B. Вопросы оптимизации формирования состава суда первой инстанции

Вопросы оптимизации формирования состава суда имеют непосредственное отношение к доступности правосудия, так как, с одной стороны, от оптимального сочетания единоличного и коллегиального рассмотрения дел зависит загруженность судей, а с другой стороны, с этим же связано обеспечение права на справедливое судебное разбирательство.

В деле Посохов против Российской Федерации ЕСПЧ отметил, что словосочетание "созданный на основании закона" относится не только "к правовому основанию самого существования суда, но и к составу суда по каждому делу" <*>. Ранее аналогичная позиция была высказана ЕСЧП в деле Бускарини против Сан-Марино.

--------------------------------

<*> Российская юстиция. 2003. N 11. С. 71.

АПК 2002 г. внес существенные изменения в правила, относящиеся к формированию состава суда, единоличному и коллегиальному рассмотрению дел арбитражным судом. Существенно сокращен круг дел, рассматриваемых арбитражным судом в коллегиальном составе, за счет исключения из их числа дел об оспаривании ненормативных правовых актов, которые составляли значительную часть всех рассматриваемых арбитражными судами дел. Данное нововведение имеет исключительно важное значение для разгрузки суда. Законодательно закреплено правило о формировании состава суда с учетом нагрузки и специализации судей и в порядке, исключающем влияние лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, на такое формирование (ч. 1 ст. 18 АПК). Установлено исключительно важное правило, согласно которому дело, начатое одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или составом суда, исключая прямо предусмотренные в законе случаи, связанные с удовлетворением самоотвода или отвода судьи, с его длительным отсутствием ввиду болезни, отпуска, пребывания на учебе (ч. 2 ст. 18 АПК). Регламентирован порядок привлечения к отправлению правосудия арбитражных заседателей.

Пока еще не все указанные новеллы в полной мере могут быть реализованы. Так, в Кодексе не раскрывается, в чем конкретно состоит порядок формирования состава суда, исключающий влияние на этот процесс заинтересованных лиц, какими именно механизмами он обеспечивается. В Регламенте арбитражных судов Российской Федерации <*> (п. 31) указано, что распределение исковых заявлений, заявлений и жалоб осуществляется председателями судебных коллегий и председателями судебных составов соответственно между судебными составами и судьями с учетом их специализации и нагрузки. Следовательно, распределение дел зависит от "человеческого фактора", реально - от двух человек: председателя судебной коллегии и председателя судебного состава <**>.

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2003. N 3. С. 5.

<**> В литературе отмечалось, что правила ст. 18 достойны одобрения, хотя являются еще довольно робким шагом вперед в деле укрепления процессуальных гарантий независимости судей в их отношениях с должностными лицами суда, где они работают. См., напр.: Шерстюк В.М. Развитие принципов независимости судей и подчинения их только закону // Арбитражная практика. 2004. N 4. С. 41.

Между тем исключение влияния "человеческого фактора", вероятно, способствовало бы более оптимальному распределению дел, что возможно было бы осуществить путем внедрения программных средств, с помощью которых распределение дел осуществлялось бы без вмешательства человека, хотя, разумеется, на этом пути имеются значительные технические сложности, связанные с составлением соответствующих программ, исключающих возможность влияния на этот процесс оператора.

Нет в АПК прямого ответа и на вопрос о том, как процессуально должна оформляться замена судьи в случае его болезни, отпуска и других подобных обстоятельств.

В ряде арбитражных судов такой порядок определяется приказом (распоряжением) председателя суда: иногда замена судьи в случаях, предусмотренных п. 2 ч. 2 ст. 18 АПК, осуществляется резолюцией председателя арбитражного суда или его заместителя, поставленной на докладной записке председателя судебного состава, в которой указываются обстоятельства, свидетельствующие о необходимости замены судьи, а также фамилия судьи, которому дело передается для рассмотрения.

