Задать вопрос юристу

§ 2. Виды органов публичной власти как юридических лиц публичного права

Известно множество классификаций органов публичной власти: органы государственной власти и местного самоуправления, представительные, исполнительные, судебные, центральные и местные, коллегиальные и единоличные и т.
д. Если рассматривать эти органы с позиций понятия юридического лица частного права, то, видимо, некоторые органы (например, суды, парламент, институт президентства, прокуратура и др.) не могут выступать в качестве таких лиц в гражданско-правовых отношениях или могут лишь в минимальной степени. В последнем случае сферу таких отношений должен определять закон, а не усмотрение исполнительных органов, их должностных лиц. Аппетиты многих чиновников известны. Гражданско-правовые сделки с участием органов публичного управления могут привести к самому широкому размаху коррупции. Кроме того, в законе возможна оговорка о том, что орган публичной власти может вступать в гражданско-правовые отношения с ведома или разрешения вышестоящего органа. Нужно заранее исследовать все обстоятельства и определить, какой способ применить и в какой ситуации. Если рассматривать органы публичной власти как юридические лица публичного права в связи с осуществлением ими определенного вида публичной власти и публичного управления, то их можно разделить на федеральные юридические лица, юридические лица субъектов РФ, реализующие предметы ведения и полномочия субъектов РФ, и муниципальные юридические лица, действующие в системе местного самоуправления. Такая классификация отражает особенности юридических лиц публичного права, связанные с объемом их полномочий. Для юридических лиц частного права, занятых не в публичном управлении, а в хозяйственном обороте, такая иерархическая классификация не имела бы значения. Для органов публичной власти, являющихся юридическими лицами публичного права, она весьма существенна: их полномочия на разных уровнях территориальных публичных коллективов неодинаковы. Указанная градация отражает ту иерархию в системе территориальных публичных коллективов и юридических лиц публичного права, о которой говорилось выше. Вместе с тем иерархия юридических лиц публичного права не является абсолютной. Нижестоящие органы публичной власти обязаны выполнять акты вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, но, как говорилось, у территориальных публичных коллективов, а следовательно, у их органов есть своя степень автономии. Кроме того, субъекты РФ могут взять на себя (при определенные условиях) какие-то полномочия из совместных предметов ведения Федерации и субъектов РФ, и муниципальным органам могут быть переданы некоторые функции государственных органов, т. е. и федеральные, и субъектов РФ (поскольку органы субъектов РФ считаются государственными органами). Если рассматривать федеральные органы государства в качестве юридических лиц, то прежде всего встает вопрос об органе законодательной власти РФ — Федеральном Собрании РФ (парламенте). В данной книге нет необходимости рассматривать весь комплекс вопросов, относящихся к парламенту и другим федеральным органам. Мы коснемся только тех вопросов, которые, на наш взгляд, характеризуют различные виды федеральные органов как юридические лица. Характеристики парламента как юридического лица публичного права (или хотя бы юридического лица) нет ни в законодательстве России, ни в законах других стран мира. Не определены как юридические лица и палаты парламента. Такой термин, как упоминалось, применяется только в России к аппарату одной из палат парламента — Государственной Думы. Может показаться, что объявление парламента юридическим лицом принижает его роль. На деле это не так. Речь идет не о роли парламента в обществе, не о содержании его деятельности, а о правовой форме, в которой он может выступать в некоторые (далеко не во всех) отношениях с другими органами государства, с другими субъектами публичного права. Если парламент состоит не из одной палата, а является двухпалатным, в реализации его качеств как юридического лица при представительстве могут встретиться сложности: единого председателя парламента в таких случаях не бывает. В России тоже есть председатели каждой из палат. Возможны два варианта: либо парламент выступает как единое юридическое лицо публичного права, либо каждая из палат представляет собой юридическое лицо. В первом варианте проблема с организационной точки зрения реша ется довольно сложно. Для второго варианта решение уже есть: представителями палат в соответствии с законами о парламенте (такие законы есть в небольшом числе стран) или регламентами являются их председатели, но власть парламента едина. Это не власть отдельно взятых палат. В настоящее время при необходимости заключить какие-то соглашения с палатой парламента (например, о создании в помещении парламента отделения банка) приходится подписывать соглашение с руководителем аппарата палаты, так как аппарат палаты — юридическое лицо, а палата — нет; она из такого рода отношений, следовательно, исключена. А ведь помимо частных вопросов об отделении банка приходится решать и более сложные вопросы (в том числе в связи с зарубежными межпарламентскими отношениями, когда необходим статус юридического лица). Поэтому мы и говорили выше, что в определении органа публичной власти как юридического лица публичного права целесообразно сделать оговорку о том, что такое лицо может иметь полные или ограниченные права юридического лица частного права. Однако главное состоит не в возможности участия парламента в частноправовых отношениях, а в осуществлении им верховной публичной власти. В этом его специфика как юридического лица публичного права. Парламент обладает полномочиями, которые установлены непосредственно конституцией, он участвует в отношениях с другими парламентами стран мира, несет специфическую ответственность: может быть досрочно распущен Президентом РФ, если, например, трижды не утвердит кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ или в установленный Конституцией Украины срок не создаст парламентского большинства. Признание парламента юридическим лицом публичного права завершит оформление его статуса с точки зрения юридического понятия участников правоотношений. Практика свидетельствует, что иногда может возникнуть потребность в признании представительных органов юридическими лицами, что уже и сделано в отношении представительного органа муниципального образования. У всех представительных органов есть некоторые общие черты и значительные особенности, которые выделяют их среди других органов государства, уже признанных юридическими лицами. С другой стороны, парламент — иное явление, чем представительный орган мниципального образования. Публично-правовой статус парламента, законодательных органов субъектов РФ четко определен Конституцией РФ, его организация и процедуры — регламентом. Что дает парламенту, другому законодательному органу признание его юридическим лицом? Если только участие в некоторых гражданско-правовых отношениях, то с этим справляется аппарат каждой из палат парламента. Если признание парламента юридическим лицом публичного права нужно для того, чтобы теоретически стройнее выглядела система юридических конструкций, то вряд ли это оправданно. Словом, вопрос требует тщательного обсуждения. Если эта проблема возникнет, то придется решать не менее сложный вопрос о более развернутом понятии парламента. Современный парламент — это верховный орган государственной власти (1), созданный на основе различных форм представительства народа (2), выражающий его суверенную волю (3), принимающий законы (4) и решающее участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства (5), формирующий некоторые другие высшие органы государства и назначающий некоторых высших должностных лиц (6), осуществляющий парламентский контроль (7). При выработке понятия парламента как юридического лица публичного права (если это целесообразно) будет необходимым учесть эти характеристики. То, что сказано о парламенте, в определенной мере и с определенными уточнениями можно отнести к законодательному органу субъекта РФ (представительный орган муниципального образования, как говорилось, уже определен законом как юридическое лицо). Все представительные органы коллегиальные, что ближе по традиции к юридическому лицу. Понятие юридического лица возникло именно на основе коллегиальности, корпорации, как об этом говорилось выше. В России все они избираются только непосредственно гражданами либо допускаются непрямые выборы (представительные органы муниципальные районов). Иным образом (непрямые выборы и назначение) формируется одна из палат российского парламента — Совет Федерации. Многие из этих способов нетипичны для юридического лица частного права или его органов. С точки зрения социально-политической оценки парламенты, иные органы принимают законы, другие акты от имени народа соответствующего территориального публичного коллектива, но юридически — от своего имени, действуя самостоятельно в пределах своих полномочий. Юридически они обособлены. Как и другие органы публичной власти, представительные органы своей собственности не имеют (они пользуются соответственно государственной или муниципальной собственностью), состав их членов своеобразен (депутаты) и отличается от штатного или иного состава других органов государства. Их права и обязанности иные, чем у юридических лиц частного права, порядок ликвидации (в результате новых выборов в установленный срок или путем роспуска) тоже иной, но на деле ликвидации органа как такового при этом не происходит: изменяется лишь его состав. Подлинная ликвидация возможна при изменении Конституции РФ, другого основного закона, устава муниципального образования или отмене Конституции РФ, разгоне парламента в результате военного, государственного переворота. Не менее сложные проблемы связаны с правовым положением единоличного или (что имеет место крайне редко) коллегиального главы государства, если его оценивать в категориях юридического лица. Как говорилось, в англосаксонском праве нет понятия юридического лица, есть в какой-то мере аналогичное понятие корпорации.
Путем юридических фикций это понятие может быть распространено и на одно лицо. Монарх — корпорация. В континентальном праве тоже есть единоличное юридическое лицо публичного права — общественный фонд, созданный одним учредителем, но неизвестны ситуации, когда едино личный (или даже коллегиальный) президент рассматривался бы как ассоциация (объединение) или корпорация. Президент РФ — это одновременно орган государства и высшее должностное лицо. Как орган государства (глава государства) он, например, вправе налагать вето на принятые парламентом законы, как высшее должностное лицо является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Он обладает многими другими полномочиями, также установленными непосредственно Конституцией РФ, и несет ответственность в форме импичмента как высшее должностное лицо. Как и в случае с представительными органами, существует особый порядок формирования института президентства (в России — прямые выборы, в Германии — непрямые). Особые полномочия, специфический порядок прекращения исполнения обязанностей (отставка, стойкая неспособность осуществлять полномочия по состоянию здоровья, упомянутый импичмент) — все это и другие особенности не присущи юридическому лицу частного права. Осуществляя свои конституционные полномочия, Президент РФ, главы субъектов РФ действуют от собственного имени, а поскольку это властные полномочия, то — как юридические лица публичного права. Что дает институту президентства, главам субъектов РФ признание их юридическими лицами? Вряд ли Президент РФ будет заключать какие-либо гражданско- правовые договоры, относящиеся к его официальной деятельности. Это могут делать и делают Администрация Президента РФ, администрации глав субъектов РФ (там, где администрации являются обособленным органом обеспечения деятельности главы субъекта РФ). Администрация Президента РФ в соответствии с Положением о ней, утвержденным Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, является юридическим лицом. Признание главы государства, глав субъектов РФ юридическими лицами публичного права может придать юридическую завершенность их положению в принятых категориях юриспруденции. Но, с другой стороны, и без этого Президент РФ, главы субъектов РФ являются законными представителями государства и соответственно субъектов РФ по нормам конституций, уставов. Президенты в любой республике (государстве) действуют без доверенности и в международных отношениях. Их положение достаточно урегулировано основными законами (законов о президенте и о парламенте как особых органах в России нет; в единичных зарубежных странах такие законы есть или делались попытки их принять). Если бы такие законы были, положения о юридическом лице могли бы найти место в их тексте. Если же характеристика Президента РФ, глав субъектов РФ нужна только из формальных соображений юриспруденции, то без нее видимо, можно обойтись. Излишняя юридизация вряд ли необходима. Исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется Правительством РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ). В отличие от парламента и Президента РФ положение Правительства РФ регулирует не только Конституция РФ, но и специальный Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ1. В этом Законе Правительство РФ не названо юридическим лицом, но если его положение оценивать в этой категории, можно было бы сказать, что оно действует, как и другие органы, от собственного имени, как юридическое лицо публичного права, издавая в этом качестве, например, властные, управленческие акты. Состав Правительства РФ, порядок его формирования, полномочия, особая роль в жизни общества (как и роль парламента и главы государства), отсутствие своей собственности, особые формы прекращения полномочий (добровольная отставка, увольнение в отставку Президентом РФ), формы ответственности (вотум недоверия, отказ в доверии), его периодическая отчетность о своей деятельности Президенту РФ и парламенту — все это совсем не похоже на юридическое лицо частного права, хотя не исключены ситуации, когда оно может действовать и действует в этом качестве. Деятельность министерств и ведомств, представленных в Правительстве РФ их руководителями, тоже не похожа на деятельность юридических лиц частного права, но министерства и ведомства определены в правовых актах как юридические лица, а Правительство РФ — нет. Юридическими лицами названы также службы и агентства в составе министерств и ведомств. Если быть последовательными, такая характеристика возможна и для Правительства РФ, но если ее применять, то и для Правительства РФ и для министерств, на наш взгляд, необходимо уточнение: это юридические лица публичного права. Выше мы говорили о некоторый главных федеральные органах, которые уникальны, существуют на этом уровне в единственном числе. Среди такого рода органов названы Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ (Банк России). Они, в отличие от ранее рассмотренные органов, определены законом как юридические лица. По порядку их образования, составу членов, отношению к собственности, правам и обязанностям, их деятельности они совсем не похожи на юридических лиц частного права. Все это хорошо известно и отчасти видно по их названиям. Таким образом, и в данные случаях, если для них останется характеристика «юридическое лицо», то нужна, видимо, определенная корректировка. По своей сущности они некоммерческие образования (органы по своей сути и не могут быть коммерческими), юридические лица публичного права. Наряду с индивидуализированными (уникальными) юридическими лицами есть и группы органов, которые определены как юридические лица. Первая группа — это федеральные министерства (например, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ) и ведомства (например, Федеральная служба по тарифам, Федеральное агентство по атомной энергии), непосредственно подчиненные Президенту РФ или Правительству РФ. Вторая группа — это федеральные службы и агентства, являющиеся структурными подразделениями федераль ных министерств и ведомств (например, Федеральная налоговая служба Министерства финансов РФ или Федеральное агентство воздушного транспорта Министерства транспорта РФ, Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи Министерства здравоохранения и социального развития РФ). Они подчинены соответствующему министру, руководителю ведомства. О задачах и полномочиях служб и агентств, находящихся в системе министерств, равно как и о задачах и полномочиях самих министерств, указанных в положениях о них, говорилось в предыдущем параграфе. Деятельность этих органов совсем не похожа на деятельность юридических лиц частного права. Третья группа — это территориальные органы (главные управления, отделы, отделения) федеральных органов исполнительной власти — министерств и ведомств. Они существуют на местах — в субъектах РФ, муниципальных образованиях — и осуществляют полномочия федеральной государственной власти, федерального публичного управления (наряду с ними свою долю публичного управления на местах реализуют органы субъектов РФ и муниципальные органы). Эти органы признаны юридическими лицами (без упоминаний об их публично-правовом характере) приказами соответствующих министров и руководителей автономных ведомств, утвердивших положения о главных управлениях (главных управлениях — центрах и т. д.) министерств и ведомств. Выше мы уже упоминали о таких приказах. Между тем такие управления явно не подходят под определение понятия юридического лица, данного в ГК РФ, которым должны руководствоваться суды. В связи с этим в судебной практике возникли неясности. Примеры такого рода мы уже приводили. Выход из такой ситуации, видимо, один: поскольку жизнь этого требует, нужно признать такие органы юридическими лицами, но лицами публичного права с крайне жесткими ограничениями или прямым запрещением участвовать в гражданском обороте. Причины этого уже были объяснены. Полагаться на совесть чиновников следует не всегда, наряду с этим необходимы строгие законодательные за преты, сопровождаемые жесткими санкциями и контролем, в том числе проверками соответствия расходов чиновника, его уровня жизни его официальным доходам, заработной плате. Между прочим, во многих зарубежных странах за этим следят, и такой порядок не считается обидным. Публичная служба требует «прозрачности» должностного лица, «чистоты рук». Четвертая группа — это аппараты. Аппараты некоторых органов государства, названные юридическими лицами, выполняют функции обслуживания органа. Это, скорее, не органы, а учреждения, хотя их называют иногда органами. Среди них, как говорилось, есть и аппарат Общественной палаты — государственного учреждения, обслуживающего общественные образования. Такие несоответствия в правовых актах — еще один аргумент в пользу решения поставленной в данной книге проблемы. Особое место в системе федеральных органов занимают правоохранительные органы и органы военного управления. Представляется, что нет препятствий к тому, чтобы суды были признаны юридическими лицами публичного права. Фактически в этой роли они выступают сейчас, если понимать юридическое лицо публичного права так, как это было предложено выше. По-видимому, нет таких препятствий и для прокуратуры и даже для некоторых органов военного управления (например, военных комиссариатов в муниципальных районах и др.). Нужно лишь правильно понимать, что такое юридическое лицо публичного права. Мы рассмотрели некоторые виды федеральных органов, признанных и не признанных юридическими лицами. Ситуация с органами субъектов РФ и муниципальными органами в принципе такая же. Поэтому, если будет решен вопрос на уровне Федерации, он может быть решен по аналогии и в отношении органов субъектов РФ и местного самоуправления. Как упоминалось, некоторые муниципальные органы, в чем-то подобные по своей роли в системе публичной власти федеральным, официально названы юридическими лицами, правда, без упоминания об их публичном характере.
<< | >>
Источник: Чиркин В. Е.. Юридическое лицо публичного права. 2007

Еще по теме § 2. Виды органов публичной власти как юридических лиц публичного права:

  1. § 2. Виды учреждений публичной власти как юридических лиц публичного права
  2. Главаб УЧРЕЖДЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
  3. Глава5 ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
  4. § 2. Виды юридических лиц публичного права
  5. Лекция 3. Юридические лица и публичные образования как участники гражданских правоотношений 3.1. Понятие и признаки юридического лица. 3.2. Создание юридического лица. 3.3. Реорганизация юридического лица. 3.4. Ликвидация юридического лица. 3.5. Виды юридических лиц: А) коммерческие организации, Б) некоммерческие организации. 3.6. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях.
  6. § 1. Особенности органов публичной власти как субъектов права
  7. Глава4 ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПУБЛИЧНЫЕ КОЛЛЕКТИВЫ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
  8. Глава2 КЛАССИФИКАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
  9. § 1. Государство как юридическое лицо публичного права
  10. § 3. Муниципальные образования как юридические лица публичного права
  11. § 2. Государственные (государствоподобные) образования как юридические лица публичного права
  12. § 1. Особенности учреждений публичной власти как субъектов права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальная юстиция - Юридическая антропология‎ - Юридическая техника - Юридическая этика -