дополнительных затрат.

В случаях, когда речь идет о защите субъективных гражданских прав хозяйствующих субъектов, нет оснований для вмешательства прокуратуры, поскольку участники гражданских правоотношений действуют своей волей и в своем интересе, осуществляют свои права по своему усмотрению (ст. ст. 1 и 9 ГК). Они вольны обращаться за защитой своих прав в суд либо не делать этого, неся риск соответствующих неблагоприятных последствий. К сфере публичных интересов это, как представляется, никакого отношения не имеет.

В имущественных правоотношениях, связанных с нарушением права собственности, государство выступает не в качестве суверена, а как участник гражданских правоотношений, носитель соответствующих гражданских прав. Публично-правовые образования, указанные в п. 1 ст. 124 ГК, которым принадлежат соответствующие субъективные гражданские права, выступают в гражданском обороте по тем же правилам, что и юридические лица. К сожалению, в АПК и в ГПК допускается возможность предъявления прокурором исков в отсутствие фигуры материального истца. Между тем уяснение лица, в защиту прав или интересов которого предъявлен иск прокурором (т.е. материального истца), необходимо прежде всего для решения вопроса о судьбе такого иска. Если лицо, интересами которого мотивируется предъявление прокурором иска, само не обладает правом на иск, то и в иске прокурору должно быть отказано. Участие в деле процессуального истца - прокурора само по себе не создает у соответствующих публично-правовых образований материально-правового интереса, который бы защищался законом.

Анализ вопросов участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе в аспекте доступности правосудия приводит к следующим выводам. В доктрине процессуального права в вопросе о возможности и степени участия прокурора в гражданском судопроизводстве выявились два основных подхода.

Первый из них, в значительной степени воспринятый в новых ГПК и АПК, состоит в том, что участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах должно быть минимизировано и рассматриваться, скорее, как исключение, обусловленное либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозможностью или крайней затрудненностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой своих прав и получить такую защиту. Соответственно по мере устранения препятствий в доступности правосудия (что в первую очередь связано с расширением доступности профессионального юридического представительства в судах и шире - квалифицированной юридической помощи) участие прокурора в частноправовых спорах при таком подходе должно сокращаться. В арбитражном процессе оно уже и сегодня становится исключением.

Другой - противоположный - подход состоит в том, что необходимо сохранить полномочия прокурора, которые были предусмотрены ГПК РСФСР, а в АПК расширить полномочия прокурора до такого же объема, а также наделить его особым процессуальным статусом.

Эти два подхода к в общем-то частному вопросу (проблеме участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе) на самом деле отражают борьбу по существу двух систем взглядов на гражданское судопроизводство в целом. В еще более широком плане речь идет о различных воззрениях на допустимые пределы государственного вмешательства в частные дела, о способах разрешения конфликтов с участием государства (в том числе когда последнее выступает в качестве субъекта гражданских правоотношений), а также о возможностях и пределах использования государством свойств и приемов суверена, публичной власти при защите им своих субъективных гражданских прав, т.е. о частноправовых в этом смысле отношениях.

По мнению автора настоящей работы, участие прокурора в гражданском и особенно в арбитражном процессе требует дальнейшего ограничения. Прокурор в гражданском судопроизводстве не должен подменять собой адвоката, юридического представителя стороны, в том числе и в тех случаях, когда иск предъявляется в защиту интересов Российского государства и других публично-правовых образований (субъектов Федерации, муниципальных образований). Он не должен являться "стряпчим по государевым делам". Дела государства и публично-правовых образований должны вести соответствующие государственные органы (антимонопольные, природоохранные, по управлению государственным и муниципальным имуществом и т.д.) либо адвокаты и юридические фирмы, т.е. профессиональные юридические представители. Стороной в таких спорах являются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, которые участвуют в гражданском и арбитражном процессе на общих основаниях без каких-либо привилегий и по общим правилам с соблюдением процессуальных принципов состязательности, равенства перед законом и судом, равноправия сторон, диспозитивности.

Обеспечение интересов граждан, которые не могут самостоятельно обратиться в суд в силу возраста, состояния здоровья, недееспособности и других уважительных причин (ст. 45 ГПК), следует осуществлять через развитие доступной юридической помощи и создание юридических служб в органах опеки и попечительства, поскольку обеспечение юридического представительства их подопечных собственно и составляет главную функцию этих органов и само содержание опеки и попечительства, как его определяет ГК (п. п. 1 - 2 ст. 31, п. 2 ст. 32 и п. 2 ст. 33).

Данная функция в силу ее социальной значимости требует постановки дела юридического представительства подопечных на постоянную и профессиональную основу, что предполагает наделение соответствующих служб квалифицированными юридическими кадрами. Соответствующие организационные мероприятия можно осуществить без дополнительных бюджетных затрат путем увеличения штатной численности юридических служб органов опеки и попечительства за счет аналогичного сокращения численности прокурорского корпуса.

В связи с изложенным в АПК и ГПК следовало бы сохранить возможность для обращения прокурора в суд и вступления его в процесс только по делам об оспаривании нормативных правовых актов, поскольку именно в этой сфере непосредственно затрагиваются собственно публичные интересы, заключающиеся в поддержании основ правопорядка, обеспечение которого и является основной функцией правового государства.