Часть 2 ст. 18 АПК, по сути, формулирует принцип неизменности состава суда при рассмотрении дела в суде одной инстанции. Содержащаяся в п. 2 ч. 2 ст. 18 АПК норма является важнейшей гарантией против произвольного устранения судьи из дела усмотрением судебной администрации.

Замена судьи - серьезнейшее процессуальное действие, которое предполагает адекватную процессуальную форму. Такой формой является вынесение мотивированного определения председателя арбитражного суда или его заместителя применительно к правилам ч. 2 ст. 25 АПК. Мотивы замены судьи должны быть понятны лицам, участвующим в деле, а документ, которым осуществлена замена, должен приобщаться к материалам дела.

К сожалению, практика пока идет по другому пути <*>, что в значительной степени снижает практическую ценность нормы п. 2 ч. 2 ст. 18 АПК, которая в отсутствие внятного и прозрачного механизма процессуального оформления замены судьи обречена оставаться декларативной. Тем не менее важно, что в Кодексе законодательно закреплены соответствующие принципиальные положения, определяющие для правоприменителя вектор его деятельности в том, что касается формирования состава суда.

--------------------------------

<*> Хотя есть основания полагать, что она изменится, о чем свидетельствует п. 1 информационного письма ВАС РФ от 13.08.2004 г. N 82, предусматривающий, во-первых, возможность оформления замены судьи как распоряжением председателя судебного состава (председателя судебной коллегии, председателя арбитражного суда), так и определением и, во-вторых, приобщение к материалам дела докладной записки в случаях, когда замена осуществляется путем наложения резолюции на докладной записке.

В ГПК изменения не столь значительны, как в АПК, и в основном сохранено прежнее регулирование, содержавшееся в ГПК РСФСР. Исключение составляет полный отказ от института народных заседателей: теперь все гражданские дела, рассматриваемые судами общей юрисдикции, разрешаются только профессиональными судьями.

С укреплением независимости судебной власти в целом и каждого ее носителя в отдельности необходимость коллегиального рассмотрения дел объективно сокращается, хотя нельзя не согласиться с А.В. Цихоцким, который рассматривает принцип коллегиальности при рассмотрении некоторых дел как правовую ценность, полагая, что коллегиальность способствует правильному разрешению спора о праве. Кооперация труда судей позволяет если не преодолеть, то сгладить нежелательное влияние индивидуальных особенностей судей на характер принимаемых решений <*>.

--------------------------------

<*> Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам // Новосибирск, 1997. С. 302.

Тем не менее практика применения ГПК РСФСР показала, что хотя участие в судопроизводстве народных заседателей и имело некоторый положительный эффект (в особенности в тех случаях, когда народными заседателями оказывались принципиальные и ответственные люди), но он перевешивался слишком большим числом отрицательных факторов, связанных с таким участием. Главными из них явились трудности в обеспечении явки народных заседателей в назначенное время для участия в судебном разбирательстве, что приводило к срыву судебного заседания при неявке народного заседателя и, как следствие, к затягиванию процесса. Кроме того, суды испытывали значительные трудности в подборе необходимого числа заседателей, отвечающих предъявляемым к ним требованиям и готовых выполнить соответствующую публичную миссию фактически на безвозмездных началах. Наконец, общее усложнение процесса, связанное с участием в нем народных заседателей, не давало адекватного улучшения качества правосудия, чего можно было бы ожидать от коллегиального рассмотрения дел. В итоге участие народных заседателей в рассмотрении гражданских дел было признано слишком дорогостоящим и неэффективным, а в обществе сложилось отношение к данному институту как к бесполезному, в связи с чем законодатель от него отказался <*>.

--------------------------------

<*> В литературе такое решение законодателя подвергается критике.

В арбитражных судах эксперимент по рассмотрению дел с участием арбитражных заседателей был признан успешным <*>, но широкого распространения не получил.

--------------------------------

<*> Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. М., 2003. С. 571.

