В ГК РФ содержится ст. 124 «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права». Понятие «Российская Федерация» обычно относят к государству, но речь может идти и о российском государственно-организованном обществе. Субъект РФ — государственное, государствоподобное образование. С этих позиций он рассматривался как субъект публичного права в гл. 3. Вместе с тем есть и территориальный публичный коллектив в границах субъекта РФ. Термин «муниципальное образование», скорее, указывает именно на территориальный публичный коллектив (властная характеристика дается в понятии местного самоуправления). Ясно, что в ст. 124 ГК РФ речь идет о самих образованиях, а не об их органах, так как в ст. 125 ГК РФ говорится, что от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований приобретают и осуществляют права и обязанности их органы власти. Правда, в названных статьях сказано о гражданско-правовых отношениях, но в комментарии к ст. 124 ГК РФ справедливо отмечено, что на званные в ней субъекты «осуществляют свою основную деятельность в рамках публичного права»152, т. е., с нашей точки зрения, выступают прежде всего как юридические лица публичного права. В этом качестве данные образования выявляют себя, с одной стороны, как властвующие единицы, а с другой — как территориальные публичные коллективы — общности, сложившиеся в целях совместной жизнедеятельности. В отличие от участия Российского государства, субъекта РФ, муниципального образования в гражданско-правовых отношениях, где они выступают «на равных началах с другими участниками» таких отношений (ст. 124 ГК РФ), в сфере публично-правовых отношений действуют иные правила, установленные Конституцией РФ, законами. В публично-правовыгх отношениях государство, государственные образования, действующие в их рамках публичные коллективы, с одной стороны, имеют самостоятельность в определенных сферах деятельности, установленную конституцией, законами, но, с другой стороны, они находятся в отношениях иерархической подчиненности, определенной субординации, что в конечном счете зависит от их уровня (народ страны либо муниципальное образование) и, следовательно, от меры публичной власти. Субординация корректирует привыиную для частного права схему строгого распределения прав и обязанностей, в случае когда территориальный публичный коллектив вступает в публично-правовые отношения. В принципе разграничение прав и обязанностей, конечно, сохраняется, поскольку любая отрасль права (в том числе публичного) устанавливает права и обязанности сторон, но, во-первых, в данных отношениях, как уже говорилось, права и обязанности выступают в спаянном виде, как полномочия (право — это и обязанность его осуществлять), а во-вторых, правоотношения в публичном праве — это в конечном счете властеотношения. Они изменяют положение сторон. Ответственность сохраняется, но равенство сторон между коллективами разного уровня, когда действует иерархия, существует не всегда. В итоге это находит свое отражение в особенностях правового статуса различных территориальных публичных коллективов как юридических лиц публичного права, представленных их органами с существенно, а то и принципиально различной компетенцией. Положения ст. 124 ГК РФ позволяют выделить три основных вида территориальных публичных коллективов в России: российское общество, представленное государством; субъект РФ, органы власти которого в конечном счете создают его территориальный публичный коллектив; муниципальное образование, население которого формирует местное самоуправление153. Во всех этих видах публичный территориальный коллектив выступает как источник публичной власти и как непосредственно властвующее образование, используя институты прямой демократии. Некоторые основные виды территориальных публичных коллективов имеют свои разновидности, что отражается на особенностях их правового регулирования. Известно, например, что республики в составе Российской Федерации (а следовательно, их территориальные публичные коллективы) имеют некоторые права, которых нет у других субъектов РФ (у республик есть свои конституции, а у других субъектов РФ — уставы). Автономные округа — тоже субъекты РФ, но, как устанавливает Конституция РФ, они входят в состав других субъектов РФ (кроме одного — Чукотского автономного округа), хотя все субъекты РФ, согласно другим статьям Конституции РФ, равноправны. Муниципальное образование тоже имеет свои разновидности. В России в ведении муниципального района и муниципального округа (последний — в городах) находятся такие вопросы местного значения (эти вопросы в качестве примеров назывались выше), которых нет в ведении муниципального поселения. Следовательно, публичные территориальные коллективы имеют свои градации, дополнительные полномочия и поэтому выступают как юридические лица публичного права не в одинаковой степени, но всегда по своему существу это юридические лица не частного, а публичного права. Как говорилось, наиболее крупным территориальным коллективом в стране является ее общество. Общество состоит из многих слагаемых. Большинство из них (ресурсы, уровень развития и др.) выходят за пределы юридического анализа. Для целей данного исследования российское общество — это многонациональный российский народ. Сложно представить себе общество той или иной страны, которое непосредственно выступало бы истцом или ответчиком в суде как юридическое лицо, а практически это осуществить невозможно. Сущность территориального публичного коллектива (в том числе общества) как юридического лица выражается в других качествах, связанных с целями жизнедеятельности коллектива и феноменом публичной власти. Свою власть общество осуществляет через свои органы, создаваемые обществом прямо или опосредованно. Вместе с тем общество, как и другие территориальные коллективы, может осуществлять публичную власть непосредственно, используя институты прямой демократии. Последнее — специфическая особенность данного рода юридических лиц публичного права. Из сказанного выше следует, что общество как территориальный публичный коллектив нельзя свести к гражданскому обществу. Этот широко употребляемый, но неясный термин (устоявшегося понятия гражданского общества нет) на начальном этапе его возникновения был призван констатировать различие социальной природы складывавшегося капиталистического общества и существовавшего феодального государства, их противостояние. С лозунгом гражданского общества сочетались требова ния ликвидации королевского абсолютизма и установления свободы и равенства (юридического, но не социального), прав человека и гражданина. Государство — всегда часть общества, оно бышо таковым и при возникновении концепции гражданского общества, но теперь отношения между ними толкуются несколько иначе. Об ассоциациях, с которыми теперь некоторые авторы обычно связывают гражданское общество, при возникновении этого словосочетания не говорилось. Акцент делался на противостоянии гражданского общества государству. Но это лишь часть их отношений. Такие отношения более сложны и диалектичных. Современное демократическое, социальное, правовое государство и общество более или менее однородны (в капиталистическом обществе существует и капиталистическое государство), хотя между ними есть и будут противоречия; различия — тоже одна из форм противоречий. Современное государство в одних отношениях (в частности, при осуществлении социальной функции) сближается с обществом, хотя этот процесс никогда не сможет быть завершен, управляющая система всегда нечто иное, чем управляемая. С другой