Роль Уставного Суда Свердловской области в приведении в соответствие с Уставом Свердловской области актов органов государственной власти и местного самоуправления
А.А. Павлов18 Уставный Суд Свердловской области был создан и приступил к работе 1 апреля 1998 года в соответствии со ст. 27 Федерального Закона «О судебной системе Российской Федерации», Уставом Свердловской области и Областным законом «Об Уставном Суде Свердловской области». В соответствии со ст. ст. 2, 4 и 5 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» Уставный Суд Свердловской области: • является органом государственной судебной власти Свердловской области, как субъекта Российской Федерации, входит в единую судебную систему Российской Федерации; • осуществляет судебную власть посредством уставного судопроизводства; • вправе разрешать только те юридические дела, которые отнесены к его ведению в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», Уставом Свердловской области и Областным законом «Об Уставном Суде Свердловской области», а именно: о рассматривает вопросы соответствия областных законов, нормативных правовых актов органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, Уставу Свердловской области; о осуществляет толкование Устава Свердловской области. Уставный Суд не вправе нарушать компетенцию федеральных судов, юрисдикция которых распространяется на территорию Свердловской области либо на соответствующую категорию дел, при осуществлении уставного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Следует особо подчеркнуть, что Уставный Суд решает дела, отнесенные к его ведению, исключительно по вопросам права, не вмешиваясь в решение политических вопросов. На основании ст. ст. 8 и 77 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» • решение Уставного Суда, принятое в пределах его полномочий, обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом; • нормативные акты либо отдельные их части, признанные Уставным Судом противоречащими Уставу Свердловской области, утрачивают силу со дня провозглашения решения Уставного Суда; • решение Уставного Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами; • юридическая сила постановления Уставного Суда о признании нормативного акта не соответствующим Уставу Свердловской области не может быть преодолена повторным принятием того же акта; • акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Уставу Свердловской области, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об отмене органами их принявшими; • признание нормативного акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Свердловской области является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном не соответствующим Уставу Свердловской области, либо воспроизводящих его, положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. В осуществление указанных полномочий Уставным Судом с начала его деятельности по состоянию на 1 декабря 2002 года принято к производству и рассмотрено 37 дел с вынесением постановлений и 30 дел с вынесением определений. Ежегодно от семидесяти до восьмидесяти процентов дел и материалов, находящихся в производстве Суда, поступают от граждан либо их объединений и связаны с нарушениями их прав и интересов. За последние 3 года, по данным регистрации на 1 декабря 2002 года, от граждан и их объединений в Уставный Суд поступило по мотивам нарушения их прав и интересов 105 обращений, в их числе: на нормативные положения, содержащиеся в законах Свердловской области, - 20; в постановлениях Правительства области - 18, в нормативных актах представительных органов местного самоуправления - 19 и в постановлениях глав муниципальных образований области - 35. Рассматривая обращения граждан, Уставный Суд Свердловской области руководствуется положениями Конституции Российской Федерации и Устава Свердловской области о том, прежде всего, что • человек, его права и свободы являются высшей ценностью; • признание, соблюдение и защита прав и свобод человека - обязанность государства, всех его органов и должностных лиц; • права и свободы личности, являясь непосредственно действующими, должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. При этом именно Уставный Суд, как действующий на основании закона, в частности Федерального Конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и Устава области, способствует утверждению в жизни граждан Свердловской области всемирно признанных демократических норм и является в контексте Европейской конвенции о защите прав и основных свобод (ст.6), других международных договоров и соглашений, надлежащим судом по обеспечению на территории области каждому человеку, находящемуся под его юрисдикцией, прав и свобод, гарантированных не только Конституцией Российской Федерации и Уставом Свердловской области, но и основополагающими актами международного сообщества. И как надлежащий судебный орган, являясь правовым средством внутренней региональной защиты прав и свобод граждан, Уставный Суд удовлетворяет, в совокупности со всеми другими правовыми и иными способами, достаточный уровень гарантий, соответствующих условиям статьи 13 Европейской конвенции о правах человека, а его деятельность, в силу ранее указанных преимуществ по сравнению с судами других ветвей судебной системы, отвечает всем требованиям, предъявленным к правовым