При выявлении различных видов юридических лиц публичного права, на наш взгляд, следует учитывать общее понятие юридического лица, исходить из главных особенностей юридического лица публичного права (типовой признак для данной классификации) и выявлять своеобразие отдельных юридических лиц, участвующих в публично-правовых отношениях, объединяя их в соответствии с этими особенностями в отдельные группы. Наиболее общие признаки правового статуса юридических лиц, входящих в ту или иную группу, позволяют определить тот или иной род юридического лица публичного права. Среди групповых общих признаков (являющихся одновременно особенностями определенного рода юридических лиц публичного права) главное значение для классификации имеют четыре: 1) способы отношений и связей с публичной властью (осуществление власти или иные отношения); 2) организационно-правовая форма того или иного вида публично-правового образования (объединение, учреждение, орган и др.); 3) порядок создания; 4) способы деятельности. Учитываются и другие, менее существенные признаки (например, своеобразие органов внутреннего управления). Выявив, таким образом, тот или иной род, можно указать на отличительные признаки отдельных видов юридических лиц внутри него. Руководствуясь указанным подходом, можно выделить пять родов юридических лиц публичного права, внутри которых есть свои градации: 1) государство и государственные (государствоподобные) образования (субъекты федераций и территориальные автономии); 2) территориальные публичные коллективы разного уровня; 3) органы публичной власти (государства, субъектов федераций и муниципальных образований, т. е. местного самоуправления); 4) учреждения публичной власти (государственные, т. е. федеральные, субъектов федераций и муниципальных образований); 5) некоммерческие организации общественного характера (слово «общественного» исключает религиозные организации). Внутри каждого из таких родов есть свои виды юридических лиц публичного права, например среди органов публичной власти — органы государства и местного самоуправления, среди некоммерческих общественных организаций — политические (партии и др.) и неполитические (профсоюз и др.) организации и т. д. 1. Государство и государственные (государствоподобные) образования. В современном мире существует 200 государств. Все государства — крупные и небольшие — равноправные субъекты международного права. Они выступают как субъекты права и в отношениях внутри страны. Как субъект частного права государство выступает через своих представителей (органы государства, должностные лица) в роли покупателя и продавца, заемщика и займо- дателя, арендодателя и т. д. Но прежде всего государство является публичным образованием и, выступая в таких отношениях, в частности, как юридическое лицо публичного права, выполняет в обществе уникальную роль властвующего суверена. Эти полномочия не могут выполнять никакие другие субъекты публичного права. Сказанное выше относится и к российскому государству. История признанных законом субъектов федераций, территориальных автономий по сравнению с историей государства значительно короче, но и по этим вопросам имеется большой массив научной литературы. В отечественной литературе тоже много такого рода исследований. Вопрос о государстве как особом политическом институте хорошо разработан в различных отраслях науки. Хотя по многим, в том числе коренным, проблемам существуют различные мнения (включая и диаметрально противоположные) и периодически появляются новые концепции о происхождении государства, о сущности современного государства, его формах, роли и функциях в обществе и т. д., да и сама жизнь изменяет наши представления, в целом схема исследования государства как особого политического института устоялась. Определились в науке и подходы к анализу субъектов федераций, территориальных автономий. Среди огромного количества исследований в отечественной и зарубежной литературе нет монографических работ и даже статей о государстве, государственных образованиях как юридических лицах публичного права. Однако в них содержатся определенные данные, позволяющие проследить, как политические и регуляционные свойства государства проявляются в его качествах как юридического лица публичного права. Мы рассмотрим эти данные постольку, поскольку они позволяют выявить такие качества. Вопрос о происхождении государства имеет весьма отдаленное отношение к государству как юридическому лицу, но анализ возникновения государства связан с его характером как политического явления, с его назначением в обществе, следовательно, с особой природой государственной власти, а это уже связано с его специфическими качествами как своеобразного юридического лица публичного права. Государство возникает иначе, чем коммерческая или некоммерческая организация, государственный орган или учреждение, территориальный публичный коллектив. Существует множество взглядов и концепций по вопросу возникновения государства, включая взгляды о богоуста- новленности государства, теории насилия и, напротив, общественного договора, классовый подход и др., но в науке доминирует многофакторная теория происхождения государства. Этот процесс рассматривается как обу словленный различными причинами, в том числе переходом от кочевого к оседлому образу жизни, стремлением защитить территорию своего жизнеобитания от других племен, антропологическими факторами (социальность человека как социобиологического существа) и др. Из последнего фактора иногда делается вывод, что жизнь человека в коллективе естественным образом ведет к появлению «общих дел» и к необходимости руководства коллективом, управления им, в связи с чем возникает государственное управление. Существует теория о трех основных путях возникновения государства: 1) военном (война как способ перераспределения общественного продукта и выделения правящей элитарной верхушки среди военачальников); 2) аристократическом (отделение аристократии от остального народа, сосредоточение в ее руках необходимых для общества функций управления, власти); 3) плутократическом (сосредоточение власти в руках отдельных лиц или их групп главным образом из-за их выдающегося имущественного положения). Эти пути получили обобщение в олигархической теории происхождения государства. Каковы бы ни были конкретные пути, из этой теории делается вывод, что