стороны, происходящее усложнение управления, бюрократизация все более отделяют государство от общества. Поэтому общество как территориальный публичный коллектив важно рассматривать не только с позиций так называемого гражданского общества (отделенность от государства), но и в единстве его состава, экономических, социальных, политических и идеологических отношений, как определенный коллектив. Общество следует рассматривать и в неразрывной связи с государством, так как современное общество — это государственно-организованное общество. Государство — управляющая система общества, его официальный представитель. Это не означает, что не нужен отдельный анализ общества и государства, он необходим в целях более глубокого проникновения в суть этих явлений. Вернемся, однако, к некоторым юридическим аспектам общества как территориального публичного коллектива. Общество, если его считать юридическим лицом публичного права, сложно, а то и невозможно анализировать с позиций привычных понятий прав и обязанностей. Конечно, в конституциях некоторых стран можно найти общие положения о правах определенных групп населения (детей, молодежи, женщин, пожилых людей и др.) и об обязанностях заботиться об инвалидах, обездоленных слоях населения (конкретное проявление эти положения находят в нормах об алиментах, пенсиях и т. д.), но эти обязанности рассматриваются чаще всего как обязанности государства (социального государства), хотя для этого используются ресурсы общества, общественное достояние. Может быть, несколько более заметны элементы публично-правовых отношений, касающиеся общества как такового, в связи с использованием общегосударственных референдумов и выборов, а также в связи с применением норм международного публичного права, например, при выплате репараций побежденной стороной или в иных ситуациях. Такие выплаты — обременения для всего общества. Современное германское государство выплачивало также компенсации лицам, перемещенным фашистами во время Второй мировой войны с оккупированных территорий в Германию, через десятилетия после войны за их подневольный труд. Это делалось в одностороннем порядке (межгосударственные договоры по этому вопросу не заключались, государство страны-получателя лишь осуществляло организационные меры) за счет ресурсов германского общества. К тому же денежные ресурсы для таких выплат поступали не только из государственного бюджета, свой вклад сделали фирмы, на предприятиях которых работали перемещенные лица (о размерах таких вкладов компании вели переговоры с государственными органами германского государства). Тем не менее даже в таких отношениях трудно найти формы, в которых общество выступало бы непосредственно как юридическое лицо публичного права. Оно реализует свои права и обязанности, которые, как правило, имеют общегуманитарный, моральный характер, через особый создаваемый им институт — государство, его ор ганы. При такой трансформации права и обязанности общества приобретают юридический характер. Институты прямой демократии, где действует само общество, применяются редко, их невозможно использовать каждодневно, но именно их использование может служить некоторым основанием для того, чтобы рассматривать общество как юридическое лицо публичного права. Другой довод для этого имеет более общий характер: общество, как всякий публичный территориальный коллектив, — источник власти, в данном случае государственной власти. Третий довод заключается в том, что государство — не только представитель общества. Оно выполняет по отношению к обществу регулятивную роль. В этом тоже проявляются качества общества, позволяющие рассматривать его как юридическое лицо публичного права: общество становится как бы извне (со стороны государства) объектом публично-правового регулирования, которое направлено на общество в целом или на те или иные составные части общества. Регуляционный процесс со стороны государства делает общество своеобразным участником публично-правовых отношений, поскольку такое регулирование осуществляется властными правовыми актами. Конституции устанавливают основы экономической, социальной, политической систем общества, основы его духовной жизни, основные права человека и гражданина, последующие правовые акты детализируют и развивают эти положения. Однако в качестве объекта государственного регулирования общество обладает автономией. Государство не вправе и объективно не в состоянии регулировать многие стороны общества (директивно определять конкретный путь его развития, личную жизнь его членов, навязывать определенную модель духовной жизни и т. д.). Такая автономия имеет своим следствием особенности содержания юридических норм, относящихся к обществу как таковому. Территориальный публичный коллектив субъекта федерации — это тоже общество (определенное сообщество людей) в административно-территориальных границах субъекта федерации. Административно-территориальная гра ница — это не государственная граница, отличающаяся особым усложненным режимом. Коммуникации между субъектами федерации гораздо свободнее и проще, поскольку субъекты федерации составляют одно государство. То, что сказано об отношениях общества и государства, когда они выступают в качестве субъектов публичного права, в какой-то мере относится и к отношениям субъекта федерации как государственного образования, с одной стороны, и его территориального публичного коллектива — с другой. Но поскольку государство и общество — иные правовые явления, чем субъект федерации и его территориальный публичный коллектив, то публичноправовые отношения последних, а также отношения территориального публичного коллектива субъекта федерации с обществом страны и государством имеют много особенностей. Прежде всего возникает вопрос о юридической сущности территориального публичного коллектива, действующего в рамках субъекта РФ. Как говорилось, он (его народ) — источник той доли публичной власти (и собственной компетенции органов субъекта РФ), которая принадлежит субъекту РФ в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий. Поскольку народ, население субъекта РФ — это часть народа общества (многонационального российского народа в России), то, во-первых, территориальный публичный коллектив субъекта РФ как часть коллектива общества следует общим закономерностям целостной системы общества; во-вторых, подобно отношениям федерации и ее субъектов, в отношениях этих двух публичные коллективов присутствует иерархия и субординация; в-третьих, такая иерархия не произвольна, она предполагает обязательное участие территориального публичного коллектива субъекта РФ в общезначимых делах общества и одновременно определенные рамки федерального принуждения, воздействия по отношению к субъекту РФ и, следовательно, его коллективу. Эти рамки установлены Конституцией РФ и законами. Таким образом, территориальный публичный коллектив субъекта РФ выступает как самостоятельное публично-правовое образование. Он не только является источником своей доли публичной власти субъекта РФ (несуверенной публичной власти), о чем уже говорилось, но и в конечном счете создает свои органы публичной власти: непосредственно — законодательные органы и опосредованно — другие. Эти органы действуют на его территории наряду с органами Федерации (территориальными органами органов исполнительной власти, федеральными судами и др.) в пределах предметов ведения, установленных Конституцией РФ. При нарушении положений Конституции РФ и федеральных законов, неправомерном расходовании бюджетных средств (в конечном счете — средств территориального публичного коллектива) и средств, предоставленных Федерацией (для развития, выравнивания экономического положения субъектов РФ и других целей), в других ситуациях (массовые беспорядки, неуправляемость субъекта РФ и т. д.) государственная власть вправе ограничивать полномочия публичной власти субъекта РФ, т. е. его территориального публичного коллектива (применяются различные формы федерального принуждения, в том числе ограничиваются конституционные права граждан). В этом проявляются особенности положения территориального публичного коллектива субъекта РФ как юридического лица публичного права. Как говорилось, в ряде зарубежных государств существуют территориальные автономные образования. Это, по существу, автономия территориальных публичных коллективов, существующее в определенных пределах внутреннее самоуправление населения территорий, которое обычно обладает национальными, культурными, бытовыми особенностями, применяет свои обычаи и т. д. Иногда автономия создается с учетом религиозного фактора (Минданао на Филиппинах) или географических условий. В связи с этим характер территориальных публичных коллективов в автономии имеет свои особенности. Они могут быть этническими, религиозными, географически ми и т. д., но юридически они могут выступать одинаково как автономный территориальный публичный коллектив. В отличие от муниципальных образований самоуправление территориальной автономии, полномочия ее коллектива имеют государствоподобные элементы. Такое самоуправление может распространяться не только на вопросы местного значения, но и на вопросы, которые могут приобретать политический, государственный характер (например, некоторые права национальных меньшинств, главным образом в сфере культуры, обычаев и др.). Автономное образование и, следовательно, его территориальный публичный коллектив обладают автономной публичной властью (коллектив — ее источник), имеющей некоторые элементы государственности. Территориальный публичный коллектив автономии имеет законодательно установленные административно-территориальные границы, свои органы публичной власти, некоторые права, которых не имеют муниципальные образования. В конституциях (например, Автономной Республики Крым) или в особых законах (в Испании) перечислены вопросы ведения автономии, т. е. ее территориального публичного коллектива. Вместе с тем, как и в субъекте федерации, на территории автономии действует государственная власть, имеющая свои органы в автономном образовании, а возможности применения властного принуждения со стороны государства (т. е. в конечном счете народа общества) гораздо шире. Кроме того, если назначение глав субъектов федераций «сверху» — сравнительно редкое явление и обычно такие губернаторы-назначенцы (губернаторы в штатах Индии, лейтенант-губернаторы в провинциях Канады) не имеют реальных полномочий, то назначаемые губернаторы автономий (такие лица называются по-разному), как правило, имеют более значительные полномочия, хотя в целом они невелики, да и в области контроля за соответствием законодательства автономии актам государства они не могут принимать самостоятельных мер (сообщают о нарушениях правительству). Тем не менее все это характеризует особенности положения автономии и ее территориального коллектива как юридических лиц публичного права. В зарубежной литературе имеется множество классификаций автономии (о них говорилось выше). В российской юридической литературе традиционно принято различать две основные разновидности территориальной автономии: законодательную (или политическую) и административную. В них обеих территориальным публичные коллективы являются юридическими лицами де-факто публичного права, но их статус не совсем одинаков. Законодательная автономия имеет существенные признаки государственности. Она обладает правом законодательства по вопросам автономного характера. Однако в отличие от субъекта федерации у автономии нет права принятия законов по вопросам совместного ведения с федерацией. Иногда территориальной автономии принадлежит право участвовать в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при заключении международных соглашений, если они затрагивают вопросы автономных образований, т. е. вопросы жизни территориального публичного коллектива автономии (Азорские острова и некоторые другие автономные единицы Португалии). В политической автономии создается местный парламент (законодательное собрание). Он может издавать законы только по вопросам местного значения: административно-территориальное деление автономии, организация административные учреждений, подчиненных данному автономному образованию, местная полиция, дорожная сеть, сельское хозяйство, ремесленное обучение, рынки, санитария и др.154 Иногда в законах об автономии перечислены более широкие полномочия. В Северной Ирландии, Шотландии (законы 2000-х гг.) в сферу полномочий автономии включены вопросы хозяйства автономного региона, его финансово-кредитной политики, общественной безопасности, культуры, образования, охраны окружающей среды. Еще шире полномочия у Гренландии (Дания), в частности в сфере международных отношений (Дания, например, является членом Европейского Союза, а Гренландия не вошла в него: таково было решение территориального публичного коллектива автономии — ее избирателей). Политическая (законодательная) автономия обычно образует свой коллегиальный орган исполнительной власти (Исполнительный совет в Северной Ирландии, Совет министров Автономной Республики Крым и др.) со своей администрацией и службами. Исполнительный орган избирается законодательным собранием политической автономии. Полномочия исполнительного органа могут принадлежать и одному лицу — его председателю, который выступает как глава административных служб (Корсика во Франции). В политической автономии всегда есть назначенный из центра губернатор (представитель президента) или министр по делам данного автономного образования в правительстве государства (например, министры по делам Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии в Великобритании). Правда, по закону его полномочия обычно невелики, но на практике он играет более значительную роль, иногда ограничивая деятельность органов, созданных территориальным публичным коллективом автономии. В отличие от субъектов федерации территориальный публичный коллектив автономии своих судов не создает. Существующие суды являются судами государства, т. е. судами, действующими как органы территориального публичного коллектива всего общества. Административных автономий в мире гораздо больше, чем политических, правда, в основном за счет Китая. Есть административная автономия в Никарагуа (два округа, населенные англоговорящими индейцами), Гагаузия в Молдавии, Горно-Бадахшанская автономная область в Таджикистане, Уэльс в Великобритании. Административной автономией является остров Тобаго в Республике Тринидад и Тобаго, как и некоторые другие острова в других государствах. Собственная публичная власть территориального коллектива административной автономии, как прави ло, невелика. У нее нет законодательных органов, круг вопросов, которые вправе решать ее представительный орган, ограничен, но все-таки он шире по сравнению с муниципальными образованиями. Территориальный публичный коллектив автономии (непосредственно или через избираемые органы) вправе решать некоторые вопросы культуры, быта и др., которые не входят в сферу полномочий муниципальных образований. Впрочем, иногда такая автономия более самостоятельна (например, Уэльс в Великобритании). Губернатор в такую автономию обычно не назначается, административный аппарат автономии формируют местные представительные и иные органы власти, хотя, как и в субъектах федерации и в политической автономии, на территории административной автономии действуют управления, отделы, отделения общегосударственных министерств. Территория унитарного государства (в субъектах федераций — территории субъектов федераций, в региональных государствах — территории автономных образований) делится на административно-территориальные единицы. В разных странах они имеют различные названия: области, округа, провинции, районы, уезды, общины и т. д. Таких единиц нет только в очень маленьких государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). В некоторых государствах и субъектах федераций существует двухзвенное деление (округа или районы и общины), например в Болгарии, в других — трехзвенное (область — район — община), в частности в Польше, в более крупных — четырехзвенное (Франция). В соответствии с этим на местах, с одной стороны, организуется государственное управление (назначаемые правительством или министром внутренних дел чиновники общей компетенции — губернаторы, префекты и др.), а с другой — местное самоуправление. Если административно-территориальная единица управляется только назначенными «сверху» представителями государства, она не рассматривается как территориальный публичный коллектив, в ней не избираются органы местного самоуправления (хотя при назначенном губернаторе могут создаваться совещательные советы, обычно из чиновников губернатора и представителей населения). Если же население такой единицы избирает свои органы (совет, мэра и др.), создает муниципальное образование, которое ведает вопросами местного значения, оно тем самым образует территориальный публичный коллектив. Часто бывает и так, что в одной и той же административно-территориальной единице есть назначаемый чиновник общей компетенции, который занимается вопросами государственного значения, и наряду с ним действуют органы местного самоуправления. В любом случае и там, где есть только выборные органы (Великобритания, США), и там, где есть назначенный глава государственной администрации и выборный совет (Украина, Франция), в научной литературе, а иногда и в законодательстве за рубежом часто называются не административно-территориальными образованиями, а территориальными коллективами и рассматриваются как юридические лица публичного права. Название административно-территориальные единиц сохраняется лишь за теми из них, которые не имеют выборные органов местного самоуправления. В зарубежной литературе принято также различать единицы регионального и общинного уровня (низовые образования). Первые нередко называют искусственными (их деление установлено органами государства в результате районирования территории), вторые — естественными (считается, что они сложились в ходе создания различных поселений, их последующего объединения). Общинами считаются и крупные города, выросшие из небольших поселений, поскольку исторически в борьбе с феодалами в них складывалось самоуправление, подтвержденное затем королевскими хартиями. Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. относится прежде всего к таким образованиям. Наряду с ней быи подготовлен проект Европейской хартии регионального самоуправления, он быи разослан европейским государствам, но пока не принят. Считается, что в общинные единицах для решения вопросов местного значения может действовать только местное самоуправление (избранные советы и мэры общин, последние иногда утверждаются затем правительст вом в качестве государственных служащих, выполняя при необходимости полномочия государственных органов) и в них не могут назначаться «сверху» государственные чиновники для решения таких вопросов. В региональных звеньях могут функционировать назначенные государственные чиновники общей компетенции (префекты, губернаторы и др.) и избранные населением советы либо только избранные советы (в последнем случае государственные полномочия выполняют «делегатуры» министерств на местах — их управления и отделы). В некоторых странах Востока в региональных единицах есть только назначенные чиновники и нет выборных советов. В этом случае там нет самоуправления и, следовательно, территориального публичного коллектива. В российском законодательстве, как говорилось, термины «территориальный коллектив», «территориальный публичный коллектив» для обозначения определенной территориальной общности населения не используются. В новейшем федеральном законодательстве избегают также употребления терминов «административно-территориальное деление», «административно-территориальная единица» (они используются в конституциях, уставах, других правовых актах субъектов РФ)155. Обычно говорится о муниципальном образовании, о местном самоуправлении. В России существует около 155 тысяч поселений: от крупных городов-миллионников до деревень с населени ем 30—50 человек156. Не все они имеют статус муниципального образования и обладают своей собственностью и собственным местным самоуправлением. Муниципальных образований в России с соответствующими территориальными публичными коллективами к 2005 г. насчитывалось 24 100157. Для создания муниципального образования необходимы определенные условия (в том числе экономические), поэтому мелкие поселения объединяются в более крупные. Небольшие деревни, конечно, остаются территориальным коллективом жителей, но они составляют лишь часть более крупного муниципального образования. Их население осуществляет право на местное самоуправление в составе таких образований. Основы местного самоуправления определены в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ. Статья 12 устанавливает, что в России гарантируется местное самоуправление, создаваемое в городских, сельских поселениях и на других территориях. Оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами и постоянно проживающими негражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Эти положения детализированы Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.158 В каждом субъекте РФ действуют законы субъекта РФ о местном самоуправлении, они конкретизируют положения федераль ного законодательства. Наконец, каждое муниципальное образование, обычно его избранный представительный орган (ранее это часто делалось на местном референдуме), принимает свой устав. Он подлежит государственной регистрации, после которой муниципальное образование становится юридическим лицом и включается в государственный реестр муниципальные образований. Кроме того, органы местного самоуправления (о них — ниже) принимают другие правовые акты (постановления местного представительного органа, главы администрации). Они действуют на всей территории муниципального образования (в пределах полномочий), в том числе и в отношении лиц, не являющихся членами данного муниципального образования, но находящихся на его территории (например, запрет купаться в определенныгх водоемах). В этом, в частности, проявляется характер публичной власти коллектива муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. содержит ряд определений. Муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Городское поселение — это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенныгх пунктов (поселков, сел, станиц и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район (например, Петушинский район Владимирской области, Яровский район Алтайского края) объединяет несколько поселений или поселений и межселенныгх территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значе- ния населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района. В городском округе могут создаваться свои муниципальные органы. При установлении границ муниципального образования (они определяются законами субъектов РФ) должны учитываться требования указанного Федерального закона 2003 г. Если эти требования не учитываются, акты, устанавливающие границы, могут быть отменены судом. Так, в 2006 г. Верховный Суд РФ признал недействующим приказ Министерства регионального развития РФ от 25 марта 2005 г. № 34 «Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области» в части установления границ между городским округом город-герой Волгоград и муниципальными образованиями Городищенского и Светлоярского районов Волгоградской области и включения поселков Горный, Гули Королевой, Водный, Майский в черту муниципального образования Городищенского района Волгоградской области1. К числу необходимых требований при установлении границ муниципальных образований относятся: территорию поселения должны составлять исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социаль- ной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Определенные исключения в отношении численности населения могут быть установлены в местах с высокой и низкой плотностью населения и в труднодоступных районах159. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в район. Есть и иные требования, например: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятель ного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальные районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральные органов государственной власти. Федеральный закон 2003 г. содержит также определение местного самоуправления в Российской Федерации: это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в определенные случаях — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иные местных традиций. Это определение отражает суть муниципального образования как территориального публичного коллектива, юридического лица публичного права. Местное самоуправление — не единственная публичная власть на территории муниципального образования. В соответствии с Конституцией РФ государственная власть, суверенитет Российской Федерации распространяются на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4). Поэтому на территории муниципальные образований наряду с органами местного самоуправления могут создаваться и действовать органы государственной власти Российской Федерации: отделы и отделения различные министерств и ведомств (финансов, внутренних дел и др.), а также отделы и отделения министерств и ведомств субъектов РФ (свои правительства и министерства существуют не только в республиках в составе Российской Федерации, но и во многих краях и областях). Но их отделы и отделения — это отраслевые органы государственной власти. Чиновни ков общей компетенции, назначаемых в муниципальные образования, в России нет. Разумеется, отделы и отделения федеральных министерств создаются в более крупных муниципальных образованиях, в мелких, насчитывающих лишь сотню или сотни человек (например, создаваемых в виде исключения в горных районах), таких органов нет. Полномочиями органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления является правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Для осуществления таких полномочий субъекты РФ создают на территории муниципального образования свои исполнительные органы или совместно с Российской Федерацией (например, министерства внутренних дел в республиках в составе России). Названные органы выполняют задачи государственного значения, а не местного самоуправления; представляют власть общества (государственную власть) или власть субъекта РФ (его населения); не входят в структуру местного самоуправления, но вовсе не оторваны от него. Они взаимодействуют с органами публичной власти муниципального образования, не подчиняя их себе. Муниципальное образование как территориальный публичный коллектив имеет особый «членский состав». Участник такого коллектива — это его житель. В состав муниципального образования входят все постоянно проживающие на его территории жители; ведется их реестр (учет). Это не только граждане РФ (в законодательстве РФ термин «граждане» иногда неточно употребляется как имеющий более общее значение), но и постоянно проживающие на территории муниципального образования лица без гражданства и иностранцы. В соответствии с законодательством РФ о выборах и референдуме такие лица имеют право не только участвовать в общественных слушаниях, общих собраниях жителей и др., но и избирать, быть избранными в органы местного самоуправле ния, голосовать на местном референдуме (таких прав у них нет на федеральных выборах и референдумах и в аналогичных акциях субъектов РФ). Иностранные граждане с учетом названных выше требований обладают этими правами на условиях взаимности: если законодательство их государств предоставляет такие права гражданам РФ, в том числе по договорам, заключенным с Россией (в зарубежном законодательстве есть обычно дополнительное требование: уплата местных налогов). Сказанное относится по общему правилу к дееспособным, свободным (не находящимся в заключении) и совершеннолетним лицам, составляющим избирательный корпус муниципального образования. В муниципальном образовании ведется учет (реестр) избирателей, первичный учет военнообязанных лиц (этим полномочием государственного значения наделяются органы муниципального образования, если на его территории нет военных комиссариатов Министерства обороны РФ). Вместе с тем ведется учет всех постоянно проживающих на территории муниципального образования жителей и регистрация лиц, временно пребывающих на его территории. Последние не могут относиться к составу участников муниципального публичного территориального коллектива. Что же касается, например, несовершеннолетних (постоянно проживающих граждан РФ) и других жителей, то этот вопрос нуждается в дополнительном обсуждении. В принципе их можно привлечь к некоторым формам консультативной непосредственной демократии (например, для предварительного обсуждения органами муниципальных образований вопросов, относящихся к детям или молодежи). Видимо, это тоже члены (участники) муниципального образования, но члены (участники) особого рода, их членство (участие) имеет частичный характер, ограниченный вопросами неполитического значения. Муниципальные образования в России нередко имеют свои гербы (например, районы в г. Москве, г. Петушки, г. Королеве и др.), иные знаки отличия. Созданный в 2006 г. Совет муниципальных образований Московской области постановил, что каждое муниципальное образо- вание области будет иметь свои гербы, флаги, гимны, награды: и знаки отличия1. Для межмуниципального сотрудничества созданы общероссийские и региональным объединения муниципальные образований, избирающие свои советы. Это некоммерческие объединения, они не устанавливают иерархического подчинения входящих в них муниципальные образований, не являются юридическими лицами публичного права. Муниципальным образования имеют свою собственность, учреждения, предприятия. Муниципальная собственность — это собственность территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права. В собственности (а иногда лишь в пользовании) муниципальные образований может также находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственные полномочий, переданных муниципальным образованиям в соответствии с законами; имущество, переданное для обеспечения деятельности органов и должностные лиц местного самоуправления (например, здания, транспортные средства); имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; некоторые автомобильные дороги, мосты, другие инженерные сооружения в границах населенных пунктов; жилищный фонд для социального обеспечения; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации чрезвыиайные ситуаций; пассажирский и иной транспорт; библиотеки; объекты культурного наследия; земельные участки и др. В собственности муниципальные районов, кроме того, могут находиться иные виды имущества, например имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля, для охраны общественного порядка, для обеспечения скорой медицинской помощи, архивные фонды и др. В состав имущества городских округов могут входить все виды имущества, перечисленные выше. Муниципальным образования могут иметь также имущество в пользовании, например на правах аренды. Органы муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются своей собственностью. Они могут передавать ее во временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам, совершать с ней иные сделки, могут осуществлять приватизацию муниципальной собственности в соответствии с законом. Органы муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам созданных ими муниципальных учреждений. Это одна из особенностей отношений юридических лиц публичного права на муниципальном уровне. Муниципальное образование имеет свой местный бюджет. Расходы из него осуществляются в соответствии с реестром расходных обязательств муниципального образования, который устанавливается решением его представительного органа. В частности, муниципальные образования самостоятельно устанавливают размеры оплаты труда депутатов, должностных лиц, служащих местного самоуправления, работников их предприятий и учреждений. Расходы бюджета используются также на развитие муниципальных предприятий и учреждений, для благоустройства, улучшения санитарного состояния и гигиены населенных пунктов, для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений и населения с учетом численности жителей (для выравнивания используются чаще субвенции и дотации, поступающие из федерального или регионального бюджетов). Если возникшая в результате решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ перед бюджетом муниципального образования, то решением арбитражного суда субъекта РФ в отношении данного муниципального образования может быть введена временная финансовая администрация (вводится на срок до одного года). Наряду с местным бюджетом в муниципальных образованиях могут создаваться внебюджетные фонды, но при условии, что они имеют целевое назначение160. Из сказанного выше следует, что муниципальное образование в России — это территориальный публичный коллектив особого рода, отличающийся, например, от коллектива субъекта Федерации. Он имеет определенную долю публичной власти (власть народа данного образования по вопросам местного значения), определенную степень автономии в своих действиях (в рамках Конституции РФ и законов) и является как властное публичное образование юридическим лицом де-факто публичного права. Разумеется, он может выступать и выступает субъектом гражданско-правовых отношений, но именно публично-правовая природа определяет его основные качества. Территориальный публичный коллектив муниципального образования, используя свою долю публичной власти, решает вопросы местного значения. Выборочный перечень этих вопросов дан выше. Среди них есть вопросы, которые обязаны решать органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований, и специальные вопросы, которые должны решать отдельные муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа). Последняя группа вопросов невелика, в целом органы местного самоуправления решают сходные вопросы. Для решения вопросов местного значения муниципальное образование (территориальный публичный коллектив) имеет установленные законом полномочия (право и обязанность решать эти вопросы). Они могут быть решены непосредственно населением или при его участии (корпусом избирателей, например, на решающем или консультативном референдуме) и через создаваемые населением органы местного самоуправления, каждый из ко торых в соответствии с законом и уставом конкретного муниципального образования имеет свою компетенцию в пределах круга вопросов местного значения. Используя институты непосредственной демократии, население муниципального образования, его территориальный публичный коллектив может осуществлять местное самоуправление и участвовать в нем. И осуществление местного самоуправления, и участие в нем — это формы проявления качеств муниципального территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются местный референдум, муниципальным выборы, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица, по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Детально все эти вопросы регулируются законами субъектов РФ. В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Он правомочен при участии в нем более половины избирателей; решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Он созывается главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе не менее 10 жителей. Участие в сходе выборных лиц местного самоуправления обязательно. К формам участия граждан в местном самоуправлении относятся: правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан и др. В частности, в законах и других правовых актах некоторых субъектов РФ предусмотрена также так называемая гражданская инициатива. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции издают муниципальные правовые акты, которые должны исполняться всеми лицами, находящимися на территории муниципального образования. Они создают свои предприятия и учреждения и управляют ими, устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муни ципальными предприятиями и учреждениями (если тарифы на такие услуги не предусмотрены федеральными законами); распоряжаются собственностью муниципального образования; принимают и выполняют планы комплексного социально-экономического развития муниципального образования; принимают и исполняют свой бюджет; создают свои печатные средства; осуществляют международные связи в соответствии с федеральными законами и др. Они могут привлекать к выполнению социально значимых работ трудоспособных жителей муниципального образования (не более трех раз в год и каждый раз не более четырех часов). Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями на определенный или неопределенный срок. Такими полномочиями могут наделяться органы не всех муниципальных образований, а только муниципальных районов и городских округов. Наделение органов местного самоуправления полномочиями государственных органов осуществляется законами и иными правовыми актами Российской Федерации и субъекта РФ. Законы о передаче отдельных государственных полномочий должны содержать: перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и государственных органов, перечень подлежащих передаче при этом материальных средств, порядок отчетности об осуществлении переданных полномочий и контроля за этим со стороны государственных органов. Осуществляя контроль, государственные органы вправе давать органам местного самоуправления письменные предписания для устранения нарушений при осуществлении переданных прав. Согласия органа местного самоуправления на принятие передаваемых прав не требуется, но такой орган вправе обратиться в суд с заявлением о признании передачи определенных прав не соответствующей закону. Решение суда является основанием для отказа от исполнения переданных полномочий. Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципально го образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, если они обладают собственными полномочиями по вопросам местного значения. Наличие в этой структуре представительного органа, главы администрации и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) обязательно (за исключением мелких муниципальных образований, где, например, полномочия представительного органа выполняет сход граждан). Муниципальные органы и муниципальные учреждения также могут быть юридическими лицами публичного права, хотя последние сравнительно редко, да и властные полномочия юридического лица публичного права им обычно присущи только частично (об особенностях властных полномочий учреждений будет подробнее сказано ниже). Правовые акты, действующие на территории всего муниципального образования, издают его представительный орган (сход граждан в мелких образованиях) и глава администрации муниципального образования (исполнительный орган). Издавая такие акты, оба эти органа осуществляют общеобязательные властные полномочия, выступают как юридические лица публичного права. В Федеральном законе 2003 г. они названы юридическими лицами. Действуя как юридические лица, они имеют неодинаковые полномочия. Например, только представительный орган может принимать акты (в том числе договоры), возлагающие обременения на муниципальное образование, публичный территориальный коллектив (сделки о внешних займах, размещение внутреннего займа среди жителей муниципального образования и др.). Как говорилось, в качестве юридического лица может действовать и исполнительный орган. Однако если исходить из факта публичной власти, что является особенностью юридических лиц публичного права определенного рода (в том числе органов), то, видимо, исполнительный орган вправе возлагать обременения на территориальный публичный коллектив, если его возглавляет глава муниципального образования. Если во главе исполнительного органа находится не глава администрации, а другое лицо (например, служащий, работающий по контракту), то ду мается, что такой орган издавать акты общеобязательного характера не вправе; он может издавать распоряжения, иные акты внутреннего пользования (например, должностные регламенты муниципальных служащих). Может ли исполнительный орган, возглавляемый не главой администрации, а другим лицом (скажем, работающим по контракту), быть объявлен уставом муниципального образования юридическим лицом и совершать акты и действия, обязывающие муниципальное образование (территориальный публичный коллектив)? Уставы муниципальные образований иногда это делают, более того, они называют юридическими лицами в отдельных случаях отделы администрации. В федеральном законодательстве об этом ничего не говорится. Если к таким органам подходить с позиций определения юридического лица в ГК РФ, то они юридическими лицами не являются. Все это лишний раз свидетельствует о том, что проблема юридических лиц особого рода (публичного права) существует. Представительный орган муниципального образования в муниципальные поселениях и муниципальные районах формируется неодинаково. В поселениях он состоит из депутатов, избираемых гражданами. В муниципальные районах представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, а может избираться на муниципальные выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района). Срок полномочий депутатов — не менее двух и не более пяти лет; срок пребывания в представительном органе глав администраций поселений (по должности) зависит от срока их полномочий. Численность депутатов представительного органа связана с численностью населения муниципального образования и не может быть менее: 7 человек — при численности населения менее 1000 человек, 10 человек — при численности населения 1000—10 000 человек, 15 человек — при численности населения 10 000—30 000 человек и т. д. Наибольшая численность — 35 человек при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек. Представительный орган может начать работу, если он укомплектован на две трети состава. Депутат может быть досрочно отозван избирателями или избравшим его органом (представительными органами поселений, входящих в муниципальный район). Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов (если численность депутатов представительного органа менее 10 человек — один депутат). Депутаты представительного органа местного самоуправления не могут быть депутатами в других органах, занимать государственные должности и должности в местном самоуправлении. Депутаты, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской и иной деятельностью, кроме педагогической, научной и другой творческой деятельности. Депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, выраженную позицию, другие действия, осуществляемые ими по статусу депутата, в том числе и после истечения срока полномочий. Это положение не распространяется на случаи публичных оскорблений, клеветы и других действий депутата, по которым установлена ответственность федеральным законом. Полномочия депутата могут быть прекращены по состоянию здоровья (при признании этого судом), в случае выезда на постоянное жительство за пределы России, утраты гражданства РФ, а также гражданства иностранного государства, с которым Россия имеет договор, включающий право иностранного гражданина быть избранным в органы местного самоуправления, отставки по собственному желанию, отзыва избирателями, вступления в силу в отношении депутата обвинительного приговора суда. Представительный орган муниципального образования согласно федеральному закону обладает правами юридического лица. В его исключительной компетенции находится: принятие устава и внесение в него изменений, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление и изменение местных налогов (в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах), принятие планов и программ развития муниципального образования и утверждение отчетов о их исполнении, определение порядка распоряжения муниципальным имуществом (само распоряжение имуществом осуществляет глава администрации), определение порядка принятия решений о создании муниципальных предприятий и учреждений и об установлении тарифов на их услуги (сами решения обычно принимаются главой администрации), контроль за исполнением полномочий должностными лицами муниципального образования и др. Некоторые из этих вопросов (налоги, расходы из бюджета) могут быть вынесены на рассмотрение представительного органа только главой администрации или при наличии его заключения. Осуществляя свои полномочия, представительный орган издает нормативные акты. Глава администрации подписывает или может отклонить такой акт в течение 10 дней (с обоснованием). Если акт будет опять принят представительным органом двумя третями голосов от установленной численности представительного органа, он подлежит подписанию в течение семи дней и обнародованию. Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в случае его самороспуска, досрочного роспуска (об основаниях этого сказано ниже), в случае решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава представительного органа. В этих случаях проводятся досрочные выборы. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и имеет собственные полномочия но решению вопросов местного значения. Он избирается непосредственно гражданами или представительным органом муниципального образования из его состава (конкретно тот или иной порядок выборов определяется уставом муниципального образования). Если глава администрации избран представительным органом, он является его председателем, если избран на выборах гражданами, то он также либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию. Глава администрации может также занять эту должность по контракту в результате конкурса. Однако при всех условиях одно и то же лицо не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Глава администрации имеет назначенных им заместителей, они обычно называются вице-мэрами. В г. Екатеринбурге есть даже вице-мэр по идеологии. Глава муниципального образования представляет его в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государства, гражданами, действуя без доверенности. Он подписывает и обнародует правовые акты представительного органа муниципального образования, сам издает правовые акты, вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. По некоторым вопросам, указанным выше (бюджет и др.), только он может вносить проекты решений на рассмотрение представительного органа. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности. Глава администрации руководит на принципах единоначалия местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом, департаментами, отделами и т. д.). Он сам может возглавлять коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, если он создается, но в этом случае решения тоже принимает единолично глава администрации. Должностные лица администрации назначаются главой администрации по результатам конкурса, что оформляется контрактом. Он же увольняет их в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ. Под его общим руководством находится муниципальная служба. Глава администрации может быть отрешен от должности по собственному желанию, он прекращает полномо чия вследствие признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, при установленной судом стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, в случаях вступления в силу в отношении его обвинительного приговора суда, выезда на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, прекращения российского гражданства, отзыва избирателями аналогично отзыву депутатов. В муниципальные образованиях создается контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган может быть избран непосредственно гражданами или представительным органом. Контрольный орган контролирует исполнение бюджета и распоряжение имуществом муниципального образования. Органы власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют контроль в отношении местного самоуправления. Контроль за соблюдением законности осуществляет прокуратура, существует контроль за соответствием актов муниципального образования конституции (уставу) субъекта Федерации (его осуществляют конституционные (уставные) суды субъектов РФ), действует судебный контроль. Акты органов муниципальные образований, не соответствующие законодательству, могут быть приостановлены или признаны судом недействующими. При определенные условиях представительный орган муниципального образования может быть распущен законом субъекта РФ, а глава муниципального образования отрешен от должности главой администрации субъекта РФ. Возможно также временное осуществление органами власти Российской Федерации или субъектов РФ отдельные полномочий органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законами. Ответственность органов и должностные лиц муниципального образования перед государством наступает в результате решения суда о нарушении ими Конституции РФ, конституции (устава) субъектов РФ, федеральные законов и законов субъектов РФ, а также устава муниципального образования (он регист рируется государственными органами). Ответственность представительного органа муниципального образования связана с принятием противоправного нормативного акта, признанного таковым судом. Если в течение одного месяца после вступления в силу решения суда такой акт не будет отменен, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ вносит проект закона субъекта РФ о роспуске муниципального представительного органа. Закон о роспуске (если он принят) может быть обжалован в суд в течение 10 дней. Глава муниципального образования также несет ответственность перед государством за издание неправомерных правовых актов, что устанавливается судом, за нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Такой акт должен быть отменен главой муниципальной администрации или исправлен в течение двух месяцев. Если это не сделано, не ранее чем через один месяц и не позже чем через шесть месяцев он отрешается от должности главой администрации субъекта РФ (это может быть обжаловано в суд в течение 10 дней). Ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами имеет разные формы. Депутат и выборные должностные лица могут быть досрочно отозваны избирателями. За ущерб, причиненный физическим и юридическим лицам незаконными действиями органов и должностных лиц муниципального образования, они несут ответственность по нормам гражданского права. Территориальные публичные коллективы и их органы (по крайней мере, признанные юридическими лицами) — особые юридические лица публичного права. Их ответственность неодинакова. Территориальный публичный коллектив даже мелкого муниципального образования (не говоря уже о коллективе субъекта РФ) нельзя просто распустить «сверху» принятым законом (как его представительный орган) или отрешить от должности (как главу администрации). Уголовную или административную ответственность к территориальному публичному коллективу применить нельзя. Гражданско-правовая ответственность его в качестве именно коллектива тоже своеобразна. Вряд ли можно, например, признать банкротом общество страны или субъект федерации. Правда, муниципальные образования в некоторых зарубежных странах (в США — даже крупные города) стояли на пороге банкротства (они перестали выполнять свои обязанности по займам и выплачивать заработную плату муниципальным служащим из-за недостатка средств). Органы федерации в США, вышестоящие органы других территориальных коллективов помогали решать эти вопросы за счет собственных средств, но проблема остается. Ее, конечно, можно решить, например, путем объединения нежизнеспособных муниципальных образований с другими, имеющими доходы, но для этого необходимо выполнение ряда условий (в том числе желание жителей, выраженное путем голосования), да и с кем, например, можно объединить многомиллионный Нью-Йорк, стоявший в свое время на пороге банкротства? Кроме того, такие меры не снимают юридического вопроса о формах материальной ответственности коллектива при банкротстве, хотя некоторые материальные обременения коллектива и его жителей возможны (например, в России при введении временного финансового управления). Все это тоже характеризует особенности территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права. Территориальный публичный коллектив, с одной стороны, его некоторые органы — с другой, — самостоятельные юридические лица. К тому же органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Все это так, но совершенно разрывать связь территориальных публичных коллективов, местного самоуправления с государством и с государственной властью нельзя. Мы видим, что в реальной жизни этого не существует и не может существовать. Территория публичного коллектива — это территория государства, на нее распространяются законы государства. Анализируя особенности территориального публичного коллектива как юридического лица публичного права, важно помнить об этом. Правовые конструкции не должны подменять реальность.