средствам внутренней региональной защиты прав и свобод граждан, изложенным в статье 13 Европейской конвенции о правах человека. Таким образом, в Свердловской области гражданам дополнительно обеспечивается возможность в рамках процедур регионального конституционного судопроизводства реализации своих прав на судебную защиту, а Уставный Суд области выступает как эффективное внутригосударственное средство такой защиты гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина перед государственными органами и должностными лицами. Эти выводы можно подтвердить несколькими примерами из практики Уставного Суда области. Так, в 1999 году решением Уставного Суда по делу о проверке соответствия Уставу области некоторых положений четырех постановлений Правительства области, регламентирующих порядок назначения, выплаты и финансирования государственных пособий гражданам, имеющим несовершеннолетних детей, и погашения задолженности по ним, было установлено, что некоторые оспариваемые гражданами положения были приняты Правительством с превышением своих полномочий и ограничивали конституционное право на социальное обеспечение - своевременное получение пособий на детей в денежной форме. В связи с этим данные положения признаны недействительными как противоречащие Уставу области. При этом согласно статье 86 Об ластного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» положения, признанные не соответствующими Уставу области, не могли применяться на всей территории области, а постановление Суда являлось основанием для отмены в установленном порядке положений нормативных актов всех исполнительных органов государственной власти и органа местного самоуправления муниципальных образований области, основанных на признанных не соответствующими Уставу области положениях нормативных актов либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения. Правительству области надлежало решить вопрос о внесении в принятые им правовые акты соответствующих изменений и дополнений, что им и было сделано. С января 2000 года детские пособия по области стали выплачиваться в соответствии с федеральным и областным законодательствами в денежной форме. Принятием Уставным Судом названного постановления была обеспечена защита права как гарантированного статьей 39 Конституции Российской Федерации и статьей 2 Устава области, так и декларированного в статье 16 Конвенции Содружества независимых государств о правах и основных свободах и в статье 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, инкорпорированных в национальное законодательство. Другим постановлением Уставного Суда было восстановлено нарушаемое в муниципальном образовании «город Екатеринбург» общепризнанное в международном праве и гарантируемое статьей 34 Конституции Российской Федерации право граждан на свободу экономической и хозяйственной деятельности, на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. Постановлением Главы муниципального образования «город Екатеринбург» арендаторы земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, понуждались, вопреки федеральному и областному законодательству, вносить арендную плату не только за земли, но и за объекты городской инфраструктуры, не передаваемые им в пользование. Уставным Судом данные положения постановления Главы муниципального образования были признаны не соответствующими Уставу области, в частности его статьям 11 и 102, гарантирующим право граждан на свободу хозяйственной и экономической деятельности. Иногда обращения граждан поступают в Уставный Суд опосредованно, становясь основой официальных обращений других уполномоченных для подобных обращений лиц. Так, по обращениям прокурора Свердловской области постановлениями Уставного Суда Свердловской области от 11 февраля 1999 года, от 7 июля 1999 года и от 23 мая 2000 года были признаны не соответствующими Уставу Свердловской области и федеральному законодательству полностью или в какой-либо части 11 статей Устава муниципального образования «Ревдинский район», 6 статей Устава муниципального образования «город Нижний Тагил», 6 статей Устава муниципального образования «Нижнетуринский район», правовые положения которых допускали вмешательство органов и должностных лиц местного самоуправления в полномочия друг друга, а также в компетенцию федеральных и областных органов государственной власти, ограничивали права муниципальных служащих, неправильно определяли (ограничивали или, напротив, расширяли) правовой статус глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления, нарушали как активное, так и пассивное избирательные права граждан (например, путем установления для кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления и на выборную должность глав муниципальных образований возрастного, образовательного и других цензов), законодательство о бюджетном регулировании и бюджетном процессе. Только после принятия этих постановлений в силу статьи 86 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» не стали применяться полностью или в части еще 207 статей уставов 60 муниципальных образований на территории Свердловской области, в которых содержались правовые положения, аналогичные признанным Уставным Судом не соответствующими Уставу Свердловской области и действующим законам. По обращению региональных и городской общественных организаций