государство возникает, когда публичная власть сосредоточивается в руках определенной группы людей (олигархов) и создается особый аппарат управления121. Властные и управленческие качества такого юридического лица, а следовательно, многих создаваемых им образований, органов и учреждений — важные признаки юридических лиц публичного права данной группы. В настоящее время государство рассматривается в научной литературе с нескольких позиций. Во-первых, это политическая организация населения (общества) данной страны, необходимая ему для выполнения «общих дел» (например, для преодоления последствий стихийных бедствий, организации путей сообщения, связи, иных коммуникаций, осуществления важнейших проектов, на пример освоения космоса, для решения международных проблем, не только политических, но и, например, экологических), для установления порядка отношений в обществе, в том числе и отношений противоборствующих социально-политических сил. Государство — единственное универсальное юридическое лицо публичного права в масштабах данной страны. Его власть, полномочия, деятельность распространяются на всех лиц, находящихся на государственной территории, а на граждан — и вне государства. Во-вторых, государство — официальный представитель общества. В лице своих органов и высших должностных лиц (такие органы и должностные лица определены законом, а по вопросам международного представительства государства — также международными актами) оно выступает от имени народа той или иной страны (органы и должностные лица в конечном счете действуют не в персональном качестве, не от собственного имени, а от имени государства). Таким образом, государство как юридическое лицо публичного права (в том числе международного публичного права) выполняет функцию представительства народа внутри страны и на международной арене. Как говорилось, в документах ЕС признано, что в международных отношениях (но только в них!) государство является юридическим лицом публичного права. Почему же государство не может выступать в этом качестве и во внутренних отношениях? В-третьих, особенности государства как юридического лица связаны с его ролью социально-политического арбитра в обществе. На определенном этапе развития общества, параллельно с процессом возникновения государства, оно становится асимметричным. Разные социальные группы имеют свои интересы, между ними возникают противоречия, которые необходимо ввести в определенные рамки, чтобы общество в результате противостояния, а затем и борьбы различных групп и личностей не пришло к анархии и распаду. Государство, однако, не беспристрастный, а заинтересованный арбитр, так как главное значение в его деятельности имеют интересы и воля социальных групп, доминирующих экономически, политически и духовно. Таким образом, выступая в общественный отношениях как юридическое лицо, устанавливая законами и иными правовыми актами обязательные правила поведения (правовые акты издаются в конечном счете на основе государственной воли), выполняя управленческие функции, государство действует как социально-политический арбитр, выражающий в этом арбитраже прежде всего интересы доминирующих слоев общества. Таким доминирующим слоем может быть (и во многих развитых странах является) средний класс, составляющий 70—80% населения, экономически активный и заинтересованный в стабильности. Выражая интересы большинства, государство в установленный им правовыгх нормах и практической деятельности одновременно защищает интересы меньшинства. В антидемократических, тоталитарных государствах такой арбитраж имеет совсем другой характер. В-четвертых, государство — регулятивный институт общества. Оно удовлетворяет потребности общества в интегрированности, организованности и управляемости, регулируя (прежде всего путем издания законов, иныгх правовых актов) различные стороны жизни общества (те, которые целесообразно регулировать и которые поддаются правовому регулированию). Для этого оно использует публичную власть особого рода — государственную власть. Государство — это изначально политически властвующее юридическое лицо публичного права. Есть и другие юридические лица подобного рода (органы, учреждения государства, субъектов федераций, местного самоуправления), но юридически они получают властные полномочия от государства (в соответствии с конституцией, законами). Государство обладает специализированным государственным аппаратом — категорией людей, организованных иерархически и имеющих право применять легальное (законное) государственное принуждение. Государство — единственное лицо публичного права, от которого исходит легальное государственное принужде ние122, право применять которое оно делегирует своим органам и учреждениям (вплоть до смертной казни, применяемой судом в соответствии с законом). В-пятых, государство обладает суверенной государственной властью, которая имеет верховенство по отношению к любой другой власти (например, родительской в семье, ибо некоторые отношения в семье, представляющие интерес для всего общества, регулируются законодательством государства, по отношению к корпоративной власти в некоммерческих организациях, которая распространяется на их членов, так как основы деятельности таких организаций определяются законом, по отношению к публичной власти субъектов федераций или муниципальных образований, деятельность которых тоже регулируется законами государства). Государство — не единственный обладатель публичной власти (публичная власть в установленных Конституцией РФ пределах есть у субъекта РФ, муниципальных образований), но оно является единственным юридическим лицом публичного права, реализующим суверенную государственную власть. Власть других субъектов публичного права не является суверенной, а в муниципальных образованиях это негосударственная власть. В-шестых, государство выполняет особые функции в обществе (экономическую, политическую и др.). Государство, действуя как властвующий субъект, оказывает решающее влияние на создание в стране определенного политического режима. Это характеризует в конечном счете главные стороны содержательной деятельности государства, в том числе и как юридического лица публичного права. Как юридическое лицо государство владеет имуществом для выполнения своих функций в обществе. В частности, оно располагает огромной государственной собственностью. В-седьмых, суверенитет