Полагаем, что в целом переход к рассмотрению дел профессиональными судьями (и, как правило, единолично) является оправданным, однако было бы полезным сохранить возможность участия народных (арбитражных) заседателей по некоторым категориям дел, возникающих из публичных правоотношений. Между тем именно в этом вопросе законодатель занимает весьма жесткую позицию.

Так, допуская по общему правилу возможность рассмотрения дел с участием арбитражных заседателей в том случае, если какая-либо из сторон заявит соответствующее ходатайство, АПК делает специальное изъятие для дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и для дел особого производства.

Если в отношении дел особого производства такая позиция вполне оправданна ввиду отсутствия в этих делах спора о праве, то в отношении дел, возникающих из публичных правоотношений, запрет на участие в их рассмотрении арбитражных заседателей требует дополнительного осмысления.

В связи с этим уместно задаться по крайней мере двумя вопросами: а) каковы теоретические и практические предпосылки исключения всякой возможности участия арбитражных заседателей в рассмотрении именно этой категории дел и б) почему Кодекс придает этому вопросу столь большое значение, специально оговаривая, что общее правило о рассмотрении дел с участием арбитражных заседателей (т.е.

Арбитражные заседатели обладают теми же полномочиями, что и профессиональный судья, они компетентны разрешать вопросы как факта, так и права. В этом смысле нет никакой разницы в том, из каких правоотношений возник спор (из гражданских или публичных), поскольку в обоих случаях суд решает как вопросы факта, так и вопросы права.

Остается неясным, почему именно дела об оспаривании актов, действий и бездействия власти должны рассматриваться исключительно профессиональными судьями, т.е. представителями государственной власти, хотя и особой ее ветви.

Судебная власть по-прежнему связана с другими ветвями государственной власти множеством нитей. От исполнительной власти, например, зависит достаточно многое: от суммы расходов на содержание судебной системы, заложенной в проект бюджета на очередной год, до обеспечения судов помещениями и охраны судов и судей.

В таких условиях утверждения об абсолютной беспристрастности судей при разрешении споров с государством не выглядят слишком убедительно. Судебная администрация достаточно часто вынуждена выступать в роли просителя у исполнительной власти всех уровней, а судьи не являются абсолютно независимыми от судебной администрации. Поэтому участие арбитражных заседателей в арбитражном процессе может быть актуально именно в делах по спорам с публичной властью, где они могут нейтрализовать влияние последней на государственного судью. В делах же по частноправовым спорам участие арбитражных заседателей неактуально.

То, что закон столь жестко и без видимых правовых обоснований отсекает арбитражных заседателей от участия в осуществлении правосудия именно по делам, возникающим из публичных правоотношений, на наш взгляд, свидетельствует о явном стремлении законодателя оградить власть от неконтролируемого развития и исхода процесса, вероятность чего при участии неподконтрольных государству заседателей повышается.

Власть явно демонстрирует, что она доверяет рассматривать требование к себе только назначенному ею суду и никаких "сюрпризов", которые могли бы преподнести "заседатели не от государства", она не потерпит. Конституционное право граждан на участие в отправлении правосудия (ч. 2 ст. 5 Конституции) и контроль за судебной деятельностью со стороны гражданского общества на эту сферу, следуя логике законодателя, не распространяются.

Положения абз. 2 ч. 3 ст. 17 АПК, заведомо исключающие рассмотрение с участием арбитражных заседателей любых дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, не могут не снижать доверия общества к суду, уверенности в неподверженности его давлению со стороны властных структур или судебной администрации. Напротив, возможность участия заседателей в таких делах сама по себе является определенной гарантией того, что "административный ресурс" не используется, что судья защищен от неформального давления и, следовательно, беспристрастен и независим. Задача процессуального закона - обеспечивать эти основополагающие правовые ценности конкретными процессуальными механизмами (в том числе и превентивного характера), направленными на нейтрализацию возможного влияния на суд. Возможность привлечения в соответствующих случаях арбитражных заседателей по ходатайству участвующих в деле лиц - из ряда таких механизмов, и запрет на его использование вряд ли будет способствовать как обеспечению независимости суда, так и эффективной защите прав юридических и физических лиц, пострадавших от действий либо бездействия власти (что особенно важно). Изложенное в полной мере относится и к гражданскому процессу, в котором участие народных заседателей не допускается вовсе, в том числе и по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Если признать, что в общей форме (т.е. применительно к любым делам, возникающим из публичных правоотношений) запрет на участие арбитражных (народных) заседателей не имеет теоретического и практического обоснования, тогда возникает необходимость проанализировать конкретные категории дел, возникающих в публично-правовой сфере, по которым такое участие затрудняет осуществление правосудия либо является нежелательным или невозможным по иным заслуживающим внимания причинам.

В арбитражном процессе в делах об оспаривании нормативных правовых актов предметом судебной деятельности является проверка соответствия оспариваемого нормативного акта нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Нарушение или ненарушение оспариваемым нормативным актом прав лица, обратившегося с заявлением о признании нормативного акта недействующим, не имеет значения для разрешения дела. Суд, установив несоответствие оспариваемого нормативного акта нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, обязан признать оспариваемый нормативный акт недействующим и в том случае, если права заявителя этим актом не нарушены.

Следовательно, спецификой соответствующих дел является то, что вопросы факта в них не имеют значения, деятельность суда сосредоточена исключительно на правовой стороне вопроса. Для рассмотрения таких дел действительно уместнее привлекать только профессиональных судей, в связи с чем запрет на участие арбитражных заседателей в разрешении таких дел вполне оправдан. В делах же об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) государственных и иных органов и должностных лиц совсем иная ситуация.

Незаконность ненормативного акта, действия (бездействия) органа не влечет удовлетворения требования оспаривающего их заявителя, если им не доказано, что данным актом, действием (бездействием) действительно нарушены его права. Следовательно, заявитель должен доказать наличие у него права, которое он полагает нарушенным, и указать, в чем состоит нарушение этого права, какие негативные последствия созданы оспариваемым ненормативным актом, действием (бездействием) конкретно для него и в чем именно эти последствия состоят.

Соответствующие обстоятельства могут иметь оценочный характер, быть не всегда очевидными, требующими исследования вопросов факта, в связи с чем участие арбитражных заседателей по данной категории дел вполне уместно, тем более, что сроки их рассмотрения (два месяца - ч. 1 ст. 200 АПК) вполне позволяют заявить ходатайство о привлечении арбитражного заседателя не позднее, чем за один месяц до начала судебного разбирательства, как того требует ч. 2 ст. 19 АПК.

По делам об административных правонарушениях, в которых в предмет судебной деятельности входит установление события административного правонарушения и факта совершения его лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, выяснение вопросов вины лица, которому вменяется совершение административного правонарушения, наличия смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств, участие арбитражных заседателей еще более актуально.

Препятствие в их привлечении к участию в рассмотрении соответствующих дел заключается в крайне сжатых сроках рассмотрения соответствующих дел (15 дней по делам о привлечении к административной ответственности - ч. 1 ст. 205 АПК, 10 дней по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности - ч. 1 ст. 210 АПК). В такие сроки обеспечить привлечение арбитражных заседателей действительно может оказаться затруднительным, и уж во всяком случае ясно, что ходатайство о рассмотрении дел об административных правонарушениях с участием арбитражных заседателей не может быть подано за месяц до начала судебного разбирательства.

Установленные АПК сжатые сроки рассмотрения соответствующих дел отчасти связаны со сроками давности привлечения к административной ответственности. По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 4.5 КоАП, этот срок составляет два месяца со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - со дня его обнаружения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП). По истечении срока давности лицо не может быть привлечено к административной ответственности. Поэтому в тех случаях, когда срок давности привлечения к административной ответственности не превышает двух месяцев, краткость срока рассмотрения дела об административном правонарушении имеет вполне понятное и логичное объяснение. Соответственно и рассмотрение дел об административных правонарушениях без участия арбитражных заседателей в этих случаях оправдано.

