§ 2. Виды учреждений публичной власти как юридических лиц публичного права
Как и органы публичной власти, публичные учреждения можно классифицировать по самым различным основаниям: в зависимости от собственника, которому они принадлежат (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), от профиля их деятельности, от формы организации (унитарная, сложная иерархическая и др.), степени автономии, особенностей правового статуса. Наиболее значимые для общества учреждения находятся в собственности Российской Федерации. Поскольку считается, что собственность субъектов РФ тоже является государственной, то понятием «государственное учреждение» объединяются учреждения Российской Федерации и ее субъектов. Многие учреждения, находящиеся на территории субъектов РФ и на территории муниципальных образований, являются федеральными (например, отделы и отделения Пенсионного фонда РФ), а на территории му ниципальных образований действуют учреждения (их отделения) Российской Федерации и субъектов РФ, предоставляющие государственные (публичные) услуги населению муниципальные образований. В связи с тем, что существуют исключительные предметы ведения Федерации, некоторые виды учреждений могут находиться только в федеральной собственности (например, учреждения Министерства иностранные дел РФ или военные учреждения), другие находятся только в ведении субъектов РФ или даже муниципальные образований (учреждения дошкольного образования). Как известно, в рамках совместные предметов ведения полномочия Федерации и ее субъектов разграничиваются (это обычно делается федеральными законами, реже — договорами Федерации и субъектов РФ), а в связи с разграничением полномочий разграничивается и право собственности на учреждения, их имущество. Примером может служить Музейный фонд РФ, за которым закрепляется часть собственности, находящаяся в ведении Российской Федерации и отдельно — в ведении ее субъектов. Конкуренция властей по вопросам собственности может привести к хаосу в управлении. Поэтому Федерация и субъекты РФ стремятся четко разграничить право собственности на любые объекты (вспомним, например, длительные споры федеральные органов и Правительства г. Москвы по вопросу о собственности в отношении различные исторических памятников), в том числе право собственности на учреждения. Разграничиваются также полномочия и, следовательно, право собственности субъектов РФ и муниципальные образований. Положения об этом содержатся во многих весьма обширные поправках 2003—2005 гг., принятых к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательные (представительные) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Разграничивая полномочия в отношении собственности, Федерация передает некоторые учреждения субъек там РФ, субъекты РФ — муниципальным образованиям (например, школы, больницы после принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.). С другой стороны, федеральные органы издают акты о передаче учреждений из собственности субъектов РФ в федеральную собственность (так, например, в соответствии с проведенным законами разграничением полномочий распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2004 г. 68 учреждений юстиции, обозначенных как юридические лица, были переданы из собственности субъектов РФ в федеральную собственность1). Разграничение полномочий и разделение права собственности на учреждения не исключает сотрудничества и взаимодействия между ними, так как они заняты выполнением общей функции управления в его особой форме. Отсюда возникают своеобразные формы сотрудничества учреждений разных форм собственности (например, перевод контингента обучающихся с одной формы обучения на другую). В зависимости от характера частичной, специализированной и индивидуализированной публичной власти, которая принадлежит публичным учреждениям, они неодинаковы по своим качествам, в том числе и юридическим, по организационно-правовым формам. Как говорилось, различаются два основных вида публичных учреждений: социально-управленческие и собственно управленческие. К первым относятся, например, учреждения социальной помощи для лиц без определенного рода занятий (дома ночного пребывания, социальные приюты и др.), образовательные учреждения и т. д. Ко вторым — регистрационные палаты Министерства юстиции РФ, учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы, районные и городские военные комиссариаты. Конечно, собственно управленческие учреждения тоже выполняют социально значимую роль, занимаются социально значимой деятельностью, преследуют социальные цели, а социально-управленческие учреждения — управленческой работой (организуют обучение студентов, назначают пенсии и т. д.), но методы деятельности этих двух видов учреждений неодинаковы. У них разная степень централизации. Руководство собственно управленческих учреждений строится на принципе единоначалия. У них обычно нет коллегиальных органов, а если есть, то они обычно назначаются (правления некоторых фондов назначаются Правительством РФ). В отличие от социально-управленческих учреждений они не создают советы, а если такие советы есть, это — координационные советы. Тем не менее какая-то степень коллегиальности всегда присуща учреждениям. Она больше, чем в органах исполнительной власти. Руководство публичных учреждений (и центральное, и отделений) назначается «сверху», но степень совещательности тоже больше, чем в органах исполнительной власти. В рамках общей классификации выделяются учреждения индивидуального характера (уникальные), например Большой театр, и учреждения типовые, массового характера (образовательные и т. д.). Нет необходимости говорить об этом более подробно. Другая линия различий: учреждения простые (унитарные) и учреждения сложные, образующие комплекс или систему. Первые не имеют в своем подчинении юридических лиц такого же профиля (например, Третьяковская галерея). В состав вторых входят многие другие однопрофильные юридические лица, подчиненные центральному руководству учреждения. Обычно это иерархические учреждения. Примером являются различные федеральные фонды, Российская академия медицинских наук. В ее состав входят