государства ведет к тому, что государство становится основным творцом моделей публично-правовых отношений в обществе. Законами оно устанавливает исходные начала публично-правовых отношений, которыми руководствуются субъекты федераций, автономные и муниципальные образования при создании своих правовых актов (у них, разумеется, есть и своя степень автономии). Отмеченное качество государства как создателя моделей публично-правовых отношений также характеризует особенности государства как юридического лица публичного права. Есть и другие стороны государства, которые по-разному проявляются в его качествах как юридического лица. К их числу, например, относятся формы организации. Они иные, чем у других лиц публичного права (разные виды республик и монархий, федеративные и унитарные государства). Государство несет обязанности. Его обязанности перед народом носят не только моральный, но и правовой характер. Публично-правовой характер обязанностей государства отражен в конституциях и законах (например, обеспечение прожиточного минимума, минимальной заработной платы, определенный уровень бесплатного образования и здравоохранения, пенсии, различные пособия). Невыполнение таких обязанностей государством влечет публичные протесты, митинги, демонстрации иногда политического характера (вспомним события в России, связанные с Законом о монетизации льгот 2005 г.). За нарушение прав человека органами государства российское государство, как и другие государства — участники Конвенции о защите прав человека и основных свобод, несет ответственность перед Европейским Судом по правам человека (Суд удовлетворил несколько жалоб граждан РФ и обязал Россию выплатить им компенсации). В таких случаях государство выступает как юридическое лицо, причем лицо публичного права. Его ответственность имеет публично-правовой характер, хотя она может выражаться в форме денежных компенсаций пострадавшему (Конвенция предусматривает и другие формы ответственности государства нематериального характера). Государство нельзя распустить как политическую партию или отправить в отставку. Его ответственность перед народом может выражаться в изменении политического курса в результате массовых политических действий, принятии новыгх решений под давлением общественного мнения. Высшая форма ответственности наступает в результате революции, когда народ свергает прежнюю государственную власть и коренным образом изменяет саму сущность государства. Внешне ответственность государства внутри страны чаще всего выступает как ответственность органов и должностные лиц государства за осуществление его политики. Государство несет также публично-правовую ответственность по международному праву (реторсии, сатисфакции, репарации, морская правомерная блокада и др.). Таким образом, определяя особенности государства как юридического лица публичного права в самой общей характеристике, можно сказать, что это публично-правовое образование суверенной государственной власти, создатель модели правопорядка в обществе, выступающее в правовыгх отношениях через свои органы и должностных лиц как представитель всего народа, осуществляющее арбитражно-регулятивную роль в целях выполнения «общих дел» и в социально-политических отношениях, являющееся источником права на легальное принуждение и несущее публично-правовую ответственность, которая может трансформироваться в материальную с правом регрессного иска к соответствующим органам и должностным лицам. Государственные (государствоподобные) образования (субъекты федераций, территориальные автономии) неодинаковы. У них разный статус государственного образования. Субъект федерации имеет больше элементов государственности, чем территориальная автономия. Это сказывается на особенностях их положения как юридического лица публичного права. В мире насчитывается приблизительно 400 субъектов федераций в разныгх государствах. В пределах одного государства субъекты федерации существенно отличаются друг от друга по численности населения, уровню экономического развития, степени влияния в государстве и т. д. Например, в США роль штата Калифорния, который дает более 20% промышленной продукции США, несопоставима по своему влиянию с небольшим штатом Род-Айленд. Аналогичная ситуация с землями Северный Рейн — Вестфалия (приблизительно 25 млн населения) и Бремен (600 тыс.). Подобное положение существует и в России. Субъекты РФ (как и субъекты других федераций) неодинаковы по размерам территории, численности населения, экономическому потенциалу, другим параметрам. После начала действия национальных программ (2006 г.) выравнивание экономического положения субъектов РФ идет более быстрыми темпами, но существенные различия все же остаются, а иногда и возрастают123. Несмотря на отмеченные различия, субъекты РФ как юридические лица публичного права равноправны в отношениях с Российской Федерацией. На всех одинаково распространяется принцип территориальной целостности (изменение границ субъекта РФ возможно лишь с его согласия)124, все имеют свою собственность, участвуют в решении федеральных вопросов, имеют равное представительство в одной из палат парламента (по два человека в Совете Федерации). Субъекты РФ имеют собственные основные законы, принятые их парламентами или на референдуме субъектов РФ (конституции в республиках в составе России, уставы в других субъектах РФ). Все они наделяются на равных основах предметами ведения (они закреплены в Конституции РФ), публичной властью (в России говорится, что субъекты РФ обладают государственной властью) по решению вопросов, относящихся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, и вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъек тов РФ («остаточные полномочия»). Они осуществляют законодательную власть (в пределах прав, установленных Конституцией РФ), исполнительную власть, судебную власть (конституционные (уставные) суды и мировые судьи125), свой аппарат государственных служащих субъекта РФ. Однако публичная власть субъектов РФ не является суверенной. В этом состоит основная особенность субъекта РФ как юридического лица публичного права. Государственным образованием является также территориальная автономия. Территориальные автономные образования необходимо отличать от национально-культурной автономии, являющейся общественной организацией (о ней будет сказано ниже). В мире насчитывается более 200 автономных образований (в одном Китае их более 150). Территориальная автономия имеет некоторые элементы государственности. Особенно это относится к политической (законодательной) автономии (например, Шотландия в Великобритании, Гренландия в Дании, Аландские острова в Финляндии). В региональных государствах (Испания, Италия126, ЮАР и др.) вся территория государства состоит из политических автономий. У политической автономии есть своя доля публичной власти по вопросам, указанным в конституции государства или иных правовых актах государства. Иногда конституции устанавливают право политической автономии участвовать в решении общегосударственных вопросов, затрагивающих ее интересы (Португалия и др.). В некоторых странах такая автономия имеет фиксированное число ее представителей в парламенте государства. В пропорции это число больше, чем доля автономии в населении. Свою конституцию политическая автономия имеет редко, но почти всегда может издавать свои законы по вопро сам, указанным в конституции государства или в особых законах, изданныгх общегосударственным парламентом. Политическая автономия имеет свой исполнительный орган, но своих судов у нее нет. В политической автономии обычно функционирует представитель центра (губернатор, комиссар, представитель президента в Крыму и др.), который контролирует деятельность органов автономии с точки зрения соблюдения законов. Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая (Молдавия, Никарагуа, Таджикистан, Китай и др.). Она имеет незначительные элементы государственности. Ее существование и статус закреплены в конституции государства, и, следовательно, она не может быть упразднена, а ее статус изменен без изменения конституции. У нее есть дополнительные полномочия, которыгх не имеют обычные административнотерриториальным единицы. Она создает свои органы — представительные и исполнительные, но права издавать законы административная автономия не имеет. В России территориальной автономии нет. Сохранившиеся у некоторых субъектов РФ названия «автономная область», «автономный округ» — дань традиции127. Таким образом, характеризуя особенности государственных (государствоподобных) образований как юридических лиц публичного права, можно сказать, что это относительно самостоятельное публично-правовое образование несуверенной публичной власти части народа на части государственной территории, выступающее через свои органы и должностных лиц как представитель народа соответствующего территоирального публичного коллектива, осуществляющее регулятивную роль в объеме предметов ведения и полномочий, установленных конституцией и законами государства, несущее публично-правовую ответственность (которая может трансформироваться в материальную) в том числе и перед государством. 2. Территориальные публичные коллективы. В российском и зарубежном законодательстве такого названия нет. Как говорилось, в некоторых зарубежных странах в законодательстве и литературе используется более краткое словосочетание «территориальный коллектив». Это словосочетание содержится в Конституции Франции 1958 г.; в 2003 г. к ней была принята упомянутая выше поправка (ст. 72—74) по вопросу регулирования правового положения таких коллективов. В зарубежной литературе говорится, что территориальные коллективы являются одним из видов юридических лиц публичного права. Во Франции юридическими лицами признаны все территориальные коллективы, ст. 141 Конституции Испании гласит, что провинция является местным образованием, пользующимся правами юридического лица, в ч. 3 и 4 ст. 20 и ч. 1 ст. 23 австрийского Конституционного закона общины упомянуты в качестве корпораций публичного права. Территориальные коллективы могут иметь различную природу. Бывают территориальные объединения экономического характера. Таковы, например, в России ассоциации экономического характера по крупным экономико-географическим районам страны: «Центральная Россия», «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и др. Они создают свои координационные органы. Но последние никаких властных полномочий по отношению к их членам не имеют. Такой же характер присущ другим объ единениям субъектов РФ, союзам муниципальных образований. Они не являются территориальными публичными коллективами. Территориальные публичные коллективы (государственно-организованное общество страны, совокупность жителей субъекта РФ в России, территориальных автономий — в других государствах, муниципального образования) — это объединения особого рода. Они представляют собой объединения жителей на разных территориальных уровнях. Такие коллективы первоначально образуются в целях общей жизнедеятельности, совместного решения проблем общественной жизни. Жители (их часть, обладающая политическими правами, — избиратели) прямо или опосредованно создают свои органы власти и управления. В отличие от государства или субъекта федерации, понятие которых связывается с осуществлением публичной власти, с государственностью, с возможностью публичного принуждения, понятие территориального публичного коллектива связано с источником публичной власти. Народ государственно-организованного общества — источник государственной власти, народ (население) субъекта РФ — источник той части публичной власти, которая принадлежит по Конституции государства субъекту Федерации (совместные с Федерацией предметы ведения и «остаточные полномочия»), народ (население) муниципального образования — источник власти местного самоуправления. Единство территориального публичного коллектива (он существует и действует в установленных государством, его органами государственных или административно-территориальных границах)128 как юридически особого образования складывается на основе территориальных жизненных интересов членов коллектива, которые объединяются по месту жительства, по территориям. Интересы обеспечения общей жизнедеятельности не только определяют экономические, социальным, духовные качества коллектива, но и требуют управляемости. Поэтому мы и рассматриваем такой коллектив как источник власти и управления его жизнью. В этом состоит особенность территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права. Важно различать территориальный публичный коллектив и формы его организации, его органы и учреждения, в том числе и при анализе их как юридических лиц публичного права. Общество — иное образование, чем государство, субъект федерации — иное, чем его население, муниципальное образование — иное, чем система местного самоуправления. Это находит свое отражение и в особенностях юридических лиц. Однако следует подчеркнуть, что такое разделение проводится в целях научной абстракции для более глубокого проникновения в действительность, для создания особой юридической конструкции — территориального публичного коллектива, необходимость которой, как свидетельствуют тенденции развития законодательства стран мира, диктует сама жизнь. На деле многие общественные явления, будучи определенной целостностью, выступают в смешанном виде. Это относится и к территориальному публичному коллективу. В реальной жизни невозможно разделить, например, муниципальное образование и его местное самоуправление, но в качестве юридических лиц могут самостоятельно выступать муниципальное образование, представленное тем или иным органом местного самоуправления, и конкретный орган такого образования (например, представительный орган). Более подробно эти вопросы рассматриваются ниже. Таким образом, характеризуя особенность территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права, можно сказать, что это в своей основе публично-правовое образование жителей в рамках административно-территориальные границ в целях обеспече ния общей жизнедеятельности, являющееся источником определенного рода публичной власти и создающее свои органы публично-правового регулирования. 3. Органы публичной власти. Органы публичной власти (государства, субъектов федерации, местного самоуправления) и соответствующие учреждения (государственные и др.) имеют в правовом положении много общих черт. Те и другие создаются «сверху», осуществляют управленческие функции в территориальных публичных коллективах, функционируют за счет соответствующих бюджетов (учреждения могут иметь иные источники, но для других, неуправленческих целей). Бюджетные средства, получаемые и расходуемые по финансовой смете, утверждаемой вышестоящей инстанцией, жестко лимитированы. В соответствии со ст. 69, 70 БК РФ бюджетные органы, учреждения вправе расходовать бюджетные средства на оплату труда (в соответствии с размерами заработной платы, установленными соответствующими федеральными правовыми актами); для перечисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования и др.); на трансферты населению (выплаты в соответствии с федеральными законами, например, в случае стихийных бедствий); командировочные и другие компенсационные выплаты работникам органов и учреждений; оплату товаров, работ и услуг по заключенным органом или учреждением контрактам. «Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается», — гласит ст. 70 БК РФ. При этом следует учесть, что расходы бюджетных органов и учреждений на закупки товаров, работ, услуг могут составлять не более 2000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товаров и услуг (за один контракт), общая же сумма таких расходов тоже лимитирована сметой. По всем закупкам товаров, работ и услуг бюджетные органы и учреждения обязаны вести реестр. Понятия членства (участия) в органах и учреждениях публичной власти, по существу, нет. Есть штат государственных служащих или сотрудников с четко разграничен ным должностным расписанием, особым порядком приема на работу, периодической аттестацией и т. д. Все это характеризует органы и учреждения публичного права как особых юридических лиц, отличающихся не только от юридических лиц частного права, но и от некоторых других видов юридических лиц де-факто публичного права. Эти характеристики мы не будем повторять ниже при анализе правового положения органов публичной власти и публичных учреждений, они имеют общее значение. Вместе с тем учреждения имеют свои особенности. Поэтому мы рассматриваем правовое положение органов и учреждений публичной власти в отдельных главах. В законодательстве и юридической литературе России органы государства, субъектов РФ, муниципальных образований юридическими лицами называют не всегда (соответствующие примеры о видах таких органов приведены выше), а о том, что они являются юридическими лицами публичного права, вовсе не упоминается. Насколько нам известно, в зарубежном законодательстве таких определений тоже нет. В Гражданском кодексе РФ органы государства и муниципальных образований в отличие от учреждений не названы. Однако распространять понятие государственного учреждения на органы государства и наоборот, как это иногда делается в законодательстве (примеры указаны выше), нельзя. В Конституции РФ используются оба термина, но в разных значениях. С одной стороны, говорится об органах государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 и др.), с другой — о государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, образования (ст. 41, 43). Об органах государства как юридических лицах говорится в отдельных российских законах и в большом числе подзаконных актов, регулирующих правовое положение конкретных федеральных министерств и ведомств, их служб и агентств, в приказах министров и руководителей ведомств, относящихся к подчиненным им органам исполнительной власти. Такие акты и органы были названы выше. Что касается органов местного самоуправления, то в Законе об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации 2003 г. юридическими лицами (обладающими правами юридического лица) названы представительный орган местного самоуправления и его исполнительный орган (администрация). Ни в одном из правовых актов не говорится, что это юридические лица публичного права, они названы просто юридическими лицами. Решение вопроса о юридической правосубъектности органов государства и муниципальные образований представляет значительные сложности. Орган публичной власти — это особое образование, созданное не столько собственником, на что обычно делается акцент в гражданском праве (и это так), сколько обладателем публичной власти для выполнения функций управления. Государственный орган образуется государством (другими его органами) или непосредственно гражданами путем прямых или косвенных выборов. В России путем прямых выборов формируется одна из палат парламента — Государственная Дума, а путем косвенные выборов — Совет Федерации (половина состава этой палаты парламента избирается законодательными органами субъектов РФ, избранными гражданами, половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ). Другие федеральным органы формируются или назначаются вышестоящими органами. Органы субъектов РФ избираются гражданами (законодательное собрание), наделяются полномочиями законодательными собраниями (глава администрации субъекта РФ), формируются или назначаются вышестоящими органами. Органы государства и муниципальные образований не могут выступать от своего имени в качестве хозяйствующих субъектов (если они, их должностные лица и участвуют в гражданско-правовые отношениях, то не от собственного имени, а как законные представители государства, субъекта федерации, муниципального образования). Сами по себе государственные и муниципальные органы не являются по своему существу субъектами гражданского права, к ним не может быть отнесено общее понятие юридического лица, которое содержится в ст. 48 ГК РФ. С другой стороны, осуществляя властные полномочия, они уже поэтому выступают и не могут не выступать вовне в отношениях с другими образованиями, гражданами, их объединениями как самостоятельные единицы, образования, «обособленности» в некоторых частноправовых отношениях. Поэтому выше мы и говорили об элементах гражданско-правовой правосубъектности у юридических лиц публичного права, констатируя одновременно, что это не превращает их по своему основному качеству в юридических лиц частного права. По-разному можно толковать применение к органам государства, муниципальных образований также положения об обособленном имуществе. Даже если не касаться крайне сложного вопроса о том, может или не может орган государства или муниципального образования приобретать собственность на свое имя (например, на заработанные средства, если это будет разрешено в законном порядке), у него есть какое-то имущество, которым он пользуется. Вряд ли к имуществу названных органов власти можно применять словосочетания «хозяйственное ведение» или «оперативное управление», так как это государственное или муниципальное имущество (здания, оборудование и т. д.) вручено органу государства или органу местного самоуправления не для целей хозяйствования, а для осуществления функций публичного управления. У государственного органа и органа местного самоуправления есть определенные права (компетенция того или иного конкретного органа), на него возложены определенные обязанности по управлению (задачи и функции). Права и обязанности в данном случае не воспринимаются как нечто разделенное, они выступают в слитном, спаянном виде как полномочия. Это одна из особенностей данного рода юридического лица публичного права. Ответственность государственного органа перед вышестоящими органами известна. Есть и другие формы ответственности. Как известно, можно обжаловать акты и действия органов государства, муниципальных органов в суде. Факты такого рода многочисленны. Выше говорилось, что суд рассматривал даже жалобу (правда, депута та) на действия палаты парламента, хотя палата не была определена как юридическое лицо. Сказано и о жалобе в суд на Государственную Думу со стороны законодательного органа субъекта РФ (последний тоже не характеризуется в правовых актах как юридическое лицо). В этих случаях имеют место скорее конституционно-правовые или административно-правовые, чем гражданско-правовые отношения, хотя дела рассматриваются по правилам гражданского процесса. Некоторые органы государства, муниципальных образований могут нести такие формы ответственности, которые неприменимы к юридическим лицам частного права и другим видам юридических лиц публичного права (например, роспуск муниципального представительного органа, вынесение вотума недоверия администрации в некоторых муниципальных образованиях). Жалобы политических партий на действия Центральной избирательной комиссии (а она является юридическим лицом) и судебные процессы имеют конституционно-правовой характер и соответствующие формы ответственности. Уголовная ответственность к органу государства практически неприменима, хотя по примеру зарубежного права теперь все чаще признается уголовная ответственность юридических лиц. Однако нужно иметь в виду, что аналог юридического лица, например, в англосаксонском праве — это корпорация, а по англосаксонской системе права корпорация может состоять и из одного лица. Гражданско-правовая ответственность к органу государства применяется в особой форме: иск подается не против органа, а против того публично-правового образования, к которому он принадлежит, реальное возмещение ущерба осуществляет не орган, а соответствующая казна. Таким образом, если говорить об особенностях органа публичной власти (государства, государственного и муниципального образования) как юридического лица, то в самой обобщенной характеристике можно было бы сказать, что это публично-правовое образование, обладающее делегированной ему публичной властью в пределах компетенции по управлению, установленной законами (другими актами вышестоящих органов), находящееся в отношениях субординации, имеющее особый состав «членов» (штат публичных служащих), могущее иметь некоторые элементы гражданской правосубъектности в пределах закона, несущее публично-правовую и иные формы ответственности за свои правовые акты и деятельность. Элементы гражданской правосубъектности у органа публичной власти минимальны, они меньше, чем у учреждения публичной власти. 4. Государственные и муниципальные учреждения. После внесения поправок 2006 г. ГК РФ говорит о государственных, муниципальные и частные учреждениях (первые два вида объединяются понятием «бюджетные учреждения»). Частные некоммерческие учреждения регулируются ст. 9 Закона о некоммерческих организациях. Последние в данном случае нас не интересуют, поскольку в книге речь идет об учреждениях публичной власти. Такие учреждения имеют множество конкретные разновидностей. Многие из них по отдельным параметрам близки к государственному или муниципальному органу (государственные фонды, например ПФР, ФСС РФ), другие имеют отдельные черты сходства с некоммерческими общественными объединениями. ГК РФ (ст. 120) знает понятие учреждения (без создания специальные определений для учреждений государственные и иных). До принятия в 2006 г. поправок в ГК РФ ст. 120 имела следующую формулировку: «Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурные или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». В связи с принятием Закона об автономных учреждениях она изменена и гласит: «Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурные или иные функций некоммерческого характера». Слова о полном или частичном финансировании исключены. За учреждением его собственником закрепляется определенное имущество. Если речь идет об учреждениях Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль ных образований, то это имущество, а также имущество, приобретенное учреждением, находится в собственности таких образований. Права учреждения на это имущество, как указано в п. 1 ст. 120 ГК РФ, определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ, а последняя говорит о праве оперативного управления. В хозяйственном ведении такое имущество, следовательно, состоять не может. Более подробно мы рассмотрим этот вопрос ниже, а сейчас вернемся к ст. 120 ГК РФ. ГК РФ не регулирует раздельно правовое положение учреждений Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, обычно применяя к ним термин «бюджетные учреждения». Общее определение учреждения в ГК РФ относится и к ним. В нем говорится о функциях учреждения, среди которых названо управление. Такая функция выделяет учреждение среди некоторых других лиц публичного права. Еще более характерно положение, содержащееся в Законе об автономных учреждениях129. В ст. 2 говорится, что они создаются для выполнения работ и услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления. О точности такой формулировки и о возможности распространения полномочий органов на учреждения мы скажем ниже. В данном случае важно констатировать: автономные учреждения (а они бюджетные целиком или в части) создаются в целях осуществления управленческих (т. е. в той или иной степени властных) полномочий. Но если это можно сказать об автономных учреждениях, то тем более это можно сказать о неавтономных учреждениях такого рода, свобода деятельности которых меньше. Вместе с тем ссылки на публичное управление имеют общий характер: эту функцию выполняют и органы (другой род юридических лиц публичного права). Для публичного учреждения характерна специфическая форма публичного управления, рассматриваемая ниже. ГК РФ в прежней редакции признавал «особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учре ждений» и устанавливал, что такие особенности регулируются другими («отдельными») законами и иными правовыми актами. Таким образом, государственные и муниципальные учреждения были обособлены от юридических лиц частного права. Сейчас это сделано более четко в связи с новой редакцией ст. 9 «Частные учреждения» Закона о некоммерческих организациях. Теперь формулировка ст. 120 имеет более определенный характер. Говорится, что учреждение может быть частным (создается гражданином или юридическим лицом) или может быть создано Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное и муниципальное учреждение). Термина «учреждение публичного права» в ст. 120 нет, но по существу в последнем случае речь идет именно о нем. Такое учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением, как гласит ст. 120. В отношении бюджетного учреждения вопрос, видимо, ясен: по своей природе это учреждение публичного права, но, как говорилось выше, в автономном учреждении тоже доминируют публично-правовые качества (назначение публичной властью руководителя, задания со стороны властвующего собственника, полное или частичное, но обязательное бюджетное финансирование, в том числе полное финансирование заданий собственника и финансирование некоторых других сторон деятельности автономного учреждения и т. д.). Есть еще несколько важных моментов в положениях ст. 120 ГК РФ. Ранее говорилось, что учреждение отвечает по своим обязательствам имеющимися в его распоряжении денежными средствами. Речь шла только о денежных средствах. Это положение было не вполне ясно (денежными средствами может быть и фонд заработной платы), но ясно, что имущественная ответственность учреждения была ограничена, тем более что за определенные действия учреждения отвечала и отвечает казна соответствующего публично-правового образования (а в нее, по разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ, входит все имущество). В новой редакции ст. 120 ГК РФ сохранила формулировку о денежный средствах, но теперь уточнено, что такую ответственность несут частные и бюджетные учреждения, сохранена и формулировка о субсидиарной ответственности собственника при недостатке денежных средств. Что же касается автономного учреждения, то в соответствии с абз. 5 п. 2 ст. 120 его имущественная ответственность имеет особый характер. О ней будет сказано ниже. Недвижимое имущество публичного учреждения принадлежит собственнику, это не собственность учреждения (это относится и к автономным учреждениям). Ограничения распространяются и на денежные средства учреждения, по крайней мере на их определенную часть, выделенную собственником учреждения (реально — органами государства, субъектов РФ, местного самоуправления) для финансирования обязательных выплат, предусмотренных законом. Второй момент связан с установлением субсидиарной ответственности, что не имеет места по отношению к органам публичной власти. При недостаточности денежных средств у учреждения субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Распространяется ли такая ответственность на государственные и муниципальным учреждения? С одной стороны, может распространяться, поскольку ГК РФ устанавливает общее правило. Более того, в упомянутом постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 говорится об ответственности публично-пра- вовыгх образований за созданные ими учреждения всем имуществом (казной), а не только бюджетными средствами. С другой стороны, есть упомянутая выше оговорка об особенностях правового положения государственный учреждений и положение о том, что они не могут быть признаны банкротами (эта норма относится ко всем учреждениям). Кроме того, нужно учесть, что ГК РФ регулирует отношения юридических лиц частного права, а мы имеем дело с лицами публичного права, у который другие цели и задачи. Словом, возникает много сложных ситуаций, а выход из них простой: нужно ввести понятие юридиче ского лица публичного права, определив присущие ему особенности. Каждое публичное учреждение (государственное, субъекта федерации, муниципальное, территориальной автономии в тех странах, где она есть) обычно действует в отношении определенного контингента лиц (Пенсионный фонд работает с пенсионерами, государственная библиотека устанавливает свои правила для читателей и т. д.). Эти отношения имеют в значительной мере индивидуализированный характер и форму публичных (государственных, муниципальных) услуг. Об этой особенности проявления публичной власти учреждения мы еще скажем ниже. Заметим лишь, что такие услуги оказывают и органы публичной власти, но услуги учреждений имеют профилированный характер в зависимости от определенной категории лиц. Кроме того, именно услуги составляют основное содержание их дятельности, что вряд ли можно сказать об органах публичной власти. Если же попытаться дать наиболее общую характеристику публично-правового учреждения как юридического лица публичного права, то можно сказать, что это публично-правовое образование, находящееся в состоянии субординации (в том числе и по отношению к учредившему его органу государства), обладающее правом на применение особой (специализированной и индивидуализированной) публичной власти при оказании публичных услуг, пользующееся по сравнению с органами государства более широкой гражданской правосубъектностью и несущее публично-правовую и иные формы ответственности. 5. Некоммерческие общественные организации. По отношению к рассматриваемым ниже образованиям в российском законодательстве употребляется слово «организация». Мы пользуемся им, хотя не все рассматриваемые образования являются организациями (есть иные формы, о них говорится в Законе об общественных объединениях). Сделанное уточнение «общественные» означает, в частности, что к числу юридических лиц публичного права не относятся религиозные организации. В России они охватывают большие группы населения: 75—85 млн православных, 6—9 млн мусульман и др.130 Учитывая численность таких объединений, другие факторы, некоторые авторы утверждают, в том числе в учебниках, что религиозные организации входят в состав политической системы общества. Думается, что это не так. Церковь отделена от государства — средоточия политической власти, она не вправе участвовать в политике. Религиозные организации не вправе оказывать давление на государственную власть, они не могут быть наделены отдельными полномочиями органов государства, субъектов РФ, местного самоуправления (что иногда возможно для некоммерческих общественных организаций). Религиозные организации могут заниматься некоторыми видами социальной благотворительной деятельности (например, помощь обездоленным лицам), но они действуют главным образом в интересах своей паствы (прихожан церкви), удовлетворяют частные духовные запросы. Поэтому, на наш взгляд, они являются некоммерческими организациями частного, а не публичного права (и, соответственно, юридическими лицами частного права), хотя основные положения законов о роли церкви в обществе имеют публично-правовой характер. Важно различать суть регулируемого правом явления и характер норм той отрасли права, которая эти явления регулирует. Хотя в Законе о некоммерческих организациях есть положения, одновременно относящиеся к некоммерческим организациям общественного и религиозного характера, такие обобщения не всегда верны: в России действуют отдельные законы о тех и других. Да и дальнейшее регулирование идет по пу ти разделения. В обширных поправках, внесенных в Закон о некоммерческих организациях в 2006 г., об общественных объединениях говорится отдельно. В России существует огромное количество некоммерческих организаций (по некоторым данным, их 450—550 тыс.)131. Их образование и последующая государственная регистрация (признание объединений юридическими лицами) имеют сравнительно простую процедуру (в некоторых случаях для их создания достаточно двух или трех человек)132. Некоммерческие организации имеют разные названия, виды и формы (политические партии, профсоюзы, женские и молодежные организации, национально-культурные автономии и т. д.). У одних из них отчетливо заметны признаки юридического лица публичного права. Политические партии единственные из общественных объединений вправе выдвигать кандидатов на выборах. Они активно участвуют в политике. У других некоммерческих организаций (например, благотворительных) признаки юридического лица публичного права выражены гораздо слабее, во многих сторонах их деятельности доминируют черты юридических лиц частного права. В некоммерческих партнерствах в отличие от других некоммерческих организаций в случае ликвидации можно часть имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, разделить между его членами, правда, в пределах стоимости имущества, переданного его членами в собственность некоммерческого партнерства, за исключением членских взносов (в других некоммерческих организациях никакое имущество не возвращается, а идет на уставные цели общественной пользы). Однако во всех случаях некоммерческие организации создаются не для хозяйственных целей, не для извлечения прибыли, а для достижения общественных благ (п. 2 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях). Они могут заниматься хозяйственной деятельностью, но только для достижения указанной главной цели. А это значит, что по своей сути они являются субъектами публичного права, юридическими лицами публичного, а не частного права. С другой стороны, в отличие от государственных и муниципальных органов и учреждений некоммерческие общественные организации создаются не для осуществления публичной власти, публичного управления. Они могут участвовать в борьбе за власть, оказывать давление на нее. В этом специфика данного рода юридического лица публичного права. Итак, если попытаться дать общую характеристику некоммерческому общественному объединению как юридическому лицу публичного права, то можно сказать, что это автономное, не находящееся в состоянии субординации, публично-правовое образование, создаваемое на основе добровольного объединения членов (участников) в целях достижения общего блага, участвующее в отношениях с публичной властью путем состязательности за нее, участия в ней, давления на нее, обладающее публичноправовой (например, организация демонстраций) и гражданско-правовой правосубъектностью, несущее публично-правовую и иные формы ответственности.