Но по ряду административных правонарушений, а именно по правонарушениям в экономической сфере, срок давности привлечения к административной ответственности составляет не два месяца, а один год (ч. 1 ст. 4.5 КоАП). Следовательно, отсутствует необходимость в ускоренном порядке рассмотрения таких дел, и соответствующие сроки вполне могут быть скорректированы в сторону их увеличения, вследствие чего отпадают препятствия к привлечению арбитражных заседателей, тем более что дела об административных правонарушениях, по которым установлен годичный срок давности, являются наиболее сложными, а санкции за соответствующие нарушения - максимально тяжелыми.

В делах же об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности проблемы срока давности привлечения к административной ответственности и вовсе не существует.

Это связано, во-первых, с тем, что оспаривание в судебном порядке вынесенного административным органом решения о привлечении к административной ответственности не влияет ни на давность привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП), поскольку лицо уже привлечено к ней оспариваемым актом, ни на давность исполнения постановления о назначении административного наказания, срок которой начинается лишь после вступления этого решения в силу (ч. 1 ст. 31.9 КоАП). Время нахождения дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности в арбитражном суде также не влияет на сроки давности, установленные ст. ст. 4.5, 31.9 КоАП.

Во-вторых, это связано с иной функцией суда по рассматриваемой категории дел, чем в делах, указанных в § 1 гл. 25 АПК.

В делах, указанных в § 2 гл. 25 АПК, суд не привлекает к ответственности; его роль ограничивается функцией судебного контроля - проверкой законности и обоснованности решения административного органа, которым лицом привлечено к административной ответственности. В соответствующей судебной деятельности отсутствует карательная составляющая - назначение административного наказания. Суд, конечно, может изменить постановление административного органа, но при этом не вправе усиливать наказание.

В случае отмены судебного акта, которым удовлетворено требование заявителя, и вынесения нового судебного акта об отказе в удовлетворении требования не происходит привлечения лица к административной ответственности судом, принявшим новый судебный акт, так как последний в этом случае лишь подтверждает законность ранее вынесенного административным органом решения о привлечении к ответственности. Следовательно, и в этом случае никаких последствий, связанных с давностью привлечения к ответственности, не наступает.

При таких обстоятельствах отсутствует видимая необходимость в установлении столь сжатых сроков рассмотрения арбитражным судом дел, указанных в § 2 гл. 25 АПК, что вытекает из сложности этих дел и характера применяемых санкций. Поэтому сроки рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов без какого-либо ущерба могут быть увеличены, в связи с чем и по данной категории дел отпадают препятствия в привлечении к их рассмотрению арбитражных заседателей.

По делам о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 26 АПК) установлен двухмесячный срок их рассмотрения, который вполне позволяет привлекать арбитражных заседателей в общем порядке.

Наконец, все остальные дела, возникающие из публичных правоотношений, не указанные в гл. 23 - 26 АПК, рассматриваются, поскольку иное не предусмотрено законом, по правилам гл. 22 АПК, которая никаких изъятий по срокам их рассмотрения из общих правил, предусмотренных гл. 14, 19 АПК, не устанавливает. Следовательно, и по этим делам препятствий в привлечении арбитражных заседателей, связанных со сроками рассмотрения соответствующих дел, не имеется.

В гражданском процессе ситуация обстоит сходным образом. Различие состоит лишь в том, что дела об административных правонарушениях не подпадают под регулирование ГПК и, кроме того, судами общей юрисдикции рассматриваются дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, по некоторым из которых установлены сокращенные сроки их рассмотрения (ст. 260 ГПК).

В связи с этим было бы оправданно предусмотреть в законе возможность участия арбитражных (народных) заседателей в рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений (при наличии соответствующего ходатайства), за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также дел, срок рассмотрения которых в соответствии с процессуальным законом не превышает одного месяца.