инвалидов были признаны не соответствующими Уставу области отдельные положения решения Екатеринбургской городской Думы «О бюджете города Екатеринбурга на 2000 год», поскольку применение их носило дискриминационный характер по сравнению с общероссийскими общественными объединениями инвалидов, а льготы и преимущества по налогу на содержание жилья и объектов социально-культурной сферы дифференцировались в зависимости от территориальной сферы деятельности общественных объединений инвалидов. Указанными положениями нарушался конституционный принцип равенства прав и свобод человека. Граждане области все чаще прибегают к возможности защиты своих прав, а одновременно прав и многих других сограждан, путем обращения в Уставный Суд. Примером может служить обращение студентки Гуманитарного университета Екатеринбурга Фадеевой. Будущий юрист Александра Фадеева не согласилась с решением, принятым Главой города Екатеринбурга о лишении студентов платных учебных заведений льготного проезда в общественном транспорте (право приобретения проездных билетов по более низкой цене чем все остальные пассажиры) и обратилась в Уставный Суд Свердловской области. Дискриминационное примечание к пункту 4.3. “Правил пользования трамваем, троллейбусом и автобусом в г. Екатеринбурге” постановлением суда признано не соответствующим Уставу Свердловской области. По заявлению Силиванова Уставный Суд признал несоответствующим Уставу Свердловской области ряд пунктов Положения о переводе жилых помещений в нежилые. Одним из оснований для отмены стало то, что это Положение утверждено Главой города Екатеринбурга, хотя это компетенция Екатеринбургской городской Думы. В постановлении по этому делу Уставный Суд как основание для отмены обжалуемого акта указал также то, что он не был опубликован, тогда как в соответствии с законом нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Конечно же, действенность решений Уставного Суда, эффективность уставного правосудия в значительной мере зависит от исполнения решений. И, хотя проблемы в законодательном урегулировании обеспечения безусловного исполнения решений в сфере конституционной (уставной) юрисдикции, остаются, в частности, в вопросах ответственности в случае уклонения от их исполнения, практика реализации решений Уставного Суда Свердловской области должна быть признана положительной. За весь период деятельности Уставного Суда Свердловской области по всем без исключения постановлениям, которыми принятые органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований области и их должностными лицами нормативные правовые акты или отдельные их положения признавались не соответствующими Уставу области, в последующем самими этими органами и должностными лицами отменялись либо изменялись с принятием новой редакции в соответствии с правовыми позициями, высказанными судом. Вполне очевидно, что это обстоятельство свидетельствует о достаточно высоком уровне правовой культуры и приверженности демократическим принципам организации общества и государственной власти, принципам правового государства, большинства депутатского корпуса и в целом руководящей элиты государственной и муниципальной власти Свердловской области. Необходимо при этом учесть, что фактически созданы к настоящему времени и функционируют конституционные (уставные) суды субъектов федерации только в тринадцати из всех восьмидесяти девяти, причем 11 судов - в республиках Российской Федерации, и лишь 2 - в субъектах областного статуса. В Республике Мордовия Конституционный Суд был создан и ликвидирован, не проработав и одного года. В своем большинстве руководящее звено в законодательной и исполнительной государственной власти и властей муниципального уровня в субъектах Российской Федерации не желают иметь рядом с собой, а в чем - то и над собой, независимого контролера, способного ревизовать и признавать не законными их решения, в том числе по обращениям простых граждан. В Свердловской же области законодателями по собственной инициативе была разработана концепция осуществления нормоконтроля независимым органом судебной власти субъекта федерации и образован новый, ранее отсутствовавший в судебной системе Российской Федерации, суд - Уставный Суд Свердловской области, который ими же был наделен не присущими более никакому другому органу власти, в том числе судебной власти, полномочиями рассматривать вопросы соответствия областных законов, нормативных правовых актов органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, Уставу Свердловской области, а также осуществлять толкование Устава Свердловской области. Эти полномочия суда заведомо придавали ему статус ограничителя собственной свободы действий законодателей как в процессе участия их в принятии областных законов в статусе депутатов, так и в процессе управленческих и иных повседневных действий в статусе своих должностей, зачастую также непосредственно связанных с изданием подзаконных нормативных актов, в том числе на уровне муниципальной власти. Логично, что добровольно создав над собой в виде Уставного Суда дополнительного цензора и гаранта укрепления правовых основ жизни области, обеспечения права граждан на судебную защиту от возможного произвола властей, наделив его правом признавать результаты собственной деятельности противоречащими Уставу области, авторы