B. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в арбитражном и гражданском процессе: проблемы теории и законодательного регулирования

И.Е. Энгельман определял назначение суда как охрану "гражданского строя через ограждение гражданских прав отдельных лиц против непризнания и нарушения их со стороны кого бы то ни было, хотя бы это непризнание или нарушение происходили со стороны органов государства и под прикрытием якобы государственных интересов" <*>.

--------------------------------

<*> Энгельман И.Е. Курс русского гражданского судопроизводства. Юрьев, 1912. С. 83.

Теоретические проблемы производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, связаны с темой административного судопроизводства и шире - административной юстиции, которая в последние годы широко обсуждается в обществе в контексте сближения российского законодательства и правоприменительной практики с международно-правовыми стандартами в области защиты прав и свобод человека и в связи с проводимой в нашей стране судебной реформой.

Ссылаясь на необходимость улучшения ситуации с судебной защитой прав и интересов граждан и юридических лиц в публично-правовых конфликтах (прежде всего в делах об оспаривании (обжаловании) актов, действий (бездействия) властеорганов) и опираясь на зарубежный (прежде всего европейский) опыт, ряд ученых видит решение проблемы доступности и эффективности правосудия в данной области в расширении сферы административного судопроизводства. Эта идея была поддержана и значительной частью судейского корпуса, депутатами Государственной Думы и частично реализована в проекте ФКЗ "Об административных судах в Российской Федерации", внесенном в Государственную Думу Верховным Судом РФ.

Об административном судопроизводстве, осуществляемом судами и сегодня в рамках арбитражного и гражданского процесса, стали говорить как о правовой реальности, дискуссия же, по сути, сместилась в плоскость выбора наиболее оптимальных организационных и процессуальных форм данного вида судопроизводства.

Между тем вопросы административного судопроизводства в теоретическом плане по-прежнему остаются недостаточно разработанными, а законопроектная практика - противоречивой, в чем легко убедиться, сравнивая соответствующие положения новых АПК и ГПК. Как известно, п. 2 ст. 118 Конституции РФ предусматривает осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. АПК 1995 г. (ст. ст. 2, 3) использовал термин "судопроизводство в арбитражных судах", не уточняя при этом, какое именно судопроизводство из названных в ст. 118 Конституции осуществляют арбитражные суды. Тем не менее из сопоставления целей и задач судопроизводства в арбитражных судах (ст. 2 АПК 1995 г.) с целями и задачами гражданского судопроизводства (ст. 2 ГПК РСФСР), из характера дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции по гражданско-правовым и административно-правовым спорам, а также из единства основных процессуальных институтов, которыми оперируют АПК и ГПК, и из сходства процессуальной формы можно сделать вывод, что арбитражные суды и суды общей юрисдикции при разрешении таких споров и при рассмотрении иных дел (об установлении юридических фактов и т.д.) осуществляли гражданское судопроизводство, хотя и в несколько различающихся процессуальных формах. Последнее обстоятельство обусловлено различиями в субъектном составе лиц, участвующих в гражданском и арбитражном процессе, их обеспеченностью профессиональным юридическим представительством и рядом других объективных факторов.

Следует согласиться с В.В. Ярковым, который полагает неправильным отождествлять гражданское судопроизводство и гражданский процесс <*>. Из ст. 1 ГПК РСФСР и ст. 1 ГПК 2002 г. не следует, что ГПК определяет порядок отправления правосудия по гражданским делам любыми судами. Напротив, в ст. 1 ГПК прямо оговорено, что в сферу регулирования ГПК входит определение порядка осуществления гражданского судопроизводства только федеральными судами общей юрисдикции, а также мировыми судьями; при этом порядок гражданского судопроизводства у мирового судьи определяется также Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации".

--------------------------------

<*> См., напр.: Ярков В.В. К проекту Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. N 3. С. 3.

В связи с этим до недавнего времени вопрос о видах судопроизводства, осуществляемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции в контексте п. 2 ст. 118 Конституции, выглядел относительно ясно, по крайней мере, в одном аспекте: арбитражные суды, как и суды общей юрисдикции, осуществляют гражданское судопроизводство, а суды общей юрисдикции - также административное и уголовное судопроизводство. При этом в порядке гражданского судопроизводства и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции рассматривали не только дела, возникающие из гражданских правоотношений, но и дела, возникающие из административных правоотношений. Для некоторых дел из последней категории (например, по делам об оспаривании актов, действий или бездействия органов и лиц) процессуальные законы устанавливают и некоторые особенности их рассмотрения <*>.

--------------------------------

<*> Как справедливо отмечалось в учебнике гражданского процесса под редакцией Н.А. Чечиной и Д.М. Чечота, объем процессуальных прав и обязанностей участвующих в этих делах лиц иной, нежели у сторон в исковом производстве (Советский гражданский процесс. М., 1988. С. 323).

Что же касается административного судопроизводства, то при всей неудачности и внутренней противоречивости этого термина <*> было ясно, что, по сути (с учетом сложившейся к моменту принятия Конституции системы отраслей законодательства, которыми, собственно, и оперирует Конституция), речь идет о судебной деятельности, в процессе которой суд в особой процессуальной форме рассматривает дела об административных правонарушениях и непосредственно (как и в уголовном процессе) назначает виновному наказание (установленную законом меру административной ответственности) <**>.

--------------------------------

<*> Судопроизводство как деятельность по отправлению правосудия отделено от юрисдикционной деятельности всех иных, несудебных органов и, следовательно, по определению не может осуществляться в "административном" порядке.

<**> Как справедливо указывает Т.К. Андреева, "являясь органами судебной власти, арбитражные суды не могут осуществлять правосудие в иных формах судопроизводства, чем те, которые установлены в ст. 118 Конституции РФ" (Андреева Т.К. Вопросы компетенции арбитражных судов в новом Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации // Хозяйство и право. 2002. N 9. С. 47).

Эта юрисдикционная деятельность суда действительно является совершенно особой, не укладывающейся в деятельность по осуществлению гражданского судопроизводства, не совпадающей с последним ни по целям, ни по способам судебного воздействия и имеющей, по сути, большее сходство с уголовным судопроизводством.

Защиту прав и интересов лиц называют своей задачей все законы, определяющие порядок судопроизводства: ГПК (ст. 2), АПК (ст. 2), УПК (ст. 6). Выделение видов судопроизводств, следовательно, обуславливается законодателем не по этому признаку, а по способам защиты прав и интересов, требующим адекватной процессуальной формы соответствующей судебной деятельности.

Значимым критерием отграничения гражданского судопроизводства от административного и от уголовного является наличие в двух последних выраженной карательной составляющей, связанной с наказанием лица, виновного в совершении административного правонарушения либо преступления. Именно эта составляющая, по сути, и обусловливает все значимые процессуальные различия в рассмотрении соответствующих дел и обособление этих видов судопроизводства. Гражданское судопроизводство не имеет этой составляющей, ему имманентна компенсационная природа.

Гражданское дело возникает с момента его возбуждения судом, и соответственно процессуальные отношения формируются также только с этого момента. В суде же гражданское дело и заканчивается.

Дело об административном правонарушении, рассматриваемое судьей, может быть направлено на рассмотрение в иной орган (п. п. 1 - 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП), протокол об административном правонарушении и другие материалы могут быть возвращены в орган, должностному лицу, составившему протокол, в случае неправильного оформления либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена в суде (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП), т.е., по сути, на "доследование". Ничего этого в гражданском судопроизводстве, основанном на принципе диспозитивности, нет.

Ряд ученых включает в предмет административного судопроизводства часть дел, возникающих из властеотношений, а именно дела по требованиям о признании недействительными (недействующими) нормативных и ненормативных актов, жалобы на действия и бездействие органов и должностных лиц (в том числе жалобы на действия судебных приставов-исполнителей) и, конечно, дела об административных правонарушениях.

Критерием их объединения указывается общий для всех этих дел характер материально-правового отношения, из которого выводится и необходимость особой процессуальной формы их рассмотрения. Однако в таком случае логично было бы включать сюда дела по требованиям властеорганов к гражданам и юридическим лицам, рассматриваемые судами. По этой причине в действующем АПК эти дела обозначены как рассматриваемые в порядке административного судопроизводства (гл. 26 "Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций").

Спорным в доктрине процессуального права является вопрос о том, к какому виду судопроизводства относится рассмотрение судами дел по оспариванию (обжалованию) постановлений других органов и должностных лиц, налагающих взыскания в административном порядке.

АПК 1995 г. вообще не проводил каких-либо различий между этой категорией дел и всеми остальными делами об оспаривании ненормативных актов, что представляется вполне соответствующим целям и задачам судопроизводства в арбитражных судах. В ГПК РСФСР и КоАП, напротив, содержалось "пересекающееся" (а по сути конкурирующее) правовое регулирование соответствующих процессуальных отношений. Нормы, касающиеся порядка рассмотрения судами дел об обжаловании действий органов, налагающих административные взыскания, содержались одновременно и в ГПК РСФСР (ст. 231, гл. 24) и в КоАП РСФСР (гл. 22), причем в целом ряде существеннейших моментов эти нормы не совпадали.

Несмотря на принятие КоАП РСФСР, гл. 24 ГПК РСФСР не была признана утратившей силу, хотя уже после принятия КоАП РСФСР в ГПК РСФСР вносились многочисленные изменения, в том числе и вытекающие из новой Конституции. Правовой смысл сохранения в ГПК РСФСР гл. 24 после принятия КоАП РСФСР видится только в том, что законодатель исходил из того, что рассмотрение жалоб на постановления других органов по делам об административных правонарушениях относится к гражданскому судопроизводству. Из такого же понимания уже после принятия КоАП РСФСР исходил и Пленум Верховного суда РФ (п. 1 Постановления N 4 от 14 апреля 1988 г. с изм. и доп. от 25 октября 1996 г. "О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях" <*>).

--------------------------------

<*> Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961 - 1996. М., 1997. С. 89.

Иную позицию занял Конституционный Суд РФ. В Постановлении N 9-П от 28 мая 1999 г. <*> (п. 3) КС указал: "Суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечении к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными органами...". Применительно к арбитражным судам такая позиция, естественно, потребовала осмысления процессуального аспекта проблемы и ответа на вопрос о применимости (непосредственно или в порядке аналогии) в арбитражном процессе процессуальных норм, содержавшихся в КоАП РСФСР, в частности, о возможности и допустимости использования арбитражными судами таких полномочий, как: отмена акта и направление дела на новое рассмотрение органу, наложившему взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 273 КоАП РСФСР); отмена акта и прекращение производства по делу (п. 3 ч. 1 ст. 273 КоАП РСФСР); изменение меры взыскания (п. 4 ч. 1 ст. 273 КоАП РСФСР); отмена акта, вынесенного органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, и направление дела на рассмотрение компетентного органа (ч. 2 ст. 273 КоАП РСФСР). К этой же проблеме относилась возможность применения: сроков (ст. 268 КоАП РСФСР) и порядка судебного обжалования (ст. 267 КоАП РСФСР); сроков рассмотрения таких дел судом (ст. 271 КоАП РСФСР); пределов рассмотрения дела (ст. 272 КоАП РСФСР), включающих выяснение смягчающих и отягчающих обстоятельств (ст. ст. 34, 35, 259 КоАП РСФСР); освобождения заявителя от уплаты госпошлины (ч. 3 ст. 267 КоАП РСФСР) и автоматического (по общему правилу) приостановления взыскания до рассмотрения дела судом (ст. 270 КоАП РСФСР).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2890.

Ничего подобного АПК 1995 г. не предусматривал, и арбитражные суды в правоприменительной практике длительное время применяли процедуры, установленные АПК, а не КоАП РСФСР, тем более что на юридические лица последний вообще не распространялся. Соответствующие дела рассматривались по правилам искового производства как дела о признании недействительными ненормативных актов государственных органов. Правомерность такой практики косвенно признал КС в п. 4 Постановления от 28 мая 1999 г. N 9-П применительно к праву индивидуальных предпринимателей обжаловать решение арбитражного суда первой инстанции по делам о правонарушениях административного характера (в частности, налоговых) в апелляционном и кассационном порядке по правилам АПК. Не ставя эту практику под сомнение, КС отметил, что в силу требований ч. 1 ст. 19 Конституции, согласно которой все равны перед законом и судом, "законодатель не может вводить различное регулирование в отношении деяний, однородных по своей юридической природе, по степени общественной опасности и по характеру мер административной ответственности, установленных законом за их совершение".

Сопоставляя регулирование, содержащееся в АПК, со ст. 266 КоАП РСФСР в плане возможностей обжалования судебного акта, КС указал, что "объем процессуальных прав в одном виде судопроизводства ставится законодателем в зависимость от правового статуса гражданина, обусловленного родом и характером его занятий. Однако существование - в связи с таким статусом граждан - в одном виде судопроизводства столь различающихся в части пересмотра судебных решений правил также несовместимо с требованиями ст. 19 Конституции Российской Федерации..." <*>.

--------------------------------

<*> Там же.

Несмотря на спорность проблемы, все же представляется, что деятельность суда по рассмотрению жалоб на акты (действия) других органов и лиц, которыми лицо подвергнуто мерам административной ответственности, по своей природе является не административным, а гражданским судопроизводством, хотя ныне законодатель занял в этом вопросе иную позицию. В данном случае суд не выполняет какой-либо карательной функции, он лишь рассматривает спор, возникший между лицом, подвергнутым административному взысканию, и органом, рассматривавшим дело об административном правонарушении. В этом смысле дела по оспариванию (обжалованию) как актов органов (должностных лиц) по применению мер собственно административной ответственности (в смысле законодательства об административных правонарушениях), так и вообще любых санкций, применяемых уполномоченными органами в административном порядке (в том числе к юридическим лицам), в принципиальном плане мало чем отличаются от дел по оспариванию любых других ненормативных актов, а равно действий (бездействия) властеорганов (гл. 24.1 ГПК РСФСР). Собственно, именно поэтому обе эти главы в ГПК РСФСР были помещены в один подраздел разд. II, в АПК 1995 г. соответствующие дела и вовсе никак не разграничивались.

Проблема разграничения видов судопроизводств в конце 90-х гг. еще более усугубилась в результате спора о полномочиях судов в области абстрактного нормоконтроля. В Постановлении от 16 июня 1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" КС указал, что Конституция не исключает "права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в ст. 125 (п. п. "а" и "б" ч. 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

Эта фраза (точнее, указание на административное судопроизводство применительно к абстрактному судебному нормоконтролю) привела к еще более ожесточенным спорам о том, что же входит в предмет административного судопроизводства и какие конкретно дела должны рассматриваться в этом судопроизводстве. Одни ученые стали рассматривать в качестве такового дела по так называемым "административным искам", т.е. дела об оспаривании (обжаловании) нормативных и ненормативных актов, действий (бездействия) властеорганов. Другие относили к административному судопроизводству вообще все дела, возникающие из административно-правовых (в материальном смысле) правоотношений, включая и дела по требованиям (искам) властеорганов. Третьи встали на позицию, что и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции осуществляют правосудие посредством как гражданского, так и административного судопроизводства без уточнения при этом, какие же дела рассматриваются в порядке административного судопроизводства <*>.

--------------------------------

<*> В рамках настоящей работы нет возможности обозначить весь разброс мнений по этой проблеме. Систематизация и анализ соответствующих воззрений энциклопедически полно приведены в монографии: Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений: теоретические проблемы. Краснодар, 2002.

В проекте ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" предлагалось отнести к компетенции административных судов, создаваемых в системе судов общей юрисдикции, часть так называемых "административных" дел. При этом подведомственность и подсудность остальных (не перечисленных в проекте) дел, возникающих из административных правоотношений, в том числе дел об административных правонарушениях, а равно и порядок их рассмотрения, не изменялись. Для разрешения дел, относимых к компетенции административных судов, не создавалось также самостоятельного административного процесса. В связи с этим стало очевидно, что административные суды смогут разрешать соответствующие дела, руководствуясь лишь ГПК, а значит, осуществлять гражданское, а не административное судопроизводство.

Таким образом, круг замкнулся: в законопроекте не удалось сформулировать сколь-либо внятной материально-правовой основы, предметного признака "административного судопроизводства". К юрисдикции административных судов были отнесены лишь некоторые дела, возникающие из административно-правовых отношений, в частности, дела об оспаривании актов, действий (бездействия) властеорганов, в то время как указанная категория дел в принципиальном плане ничем не отличается от дел по требованиям властеорганов, также основанных на административных правоотношениях (например, иски налоговых, таможенных и других органов), что было сразу же верно подмечено административистами <*>.

--------------------------------

<*> См., напр.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18.

При отсутствии одновременно и адекватной процессуальной формы (административно-процессуального законодательства) основания для утверждений о новом содержании административного судопроизводства, как представляется, и вовсе отпали. Наличие как материальных, так и процессуальных предпосылок для этого оказалось не только недоказанным, само их содержание даже не было сформулировано, ибо единственный довод сторонников расширения сферы административного судопроизводства, распространения ее на указанные категории дел, сводится к необходимости создания неких процессуальных механизмов, компенсирующих неравенство сторон в материально-правовом отношении <*>. Между тем практически все известные в то время ГПК РСФСР (подразд. 2 разд. II) так называемые "компенсирующие" механизмы (или "особенности") в реальности являлись не чем иным, как созданием искусственных препятствий судебной защиты лиц, пострадавших от действий власти. Эти механизмы не только не компенсировали неравенства в материально-правовом отношении, а напротив, максимально ограждали власть от правомерных притязаний граждан и юридических лиц и, следовательно, усугубляли это неравенство.

--------------------------------

<*> В литературе справедливо указывалось, что подобные аргументы не выдерживают критики, поскольку такие различия наблюдаются только за стенами суда (Фурсов Д.А. Предмет, система и основные принципы арбитражного процессуального права: проблемы теории и практики. М., 1999. С. 315).

Тем не менее правовая позиция КС, согласно которой дела об оспаривании нормативных актов должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства, вынуждала искать некий процессуальный выход, позволяющий арбитражным судам, не ломая принципиально арбитражный процесс, в то же время не только сохранить уже имеющиеся полномочия по осуществлению абстрактного нормоконтроля, установленные законом (например, п. 2 ст. 138 НК), но и расширить такие полномочия.

Дело в том, что необходимость расширения компетенции арбитражных судов за счет отнесения к их ведению дел об оспаривании нормативных актов в сфере экономической деятельности вряд ли может быть поставлена под сомнение, ибо, осуществляя правоприменение в этой области и оценивая соответствие нормативных актов правовым актам, имеющим большую юридическую силу в конкретных спорах, арбитражные суды должны обладать компетенцией и признавать такие акты недействительными (недействующими) в порядке абстрактного нормоконтроля. В противном случае складывается ситуация, когда оценка акта в порядке абстрактного нормоконтроля осуществляется судами общей юрисдикции (которые не занимаются правоприменением в сфере экономических споров), а арбитражные суды при разрешении таких споров так или иначе связаны позицией общих судов о законности или незаконности того или иного нормативного акта, регулирующего вопросы экономической деятельности, тем более, когда эта позиция применительно к актам федеральных министерств и ведомств формулируется в соответствующих решениях Верховного Суда РФ, рассматривающего дела о законности таких актов по первой инстанции (ст. 116 ГПК РСФСР).

В проекте АПК был найден довольно изящный на первый взгляд выход из этой проблемы. Для того чтобы иметь возможность рассматривать дела о недействительности нормативных актов с учетом правовой позиции КС, в проекте АПК появилась запись о том, что арбитражные суды рассматривают отнесенные к их ведению дела в порядке гражданского судопроизводства и административного судопроизводства. Под последним подразумевались и некоторые дела в сфере экономической деятельности, вытекающие из административных правоотношений, перечисленные в разд. III проекта АПК (дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов, действий и бездействия государственных и муниципальных органов, дела по жалобам на постановления органов, уполномоченных налагать административные взыскания, дела по жалобам на действия судебных приставов). Для этих категорий дел проект АПК предусматривал некоторые особенности их рассмотрения, сохранившиеся и в принятом Кодексе.

Между тем в обоих проектах нового ГПК (один из которых был внесен в Государственную Думу Верховным Судом РФ, а другой - группой депутатов) сохранялось рассмотрение большинства аналогичных категорий дел, вытекающих из административных правоотношений, но при этом из проектов ГПК прямо следует, что все предусмотренные им дела, в том числе возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

Такой же подход сохранен и в принятом ГПК 2002 г. При этом по делам об оспаривании актов, действий (бездействия) властеорганов ГПК 2002 г. в основном сохраняет ранее существовавшие особенности их рассмотрения (которые в значительной степени были заимствованы и действующим АПК).

Таким образом, ныне сложилась ситуация, когда одни и те же дела и в арбитражных судах, и в судах общей юрисдикции рассматриваются с одинаковыми особенностями. Но при этом по действующему ГПК наличие таких особенностей не рассматривается как появление административного судопроизводства в гражданском процессе, в то время как в АПК 2002 г. законодатель занял иную позицию, согласно которой рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, представляет собой административное судопроизводство.

Между тем всякий вид судопроизводства характеризуется совокупностью специфических признаков, позволяющих четко отграничить его от других видов судопроизводства, в том числе по их целям, задачам и способам осуществления правосудия. Признание недействительными актов и незаконными - действий (бездействия) властеорганов, нарушающих субъективные гражданские права юридических и физических лиц, является одним из способов защиты гражданских прав (ст. ст. 12 и 13 ГК). Соответственно арбитражные суды, рассматривая споры в сфере экономической деятельности (в том числе и возникающие из публично-правовых отношений), осуществляют прежде всего защиту гражданских прав субъектов экономической деятельности (в отличие от судов общей юрисдикции, на которые возложена защита также и гражданских свобод). Однако даже и последнее обстоятельство не рассматривается в ГПК как повод считать соответствующую процессуальную деятельность суда по рассмотрению указанных дел самостоятельным (административным) судопроизводством, поскольку гражданское процессуальное законодательство (как и арбитражно-процессуальное) обладает таким единством процессуальной формы, которое позволяет рассматривать любые споры о праве с применением универсальных способов защиты права. Существование некоторых процессуальных особенностей в рассмотрении некоторых категорий дел (вопрос об их обоснованности - особый) в рамках единой процессуальной формы никак не доказывает, что эти дела рассматриваются не в гражданском судопроизводстве. В порядке гражданского судопроизводства, как известно, рассматривается масса дел, возникающих из административно-правовых отношений, прежде всего, все дела по искам (заявлениям) властеорганов, для которых никаких особенностей действующий ГПК не предусматривает вовсе, хотя это дела, возникающие в сфере публичных правоотношений.

В то же время собственно административное судопроизводство (рассмотрение судом отнесенных к его компетенции дел об административных правонарушениях, по которым санкция в соответствии с КоАП может быть применена только судом), по сути, остается в зачаточном состоянии. КоАП 2002 г., являясь комплексным правовым актом (как и КоАП РСФСР), регулирует прежде всего материально-правовые отношения. Процессуальные же нормы, содержащиеся в КоАП, минимальны и не обеспечивают необходимых гарантий состязательности и равноправия сторон. Как отмечал В.В. Ярков, неприемлемы варианты совершенствования процессуального регламента, предполагающие такое его упрощение, которое нивелирует различие судебного процесса и административной процедуры, низводит суд до положения административного органа <*>. В настоящее время в КоАП не только не реализованы, но даже не обозначены некоторые важнейшие общепроцессуальные принципы любого судопроизводства, такие, например, как принципы непосредственности (ст. 10 АПК, ст. 157 ГПК), гласности (ст. 123 Конституции).

--------------------------------

<*> Судебная реформа в свете гражданской юрисдикции // Хозяйство и право. 1997. N 3. С. 64.

В отсутствие четко обозначенного законодателем предмета административного судопроизводства, в отсутствие определения принципов такого судопроизводства и внятного процесса трудно утверждать, что административное судопроизводство в нашей стране можно считать сформировавшимся. Применительно к ГПК процессуалисты совершенно справедливо отмечали, что "логика так называемого производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в конце концов должна привести к его полной ликвидации... Суды компетентны рассматривать любые споры о праве, предметом которых является проверка правомерности действий субъектов, наделенных властными полномочиями, в порядке искового производства... В принципе же, какие-либо исключения из общих правил гражданского судопроизводства при рассмотрении судом споров о праве абсолютно не нужны. Проверка правомерности действий... государственных и иных органов может осуществляться с использованием в полном объеме гражданской процессуальной формы, приспособленной для рассмотрения судом любых споров о праве" <*>.

--------------------------------

<*> Комментарий к ГПК РСФСР / Под ред. М.С. Шакарян. М., 2001. С. 471 (автор главы - А.Т. Боннер).

Правовые позиции КС не всегда могут быть уяснены однозначно и недвусмысленно из той или иной формулировки, использованной в конкретном постановлении. Чаще всего их конституционно-правовой смысл выявляется во взаимосвязи с другими правоположениями, формулируемыми КС. Эволюция судебной практики характерна для любой ветви судебной власти, в том числе и для КС. Однажды рассмотренная правовая проблема в другом деле может проявиться новыми гранями, что вызывает необходимость рассмотреть ее в ином аспекте, под другим углом зрения. Это приводит суд к новым выводам, не всегда совпадающим с ранее сделанными, что и составляет новое судебное знание о применимом праве. Как представляется, не является исключением и Постановление КС N 19-П от 16 июня 1998 г. <*>. Упомянув в этом Постановлении (п. 7) об административном судопроизводстве в контексте проверки нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля, в более позднем Постановлении N 6-П от 11 апреля 2000 г. <**> КС уже не возвращается к этому термину. Напротив, в указанном Постановлении применительно к делам по заявлению прокурора о проверке нормативных актов субъектов Федерации КС пришел к выводу о праве судов общей юрисдикции вне связи с каким-либо другим спором признавать законы субъектов Федерации противоречащими федеральному закону в порядке, установленном ГПК РСФСР для рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, с теми особенностями, которые дополнительно к общим правилам, в том числе допускающим возможность применения процессуальной аналогии, предусмотрены для этой категории дел в ГПК РСФСР.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

<**> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

Хотя КС указал, что поскольку ГПК РСФСР был принят ранее действующей Конституции, то потому не подлежит оценке на предмет его соответствия Конституции по форме (в том числе в зависимости от того, является ли он федеральным или федеральным конституционным законом) главным является то, что КС однозначно указал, что соответствующие дела рассматриваются в порядке, установленном ГПК для дел, возникающих из административных правоотношений. То есть в гражданском, а не административном судопроизводстве.

Из сопоставления двух рассматриваемых Постановлений КС можно сделать вывод, что в контексте Постановления от 16 июня 1998 г. N 19-П под "административным судопроизводством" фактически имелись в виду дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваемые арбитражными судами и судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. Иное толкование Постановления N 19-П от 16 июня 1998 г. означало бы исключение правовой позиции, сформулированной в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П, ибо в последнем КС признал возможность осуществления общими судами абстрактного нормоконтроля в порядке, установленном гражданским судопроизводством. Отмеченное же КС обстоятельство, что ГПК РСФСР был принят ранее Конституции, а потому не проверялся КС на соответствие ей по форме, не меняет сути дела, поскольку вопрос о видах судопроизводства, безусловно, не охватывается вопросом о форме акта, тем более в том контексте, который был отмечен КС, а именно: федеральным или федеральным конституционным законом должен быть оформлен правовой акт, устанавливающий возможность и порядок абстрактного судебного нормоконтроля.

Таким образом, первоначальная правовая позиция КС о том, что в отсутствие соответствующего регулирования (ФКЗ, определяющего предметную, территориальную и инстанционную подсудность, субъектов, управомоченных обращаться в суд, основания обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для всех правоприменителей, включая их официальное опубликование) суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции, впоследствии подверглась трансформации. В конечном счете КС признал возможность проверки общими судами нормативных актов ниже уровня федерального закона в порядке абстрактного нормоконтроля и в отсутствие соответствующего ФКЗ путем применения процессуальной аналогии в рамках ГПК РСФСР. Практически это означало восприятие КС в более позднем Постановлении аргументов, изложенных в Особом мнении судьи КС Н.В. Витрука и в Особом мнении судьи КС Г.А. Гаджиева к Постановлению N 19-П. Суть их позиции состояла в том, что запрет федеральным судам на проверку законности подзаконных нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля противоречит ст. 46 Конституции РФ о праве каждого на судебную защиту: проверять соответствие подзаконных нормативных актов федеральному закону в порядке абстрактного нормоконтроля в таком случае не имел бы права ни один суд в Российской Федерации, в том числе и Конституционный Суд.

Изменение АПК сложившейся отраслевой системы судопроизводства (а по сути и системы процессуальных отраслей) - только одно из следствий буквального понимания правовой позиции КС, изложенной в Постановлении N 19-П, без учета последующей эволюции этой позиции. Второе следствие - указание КС на то, что полномочия арбитражных судов и судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую силу акту (кроме Конституции) могут быть установлены федеральным конституционным законом. Иначе, указал КС, суды не вправе признавать незаконными соответствующие нормативные акты. Эта позиция остается в силе применительно к действующим АПК и ГПК. Наконец, третье следствие - актуализация проблемы административно-процессуального законодательства. Если признать, что дела об оспаривании актов, действий (бездействия) подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, то актуализируется проблема адекватного процессуального законодательства. Между тем в отличие от гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, которое в соответствии с Конституцией (п. "о" ст. 71) является предметом ведения Российской Федерации, административно-процессуальное законодательство отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ст. 72 Конституции).

Строго говоря, вопрос о виде судопроизводства, в порядке которого подлежат рассмотрению дела о проверке нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля, как представляется, выходит за рамки предмета запросов, рассмотренных КС в Постановлении N 19-П, поскольку в запросе Законодательного Собрания Республики Карелия и запросе Государственного Совета Республики Коми ставился лишь вопрос о возможности признания неконституционности нормативных актов иными, помимо Конституционного Суда, судами.

Если учесть, что арбитражно-процессуальное законодательство, как справедливо отмечалось в литературе, <*> является отраслью, дублирующей гражданско-процессуальное законодательство, то представляется, что нет препятствий при дальнейшем совершенствовании арбитражного процессуального законодательства в вопросе о виде судопроизводства, в рамках которого арбитражные суды должны рассматривать дела об оспаривании актов, действий (бездействия) властеорганов, исходить из тех же базовых принципов, которые заложены и в действующем ГПК, а именно, что все эти дела составляют предмет гражданского судопроизводства.

--------------------------------

<*> См., напр.: Фурсов Д.А. Предмет, система и основные принципы арбитражного процессуального права. С. 38.

В высказывающихся иногда в процессуальной литературе суждениях, что арбитражные суды и суды общей юрисдикции в рамках АПК и ГПК осуществляют и гражданское, и административное судопроизводство, не раскрываются основные значимые признаки последнего: каков в таком случае предмет административного судопроизводства, каковы критерии, по которым одни дела, вытекающие из административных правонарушений, рассматриваются в порядке гражданского, а другие - административного судопроизводства, каковы материально-правовые и процессуально-правовые предпосылки такого деления.

В процессуальной науке в качестве критерия обособления судопроизводства принято рассматривать процессуальные различия, а не характер материально-правового отношения сторон. Последний может влиять на обособление судопроизводства лишь опосредованно, через обусловленные содержанием материального правоотношения процессуальные нормы, закрепленные в законе.

Можно ли в делах, возникающих из публично-правовых отношений, выделить такие процессуальные признаки, которые, с одной стороны, являются общими для всех этих категорий дел, а с другой - значимо отличаются от содержащихся в процессуальном законе общих положений, что позволяло бы обособить производство по всем этим делам от других производств? Только при положительном ответе на оба этих вопроса возможно доказательно утверждать об отнесении всех дел, возникающих из властеотношений, к сфере административного судопроизводства.

Подобная попытка была сделана в проекте нового АПК. Так, в ч. 1 ст. 1 проекта, внесенного в Государственную Думу Высшим Арбитражным Судом РФ, было указано, что арбитражные суды "осуществляют судебную власть посредством гражданского судопроизводства и административного судопроизводства (далее - судопроизводство в арбитражных судах)". Таким образом, в одном процессуальном законе предлагалось регламентировать два различных судопроизводства.

В принятом Кодексе эта формулировка исчезла, как исчезло и упоминание об осуществлении арбитражными судами гражданского судопроизводства. Вместе с тем упоминания об административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами в порядке, установленном АПК, в Кодексе сохранены. Так, ст. 29 Кодекса называется "Подведомственность экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений". В ней предусматривается, что такие дела рассматриваются "в порядке административного судопроизводства". Эту статью уместно сравнить со ст. ст. 28, 30 - 32.

Статья 28 Кодекса называется "Подведомственность экономических споров и иных дел, возникающих из гражданских правоотношений". В этой статье нет указаний на то, что они рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, зато предусмотрено, что такие дела "арбитражные суды рассматривают в порядке искового производства" <*>. В ст. 30, посвященной подведомственности дел об установлении юридических фактов, указывается: такие дела "арбитражные суды рассматривают в порядке особого производства". И наконец, в ст. ст. 31, 32, посвященных подведомственности дел об оспаривании решений третейских судов, о признании и исполнении решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений, содержится лишь ссылка на гл. 30 и 31, в соответствии с которыми рассматриваются эти дела. Из сопоставления этих норм видно, что административное судопроизводство фактически рассматривается в АПК не как вид, а лишь как разновидность производства наряду с исковым и особым производством.

--------------------------------

<*> Хотя совершенно понятно, что исковое производство видом судопроизводства в смысле ч. 2 ст. 118 Конституции не является.

В гл. 22 АПК "Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений" содержится следующая формулировка (ч. 1 ст. 189): "Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства... с особенностями, установленными в настоящем разделе, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом". Из нее следует, что, во-первых, исковое производство рассматривается как общее по отношению к другим производствам <*>, в частности, к административному судопроизводству, и во-вторых, что рассмотрение судом дел, возникающих из административно-правовых отношений, и есть административное судопроизводство, т.е. эти понятия фактически отождествляются.

--------------------------------

<*> Что, очевидно, неверно, поскольку общим для судопроизводства в арбитражных судах является разд. I "Общие положения"; исковое производство "общим" не является.

Таким образом, никакой самостоятельной общности процессуальных норм в отношении дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, сформулировать в этой главе не удалось. Напротив, в качестве общего для всех этих дел указано, что они рассматриваются по правилам искового производства (т.е. по логике законодателя - не административного судопроизводства).

В гл. 25 АПК "Рассмотрение дел об административных правонарушениях" использована следующая конструкция: дела о привлечении лица к административной ответственности "рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях" (ст. 202). Но КоАП предусматривает не "особенности" искового производства, а совершенно иные процедуры производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к ведению не только судов, но и других юрисдикционных органов, рассматривающих такие дела (гл. 29 КоАП), и не имеет никакого отношения к исковому производству. Никаких "особенностей" в соответствующей судебной деятельности и возможностей их установления законом КоАП не предусматривает в отличие от рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП). Так, ч. 3 ст. 30.1 КоАП предусматривает, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Что касается обжалования постановлений административных органов в суды общей юрисдикции, то КоАП не содержит подобной ссылки на порядок, установленный ГПК, и, более того, непосредственно устанавливает общую процедуру для всех органов, компетентных пересматривать постановления и решения по делам об административных правонарушениях, кроме арбитражных судов.

Таким образом, КоАП сделал исключение из установленных им процедур только для случаев обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в арбитражные суды; в отношении же рассмотрения дел об административных правонарушениях (гл. 29 КоАП) никаких изъятий в отношении арбитражных судов из установленных им процедур КоАП не сделал.

Судопроизводство по рассмотрению дел об административных правонарушениях по КоАП (гл. 29) осуществляется всеми судами (в том числе арбитражными) по одним правилам, имеющим свои значимые особенности, позволяющие обособить соответствующее судопроизводство совокупностью общих именно для этого судопроизводства процессуальных норм, специфика которых обусловлена наличием материально-правовой предпосылки - административного наказания (гл. 3 КоАП) как карательной составляющей соответствующей юрисдикционной деятельности. Только это судопроизводство, с нашей точки зрения, и может рассматриваться в качестве административного судопроизводства.

АПК не содержит прямых указаний на то, в порядке какого судопроизводства осуществляется рассмотрение апелляционных и кассационных жалоб на решения арбитражного суда по делам о привлечении к административной ответственности, по делам об оспаривании решений административных органов и по делам об административных правонарушениях. Исходя из нормы ст. 29 АПК можно делать вывод, что административное судопроизводство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, осуществляется во всех инстанциях. Однако из гл. 34 и 35 АПК, регулирующих апелляционное и кассационное производство, следует, что порядок рассмотрения апелляционных и кассационных жалоб по делам, возникающим как из гражданских, так и из административных правоотношений, единый. Единственное исключение - сокращенный срок подачи апелляционных жалоб на решения по делам об административных правонарушениях (ч. 4 ст. 206, ч. 5 ст. 211). Нет различий в рассмотрении этих категорий дел и в надзорном производстве (гл. 36 АПК), что подтверждено и в ч. 4 ст. 30.11 КоАП. В чем же тогда состоит суть "административного судопроизводства" во всех этих инстанциях? Как "обособить" его от "неадминистративного"? Какое же судопроизводство из числа перечисленных в Конституции РФ осуществляют арбитражные суды, рассматривая все другие дела, кроме возникающих из административных правонарушений?

Ответ видится в следующем. Хотя АПК в принятой редакции тщательно избегает упоминания о гражданском судопроизводстве, представляется, что и по новому Кодексу арбитражные суды осуществляют именно гражданское судопроизводство, в том числе и по делам, возникающим из публично-правовых правоотношений, несмотря на то что действующий АПК и именует это "административным судопроизводством". Единственное исключение, с нашей точки зрения, - это дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции арбитражных судов, по которым право наложения взыскания принадлежит только суду (ст. 23.1 КоАП, § 1 гл. 25 АПК). Только в этих делах арбитражный суд выполняет вообще-то не свойственную ему (пожалуй, даже чуждую) функцию назначения наказания, т.е. карательную функцию.

В других же делах, возникающих из публично-правовых отношений, арбитражный суд рассматривает соответствующие экономические споры по правилам гражданского судопроизводства. Наличие некоторых процессуальных особенностей (значимость которых порой сильно преувеличивается) в рассмотрении этих дел не дает оснований для вывода о том, что они рассматриваются не в порядке гражданского судопроизводства, тем более что гражданско-правовые и публично-правовые отношения в предпринимательских спорах тесно переплетаются, а это, в частности, не позволяет выделить в них "административную" составляющую, рассмотрев дело в этой части в ином судопроизводстве. Так, издание ненормативного акта может влечь гражданско-правовые последствия, например причинение вреда; его возмещение - сфера регулирования гражданского законодательства, а разрешение соответствующего спора - сфера гражданского судопроизводства.

Предварительное признание акта недействительным не является (кроме случаев, предусмотренных законом) необходимым условием для удовлетворения требования о возмещении вреда, причиненного изданием незаконного акта. Суд не вправе применять такой акт, если он противоречит закону, независимо от наличия требования о признании его недействительным (ст. 12 ГК), и, если истец заявил требование о возмещении ущерба, причиненного изданием акта, обосновывая свое требование незаконностью акта, суд обязан в мотивировочной части решения дать оценку правомерности акта, хотя требование о признании его недействительным и не заявлялось. Суд не может уклониться от оценки оснований иска, связанных с незаконностью акта, в деле о возмещении вреда, иначе он не сможет законно разрешить дело.

Неприменение нормативного и ненормативного акта (равно как и признание акта недействительным) является способом защиты гражданских прав (ст. 12 ГК), которая осуществляется в порядке гражданского судопроизводства, и возникновение вследствие издания акта наряду с гражданско-правовыми отношениями также административно-правовых отношений не дает оснований для вывода, что возникающие здесь споры (в том числе связанные с оценкой правомерности акта) должны рассматриваться не в порядке гражданского судопроизводства. Тем более что в случае незаконности акта никаких административно-правовых отношений между органом, его издавшим, и лицом, права которого этот акт затрагивает, не возникает вовсе, ибо незаконный акт не может породить иных правовых последствий, кроме последствий, связанных с его недействительностью, в частности обязанности возместить вред (ст. 1069 ГК).

Защита прав лица, нарушенных изданием незаконного акта, осуществляется гражданско-правовыми способами (ст. ст. 12, 13 ГК), т.е. посредством гражданского, а не административного судопроизводства. В отсутствие научной проработки этих вопросов и при противоположном их понимании в ГПК и АПК едва ли можно признать оправданным произвольное перекраивание законодателем сложившихся видов судопроизводства. Как совершенно справедливо отмечала М.А. Викут, "в основе деления гражданского производства на виды в качестве четкого критерия должно быть использовано такое обстоятельство, которое есть в одной группе категорий дел и отсутствует в другой" <*>. Исходя из этого, ученый приходит к выводу, что "есть только один безусловный критерий, который может быть положен в основу деления судопроизводства по гражданским делам на виды, - это спор о праве" <**>.

--------------------------------

<*> Викут М.А. О видах судопроизводства по гражданским делам // Арбитражный и гражданский процесс. 1999. N 2. С. 16.

<**> Там же. С. 17.

Главной целью совершенствования и арбитражного и гражданского процесса является повышение эффективности судебной защиты лиц, вовлеченных в правовой конфликт, т.е. участников спорного материального правоотношения, субъектов спора.

Соотносимость тех или иных предлагаемых либо уже реализованных в законе изменений с этой целью и служит критерием отношения к ним со стороны общества, мерилом их оценки и обоснованием предложений по модификации соответствующих изменений.