лечебно-профилактические, научно-исследовательские, аптечные, санаторно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы и др. Академия является юридическим лицом, но и входящие в ее состав учреждения — юридические лица. Несколько иначе организованы фонды. Фонд социального страхования РФ имеет и центральные (специализированные по видам деятельности), и региональные (в субъектах РФ) отделения. Они, как и Фонд в целом, являются юридическими лицами (п. 4 Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации). Фонд определен в этом Положении как финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ (п. 2). Другие учреждения, как правило действующие в сфере культуры, науки, духовной жизни общества, имеют особый характер. Они обладают большей автономией. Управление научной, научно-технической, художественной, культурной деятельностью в соответствии с законодательством осуществлялось и осуществляется таким образом, чтобы не нарушать свободы творчества таких учреждений и их работников. Органы государства, другие органы публичной власти гарантируют свободу творческой деятельности (право выбора конкретных направлений и методов деятельности), признают право на творческий риск, обеспечивают доступ к научной информации, гарантируют финансирование проектов, выполняемых по законам государства, других органов публичной власти. Некоторые из таких учреждений ранее назывались не государственными, а имеющими государственный статус. К их числу относилась Российская академия наук и пять отраслевых академий. Поправки от 4 декабря 2006 г., внесенные в Закон о науке и научно-технической политике, исключили недостаточно определенное положение о государственном статусе академий и охарактеризовали их как государственные учреждения, усилив государственное руководство. Но многие прежние принципиальные положения сохранены. Академии, как и ранее, наделяются правом на утверждение уставов подведомственных организаций и назначение их руководителей, но перечень организаций, подведомственных государственным академиям наук, утверждается Правительством РФ. Высшим органом управления государственной академии наук является ее общее собрание, оно формируется в порядке, предусмотренном уставом, и принимает такой устав. Он представляется теперь на утверждение в Правительство РФ. Общее собрание избирает действительных членов, членов-корреспондентов и иностранных членов, президиум и президента государственной академии наук. Деятельность академий регулируется законодательством и их уставами; создание, реорганизация или ликвидация государственных академий наук осуществляются федеральным законом по представлению Президента РФ или Правительства РФ. Структура академий и подведомственных им организаций определяется их уставами. Президент РАН после избрания общим собранием РАН утверждается в должности Президентом РФ, президенты отраслевых академий утверждаются Правительством РФ. Для проведения фундаментальный научных исследований академиям выщеляются средства из федерального бюджета. В пределах полученного финансирования академии сами определяют численность своих работников и расходование полученных средств. Академии наук представляют Президенту РФ и Правительству РФ отчеты и доклады1 о своей работе, а также предложения175. Наряду с академиями наук есть и другие самоуправляемые (саморегулируемые) учреждения: арбитражных управляющих; палата адвокатов, нотариусов; организации, действующие на рынке ценный бумаг, и др. Законодательство возлагает на них некоторые публичные функции, которые субъекты гражданских правоотношений выполнять не могут. У них есть элементы регулятивных функций, напоминающие функции государственный органов176. Они разрабатывают обязательные стандарты поведения, правила этики, принимают квалификационные экзамены и выдают соответствующие удостоверения, устанавливают некоторые общие правила деятельности в своей сфере. Иногда такие организации предусматривают обязательное членство всех, кто занимается соответствующей профессиональной деятельностью. Они обладают некоторыми элементами юридических лиц публичного права. Особый род учреждений составляют автономные учреждения. Закон об автономные учреждениях 2006 г. устанавливает, что это некоммерческие учреждения, юридические лица, создаваемые Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в определенных сферах: науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физиче ской культуры и спорта. Такие учреждения выполняют работы и оказывают услуги в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления. Деятельность автономных учреждений, какнекоммерче- ских, не регулируется ГК РФ. Создание таких учреждений субъектами публичной власти, выполнение некоторых полномочий, сходных с полномочиями органов публичной власти, назначение руководителя такими органами, их задания, финансирование и другие особенности автономных учреждений свидетельствуют, что они по своему основному качеству являются юридическими лицами публичного права. Главное в деятельности автономных учреждений — задания учредителя, т. е. собственника. Для их осуществления автономные учреждения получают бюджетное финансирование. Вместе с тем они могут делать займы в кредитных организациях, получать собственные доходы и распоряжаться ими самостоятельно. По решению собственника возможно преобразование действующих учреждений в автономные. Для этого нужно также согласие («одобрение», как говорит Закон) «коллегиального органа этого учреждения при наличии такого органа», хотя в Законе сказано, что предложение о преобразовании учреждения подготавливается по инициативе или с согласия данного учреждения. Слов об «инициативе трудового коллектива» (о чем первоначально говорилось) в Законе нет. Предложение об изменении типа учреждения «подготавливается органом государственной власти или органом местного самоуправления», в ведении которых находится учреждение, по согласованию с вышестоящим органом исполнительной власти («органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом»). В бюджетных учреждениях Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований работают 20 млн российских граждан. Принятие и осуществление Закона об автономных учреждениях — крупный шаг в реформировании публичного управления.