и создатели Уставного Суда последовательны и в вопросах соблюдения положений принятого ими самими Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» об обязательности исполнения его решений. Имеют место не единичные факты, когда уже в процессе рассмотрения обращений граждан вносятся изменения в нормативные акты и они в значительной мере приводятся в соответствие с Уставом Свердловской области самими издавшими их органами и должностными лицами. За последние три года около десяти дел Уставным Судом по этим основаниям было прекращено производством в связи с добровольным удовлетворением органами государственной и муниципальной власти требований заявителей об устранении нарушений их прав и утратой необходимости в принятии судом соответствующего постановления. Так, глава муниципального образования “поселок Рефтинский” принял постановление “О нормативах и тарифах на оплату жилья и коммунальных услуг.”, ряд положений которого, по мнению пенсионера Юрлова, нарушал права граждан. Он обратился к главе муниципального образования с предложением устранить допущенные нарушения, а когда с ним не согласились, направил запрос в Уставный Суд. Следует отметить, что после этого должностные лица уже более внимательно рассмотрели предложения ветерана труда и большую часть нарушений устранили еще до рассмотрения дела. В связи с этим Суд в этой части производство по делу прекратил и признал не соответствующим Уставу области только один пункт обжалуемого постановления. То есть, уже самим фактом принятия к производству обращения гражданина деятельность Уставного Суда оказала определенное положительное воздействие на соблюдение законов в районе. Практика показывает, что именно граждане проявляют самую живую заинтересованность в работе Уставного Суда, поскольку видят в нем эффективный инструмент восстановления нарушенных прав. Причем, поскольку они действуют из внутренних побуждений, собственного понимания общественных и личных интересов, возникающего, как правило, в результате развития какой - либо конкретной жизненной ситуации, реальной правовой коллизии, то их обращения всегда направлены на конкретный правовой результат. Нужно признать, чаще всего он достигается. В качестве инициаторов соответствующих обращений и запросов в Уставный Суд Свердловской области, результатами рассмотрения которых становилось изъятие из действующего права противоречащих Уставу области и ущемляющих права граждан норм, регулярно выступают представители одного из организаторов настоящей конференции - правозащитной организации «Сутяжник». И хотя не всегда их обращения Уставным Судом удовлетворяются, однако следует признать, что делают они важное и общественно значимое и необходимое дело. Уставный Суд, как и любой другой суд, не наделен правомочиями действовать инициативно по выявлению и устранению нарушений закона, прав и интересов граждан. Суд - не прокуратура, милиция или полиция. Принять решение, восстанавливающее законность, устраняющее нарушения прав граждан, суд может только по результатам рассмотрения конкретных обращений, прежде всего граждан и их объединений. Если таких обращений нет - суд вынужден бездействовать, какими бы очевидными и грубыми эти нарушения не были. И это должно быть понятно. Возложение на суд обязанности или даже возможности проявления инициативы в поиске, выявлении и устранении нарушений прав граждан немедленно лишает его основного признака органа правосудия - беспристрастности и объективности в рассмотрении спора, превращает его в одну из сторон конфликта, заинтересованную в определенном результате рассмотрения спора. Поэтому мы только приветствуем активность представителей правозащитных организаций в деле выявления противоречащих Уставу Свердловской области нормативных актов и оспариванию их легитимности в Уставном Суде. Пусть этих обращений будет больше, судьи Уставного Суда работы не боятся, соответствующую стоящим перед ними задачам квалификацию имеют - в их числе имеются заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник Прокуратуры Российской Федерации, трое из пяти судей имеют ученые степени. Но есть и просьба при подготовке соответствующих документов для обращения в суд быть особенно внимательными и даже дотошными в соблюдении всех мельчайших формальностей, не допускать досадных и обидных по результатам ошибок, влекущих отказы в принятии обращения к рассмотрению или вынесение постановлений с выводами об отсутствии противоречий оспариваемого нормативного акта с Уставом Свердловской области, когда большая проведенная правозащитниками работа оказывается безрезультатной, а права граждан нарушаются и далее. Следует очень хорошо знать и помнить, что Уставный Суд не имеет возможности сам исправлять чьи-либо ошибки, допущенные при подготовке и направлении обращения, не может выйти за пределы поставленных в обращении вопросов. Значение конституционных (уставных) судов усматривается обычно в том, что они охраняют Конституции и Уставы, защищают права и свободы человека и гражданина, что ставит их в один ряд с другими судами. Однако кроме этого практического направления в деятельности судов конституционной юрисдикции имеется и иной аспект, связанный с ее влиянием как на содержание норм права, так и на сами основы правовой системы, на ее принципы, правовые конструкции и механизмы. По внешним атрибутам (своему названию, формам деятельности, месту в организационной системе государственной власти) органы судебной конституционной юрисдикции принадлежат к судебной ветви власти. В то же время по своему функциональному назначению, роли в механизме правового регулирования конституционные (уставные) суды не полностью вписываются в систему правоприменительных органов. Решения конституционных (уставных) судов обладают особыми юридическими свойствами, которые позволяют говорить о наличии у них признаков нормативности. Акты конституционных (уставных) судов имеют такое нормативное содержание, которое по своему характеру и значению сопоставимо с законодательными актами высшей юридической силы. Судами конституционной юрисдикции рассматриваются две основные категории дел: осуществляется толкование конституций (уставов), а также проверка соответствия им нормативных актов. Соответственно основными видами актов конституционных (уставных) судов являются акты толкования и акты нормоконтроля. При осуществлении конституционного (уставного) судебного нормоконтроля нормативные акты, признанные несоответствующими конституции (уставу), утрачивают юридическую силу на основании самого решения суда конституционной юрисдикции, которое не нуждается в подтверждении другими органами, в том числе принявшими норму, признанную неконституционной либо не соответствующей уставу субъекта Российской Федерации. В результате происходит “отсев”, устранение неконституционных (неуставных) норм, то есть, по существу, корректировка содержания нормативных актов с позиций их соответствия конституции (уставу). Такая корректировка означает, что непосредственно решениями судов конституционной юрисдикции осуществляется изменение содержания нормативных актов, что свидетельствует о том, что по своему нормативному характеру эти решения являются уже источниками права, обладающими такой же юридической силой и таким же значением, что и акты законодательных органов. Несколько иное нормативное значение имеют акты органов конституционного (уставного) правосудия о толковании конституции (устава). При толковании производится уяснение смысла и интерпретация содержания конституционных (уставных) норм на основе анализа их содержания и места в правовой системе. При этом сами нормы конституции или устава актом толкования не корректируются. Нормативное значение официального толкования состоит в развитии, конкретизации конституционных (уставных) норм, выявлении и формулировании правовых принципов, которые должны учитываться при законодательном регулировании и в правоприменительной деятельности. Значение правовых позиций, содержащихся в актах толкования и нормоконтроля, принимаемых судами конституционной юрисдикции, не ограничивается конкретным казусом. Эти правовые позиции являются основанием для приведения в соответствие с ними нормативных актов, которые не были предметом рассмотрения конституционного (уставного) суда, но содержат правовые нормы, аналогичные тем, которые были признаны не соответствующими Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ. Причем аналогичными правовые нормы признаются не только при полном совпадении их содержания, но и в случае воспроизведения в них тех правовых конструкций, которые были признаны неконституционными, нарушения тех правовых принципов, соблюдение которых при регулировании определенных сфер общественных отношений признано необходимым. Значение правовых позиций конституционных (уставных) судов состоит также и в том, что в них нередко содержатся ориентиры для дальнейшей деятельности законодательных или нормотворческих органов. В ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации определено содержание конституционных прав и свобод, сформулированы принципы и установлены критерии обоснованности их ограничения, выявлены правовая природа и отраслевая принадлежность определенных общественных отношений. В постановлениях Уставного Суда Свердловской области также содержатся общие правовые позиции относительно принципов организации местного самоуправления, пределов, условий и возможных форм подконтрольности исполнительных органов законодательному (представительному) органу государственной власти области. В этом смысле можно сказать, что, разрешая подведомственные им дела, суды конституционной юрисдикции действуют не только как негативный законодатель , но выполняют также и позитивную роль, указывая субъектам нормотворчества, каким образом надлежит урегулировать те или иные общественные отношения, не вступая в противоречие с Основными законами Российской Федерации или ее субъектов. Такая высокая степень нормативности решений судов конституционной юрисдикции делает их сопоставимыми непосредственно с нормами конституции (устава), в которых также содержатся основополагающие идеи и принципы, обязательные для нормотворческих органов. Хотелось бы, чтобы участники конференции видели для себя и оценили и эту сторону деятельности судов конституционной юрисдикции, в частности, Уставного Суда Свердловской области в приведении действующих в области законов и иных правовых норм в соответствие с Уставом Свердловской области.
Еще по теме Роль Уставного Суда Свердловской области в приведении в соответствие с Уставом Свердловской области актов органов государственной власти и местного самоуправления: