<<
>>

C. Проблема определения надлежащего производства и применимых к нему правил

Производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, посвящены разд. III АПК и подразд. III разд. II ГПК. Оба Кодекса относят к делам, возникающим из публичных правоотношений, дела об оспаривании нормативных правовых актов (гл.

23 АПК и гл. 24 ГПК), дела об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц (гл. 24 АПК и гл. 25 ГПК).

АПК, кроме того, относит к делам, возникающим из публичных правоотношений, дела о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25), дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (§ 2 гл. 25) и дела о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 26).

ГПК в отличие от АПК не включает в сферу своего регулирования рассмотрение судами дел об административных правонарушениях и жалоб на постановления административных органов по таким делам. Согласно п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 порядок производства по делам об административных правонарушениях с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП <*>.

--------------------------------

<*> БВС РФ. 2002. N 3.

С принятием Кодексов стали очевидными существенные различия в подходах законодателя к правовому регулированию производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Не стали неожиданностью и выявившиеся в практике арбитражных судов трудности, связанные с разграничением искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с возможностью трансформации соответствующих неисковых дел в исковые и наоборот, с выбором надлежащих (из числа предлагаемых законодателем) производств в рамках разд. III АПК, подразд. III разд. II ГПК и ряд других. Подобного рода проблемы не являются новыми, они давно известны практике судов общей юрисдикции и подробно описаны в процессуальной литературе <*>.

--------------------------------

<*> Как справедливо отмечал М.К. Треушников применительно к ГПК РСФСР, "три вида судопроизводства стали мешать судьям, они думают не как дело разрешить, а какой вид судопроизводства выбрать, и зачастую меняют решение из-за того, что дело пошло не по тому виду судопроизводства. Надо помочь практике, чтобы суды думали не о формальной стороне дела, а о деле по существу" (Материалы научно-практической конференции "Принципы гражданского процессуального права, их реализация в проекте ГПК России". Тверь, 1999. С. 9 - 10). Сходной позиции придерживается А.Т. Боннер. См., напр.: Комментарий к ГПК РСФСР. М., 2001. С. 498 - 499, 504 - 505 (автор главы - А.Т. Боннер).

Приходится констатировать, что правовое регулирование процессуальной деятельности судов (как арбитражных, так и общей юрисдикции) по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений, не стало с принятием АПК и ГПК ни более упорядоченным, ни более последовательным. Так, сопоставление содержащихся в разд. I АПК норм, относящихся к делам административного судопроизводства, с нормами, содержащимися в разделе III АПК, позволяет заключить, что в Кодексе использована законодательная техника, отличающаяся от обычно используемой законодателем в кодифицированных актах.

Положения, вынесенные в общие положения Кодекса, обычно не дублируются в специальных разделах; нормы, относящиеся ко всем главам раздела, принято выделять в общую главу либо в подраздел и т.д. В АПК наблюдается несколько иная ситуация. Нормы, содержащиеся в разд. I Кодекса (ч. 2 ст. 17, ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 66), повторяются с минимальными вариациями или вовсе практически дословно в разд. III (ч. 3 ст. 189, ч. 6 ст. 194, ч. 5 ст. 200, ч. 5 ст. 205, ч. 4 ст. 210, ч. 4 ст. 215), порой по несколько раз; в гл. 22 - 23 вводится дублирующее регулирование вопросов, уже решенных в разд. I; обилие внутренних отсылок (ч. 1 ст. 189, ст. 190, ч. 1 ст. 191, ч. 1 ст. 197, ч. 1 ст. 212), естественно, также не украшает Кодекс и затрудняет практическое пользование им, тем более что видимая необходимость такого способа построения структуры Кодекса отсутствует.

Нельзя не видеть, что ряд положений гл. 22 - 26 АПК либо вовсе не содержит никаких значимых особенностей производства по соответствующим делам, либо такие особенности минимальны, а некоторые выглядят очевидно искусственными. К последним, в частности, следует отнести нормы ст. ст. 193, 199, 204, 209, 214, формулирующие специальные требования к заявлениям и изъятия из требований, содержащихся в ст. 125 АПК, при том что в отношении иных дел, возникающих из публичных правоотношений, не упомянутых в гл. 23 - 26 АПК, правила ст. 125 АПК действуют в полном объеме, без каких-либо изъятий и дополнений.

Использованные в разд. I - III АПК приемы законодательной техники создают сложности в уяснении соотношения норм разд. III АПК с нормами других его структурных единиц. Например, вопрос о составе суда исчерпывающим образом решен в ст. 17 АПК. Между тем в гл. 23 - 26 Кодекса снова указывается, в каком составе рассматриваются каждая из соответствующих категорий дел. В ст. ст. 200, 205, 210, 215 АПК предусмотрено единоличное рассмотрение дел. Но в п. 4 ч. 2 ст. 17 указано, что дела, возвращенные на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием на коллегиальное рассмотрение, рассматриваются коллегиальным составом. Как соотносятся эти нормы, можно ли из их сопоставления заключить, что по делам, предусмотренным гл. 24 - 26 АПК, не может быть дано указание о рассмотрении их в коллегиальном составе при направлении дела на новое рассмотрение? Очевидно, ответ зависит от того, следует ли считать включение в соответствующие статьи гл. 24 - 26 АПК положения о единоличном рассмотрении дел значимой особенностью их рассмотрения, исключающей применение п. 4 ч. 2 ст. 17 АПК, либо эти положения следует рассматривать лишь как дублирующие норму ч. 1 ст. 17 АПК; в последнем случае п. 4 ч. 2 ст. 17 Кодекса применяется и в делах административного судопроизводства. Коль скоро по данному вопросу возможны различные выводы, создается место для противоположного толкования соответствующих норм правоприменителем.

Между тем рассмотрение дела в незаконном составе (в том числе коллегиальном, когда закон предписывает единоличное рассмотрение, и наоборот) является безусловным основанием для отмены судебного акта (п. 1 ч. 4 ст. 270, п. 1 ч. 4 ст. 288 АПК), поскольку никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

В действительности же проблема создана фактически на пустом месте: если бы законодатель действительно хотел исключить применение п. 4 ч. 2 ст. 17 АПК в делах, указанных в гл. 24 - 26 АПК, то ему достаточно было бы включить соответствующую оговорку в п. 4 ч. 2 ст. 17 АПК, не повторяя норму ч. 1 ст. 17 АПК в гл. 24 - 26 Кодекса, что не только не вносит ясность и четкость в правовом регулировании, а напротив, затрудняет уяснение действительной воли законодателя. Подобных примеров в разделе III АПК немало.

Обособление производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (введенное в АПК и сохраненное в ГПК), наименование его в АПК административным судопроизводством, как отмечалось выше, отчасти обусловлено правовыми позициями Конституционного Суда РФ, в связи с чем в значительной степени имеет вынужденный характер.

Круг рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции дел по спорам, возникающим из публичных правоотношений, не ограничивается прямо поименованными в гл. 23 - 26 АПК и гл. 24 - 26 ГПК. Согласно ст. 29 АПК и ст. 245 ГПК арбитражные суды и суды общей юрисдикции рассматривают и другие дела, возникающие из публичных правоотношений. К ним, в частности, могут быть отнесены следующие категории дел:

- о возврате налогоплательщикам и налоговым агентам излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов, пеней (гл. 12 НК);

- о признании не подлежащими исполнению инкассовых поручений (распоряжений) налоговых и иных органов, которым предоставлено право взыскания в безакцептном (бесспорном) порядке, а также исполнительных документов (постановлений) о взыскании налога за счет имущества организации - налогоплательщика или налогового агента (ст.

47 НК);

- о ликвидации юридических лиц по основаниям, предусмотренным законодательством, когда соответствующие требования предъявляются уполномоченными на то государственными органами (п. 16 ч. 1 ст. 31 НК; п. 3 ст. 26 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ <*>; п. 2 ст. 14 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ <**>; п. 6 ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ) <***>;

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431.

<**> СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1163.

<***> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

- о прекращении размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды (п. 3 ст. 34 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ) <*>;

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

- о приостановлении или прекращении деятельности юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства РФ в области обращения с отходами (п. 1 ст. 29 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ) <*>;

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.

- об аннулировании лицензий (п. 1 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ <*>; п. 3 ст. 20 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ) <**>;

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3430.

<**> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4553.

- об обратном взыскании неосновательно списанных средств в порядке формирования обязательных резервов кредитных организаций в Банке России (ст.

38 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ) <*>;

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

- об обратном взыскании неосновательно взысканных соответствующими органами сумм штрафов, пеней, санкций, исполнительного сбора и расходов по совершению исполнительных действий;

- о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общественных объединений, религиозных организаций и ряд других.

По каким правилам должны рассматриваться соответствующие дела? В отсутствие на этот счет специального регулирования в АПК и ГПК следует признать, что такие дела должны рассматриваться по правилам гл. 22 АПК и гл. 23 ГПК, хотя применимых к этим делам положений в гл. 23 ГПК очень немного, а в гл. 22 АПК их практически нет вовсе. Реально это означает, что в силу ч. 1 ст. 246 ГПК и ч. 1 ст. 189 АПК соответствующие дела рассматриваются "по общим правилам искового производства" без каких-либо особенностей, если, конечно, не считать "особенностью" возбуждение дела не иском, а заявлением (ч. 1 ст. 247 ГПК, ч. 4 ст. 4 АПК) <*>.

--------------------------------

<*> В литературе встречается и иная точка зрения. "Специфическая форма возбуждения дел данной категории, - указывает Т.К. Андреева применительно к делам об оспаривании нормативных актов, - путем подачи заявления, а не предъявления иска обусловлена неравным положением сторон,.. а также специфической функцией арбитражного суда, состоящей в защите прав и интересов предпринимателей и в осуществлении судебного контроля за законной деятельностью властных органов..." (Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева и М.К. Юкова. М., 2003. С. 518). Полагаем, что в различиях в наименовании соответствующих обращений в суд вряд ли стоит искать содержательное значение. Следует согласиться с позицией по этому вопросу Р.Ф. Каллистратовой (Там же. С. 150 - 151).

Выбор надлежащих судебных процедур из числа предусмотренных гл. 22 - 26 АПК и гл. 23 - 26 ГПК актуален и по делам, связанным с оспариванием действий административных органов при осуществлении ими производства по делам об административных правонарушениях, прежде всего при проведении административного расследования (когда производится взятие проб и образцов товаров и иных предметов (ст. 26.5 КоАП)), при применении административными органами мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (когда производится изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП), запрещение эксплуатации транспортных средств (ст. 27.13 КоАП), арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП) и т.д.). Соответствующие процессуальные действия административных органов и должностных лиц, совершаемые в связи с производством по делам об административных правонарушениях, могут нарушать права граждан и юридических лиц. Между тем КоАП не содержит указаний на порядок судебного оспаривания такого рода действий; гл. 30 КоАП предусматривает лишь порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, т.е. актов, которыми оформляется результат рассмотрения дела об административном правонарушении.

Поскольку сама возможность судебного оспаривания действий административных органов в процессе производства по делам об административных правонарушениях вряд ли может быть поставлена под сомнение, то в отсутствие иного судебного порядка рассмотрения соответствующих дел, очевидно, должны применяться правила гл. 24 АПК и гл. 25 ГПК <*>.

--------------------------------

<*> Из такого подхода исходит и судебная практика (Федеральный арбитражный суд Уральского округа: Практика. Комментарии. Обзоры. 2003. N 2. С. 12).

Дела о взыскании в судебном порядке установленных законом налоговых и иных санкций имущественного характера за невыполнение публично-правовых обязанностей, которые не признаются по КоАП административными правонарушениями, арбитражными судами рассматриваются по правилам гл. 26 АПК.

Суды общей юрисдикции в отсутствие в Кодексе главы, аналогичной гл. 26 АПК, очевидно, должны рассматривать подведомственные им дела о взыскании налоговых санкций по правилам гл. 23 ГПК, поскольку в приказном порядке в силу ст. 122 ГПК могут быть взысканы только недоимки, но не санкции.

Между тем гл. 23 ГПК мало приспособлена для рассмотрения дел, инициируемых государственными органами, предъявляющими требования гражданину. Вся логика построения этой главы основывается на том, что по указанным в подразд. III разд. II ГПК делам, в отношении которых гл. 23 устанавливает общие положения, заявителем выступает гражданин либо юридическое лицо, т.е. субъект частного, а не публичного права. Это видно из круга дел, поименованных в ст. 245 ГПК, в числе которых не названы дела по требованиям, предъявляемым публичными органами к субъектам частного права, а также из требований к заявлениям, подаваемым в суд заинтересованным лицом. Так, согласно абз. 2 ч. 1 ст. 247 в заявлении должно быть указано, какие решение, действие (бездействие) должны быть признаны незаконными и какие права и свободы нарушены этими действиями (бездействием). Ясно, что применительно к требованиям налоговых органов о взыскании с налогоплательщиков налоговых санкций или к требованиям лицензирующих органов об аннулировании выданных лицензий и в других подобных случаях данные требования к заявлению не применимы, точно так же, как не применимы в подобных делах положения ч. ч. 2 и 3 ст. 247 ГПК.

В порядке гражданского судопроизводства (а именно по правилам гл. 25 ГПК в силу норм ст. 255 Кодекса) должны рассматриваться и дела об оспаривании актов о привлечении лица к ответственности публично-правового характера, не рассматриваемой законодателем в качестве административной ответственности. Арбитражные суды могут рассматривать аналогичные дела по правилам гл. 24 либо § 2 гл. 25 АПК.

Дела по жалобам должника или взыскателя на действия и акты судебных приставов-исполнителей в силу ст. 441 ГПК рассматриваются не по правилам гл. 25 ГПК, а по правилам разд. VII Кодекса, хотя это дела, возникающие из публичных правоотношений. В ст. ст. 441, 442 ГПК законодатель оставил открытым вопрос о порядке оспаривания в судах общей юрисдикции действий судебных приставов другими лицами (не являющимися сторонами в исполнительном производстве) в случаях, когда этими действиями нарушаются права этих лиц и при этом их требования не связаны с освобождением имущества от ареста. Очевидно, что в отсутствие иных правил в таких случаях должны применяться положения гл. 25 ГПК. В АПК этот вопрос прямо решен в ст. ст. 197, 329 Кодекса, в том числе для случаев оспаривания актов и действий судебных приставов-исполнителей сторонами исполнительного производства. Представляется, что это соответствует природе дел, рассматриваемых по правилам гл. 24 АПК.

В ГПК прямо не урегулирован вопрос о том, в каком производстве осуществляется обжалование постановлений квалификационных коллегий судей (п. 2 ст. 26 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации") <*>. Указанные коллегии не являются государственными органами, следовательно, нет прямых оснований считать, что их решения могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК. Но вместе с тем они выполняют публичные функции, так как правомочны лишить судью его статуса, прекратить или приостановить его полномочия и т.д. <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.

<**> Машкина Т., Морозова Н. Правовая природа квалификационных коллегий судей // Российская юстиция. 2003. N 12. С. 20. Указанные авторы рассматривают квалификационные коллегии судей как органы публичной корпорации или корпорации публичного права.

Для применения положений гл. 25 ГПК в порядке процессуальной аналогии (ч. 4 ст. 1 ГПК), видимо, все же нет оснований, поскольку имеются другие (применимые) нормы процессуального закона, а именно положения гл. 23 ГПК, в порядке которой и должны рассматриваться все другие (не подпадающие под регулирование гл. 24 - 26 ГПК) дела, возникающие из публичных правоотношений.

По-видимому, аналогичный подход должен применяться и в других случаях, когда предметом оспаривания являются решения (действия) негосударственных образований при осуществлении ими возложенных на них законом публичных функций. Это относится, например, к публичным функциям Торгово-промышленной палаты РФ (подп. "д" п. 1, п. 2 ст. 12, п. 3 ст. 15 Закона РФ "О Торгово-промышленных палатах в Российской Федерации") <*>, к функциям апелляционной комиссии, образуемой при Министерстве юстиции РФ совместно с Федеральной нотариальной палатой на паритетных началах, решения которой могут быть обжалованы в суд (ст. 4 Основ законодательства о нотариате) <**>, к некоторым функциям квалификационных комиссий при адвокатских палатах субъектов Российской Федерации и советов этих палат (п. 5 ст. 10, п. 2 ст. 12, п. 5 ст. 16, п. 5 ст. 17 ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации") <***> и т.д.

--------------------------------

<*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1309.

<**> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.

<***> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.

Изложенное показывает, что обособление производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, создает ряд сложностей даже в таком, казалось бы, простом вопросе, как выбор при рассмотрении этих дел надлежащих процедур из числа предлагаемых АПК (разд. III) и ГПК (подразд. III разд. II).

АПК последовательно придерживается избранного в Кодексе материально-правового признака отграничения дел административного судопроизводства от других дел, рассматриваемых арбитражными судами, а именно по характеру спорного правоотношения, независимо от того, кем предъявляются соответствующие притязания: гражданами и юридическими лицами к органам власти и местного самоуправления либо этими органами к хозяйствующим субъектам.

В ГПК этот вопрос решен иначе. Во-первых, все дела, возникающие из публичных правоотношений и рассматриваемые по правилам ГПК, являются гражданскими делами, разрешаемыми по правилам гражданского, а не административного судопроизводства. Во-вторых, не все дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам, установленным в подразд. III разд. II ГПК. Так, дела о взыскании недоимок (а это, без сомнения, дела, возникающие из властеотношений) в силу ст. 122 ГПК рассматриваются по правилам приказного производства. В таком же порядке рассматриваются дела по требованиям органов внутренних дел, судебных приставов-исполнителей о взыскании расходов, связанных с осуществлением указанными органами публичной деятельности (розыск ответчика или должника, его имущества и т.п.).

Как отмечалось выше, дела по жалобам на действия судебных приставов-исполнителей рассматриваются судами общей юрисдикции также не по правилам подразд. III разд. II ГПК, хотя сомнений в том, что это также дела, возникающие из публичных правоотношений, казалось бы, нет. Следовательно, несмотря на положения гл. 23 ГПК, следует признать, что в Кодексе отсутствуют общие для всех дел, возникающих из публичных правоотношений, положения, позволяющие обособить производство по этим делам от иных судебных производств, выделить общие для всех этих дел значимые процессуальные особенности, характеризующие соответствующее производство.

В АПК также не удалась попытка сформулировать значимые общие процессуальные особенности дел административного судопроизводства. Глава 22 АПК включает две статьи (ст. 189 и ст. 190), которые никаких общих особенностей для всех поименованных и не поименованных в разд. III АПК категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, не формулируют. Единственная норма, которая претендует на общую для всех этих дел процессуальную особенность, - это ч. 3 ст. 189 АПК, касающаяся распределения бремени доказывания по делам об оспаривании актов, действий (бездействия) государственных и иных органов. Однако данная норма в действительности не является общей для всех дел административного судопроизводства, поскольку к указанным делам относятся и дела, где правовое притязание заявляют соответствующие административные (§ 1 гл. 25 АПК) или контрольные органы (гл. 26 АПК). Кроме того, данная норма практически дословно воспроизводит соответствующее положение ч. 1 ст. 65 АПК, что лишает ее какого-либо самостоятельного значения.

Нет сомнений в том, что отношения, связанные с наложением судебных штрафов (ст. 119 АПК и ст. 105 ГПК), - это публичные правоотношения. ГПК (ст. 106) фактически рассматривает дела по заявлениям о сложении или уменьшении судебных штрафов как самостоятельные дела. Сходных подходов придерживается АПК (ст. 120). Однако положения гл. 22 АПК и гл. 23 ГПК на данные дела не распространяются, следовательно, содержащиеся в них положения нельзя считать относящимися ко всем делам, возникающим из публичных правоотношений.

Отсутствие в обоих процессуальных законах действительно общих для всех дел, возникающих из публичных правоотношений, отсутствие особенностей их рассмотрения наряду с различными подходами АПК и ГПК к самому содержанию административного судопроизводства, к его соотношению с гражданским судопроизводством (о котором АПК не упоминает вовсе) свидетельствует об отсутствии у законодателя внятной позиции по этому вопросу.

Дифференциация судебных производств служит достижению целей и задач судопроизводства наиболее оптимальными способами. Соответствующие процессуальные особенности рассмотрения тех или иных дел, вводимые законодателем, обусловлены объективно имеющимися предпосылками, как в делах особого производства, упрощенного производства, производства по делам о несостоятельности. Дифференциация судебных производств должна способствовать комфортности процесса как для тяжущихся, так и для суда, она не должна создавать затруднений для осуществления правосудия, для получения эффективной защиты прав и законных интересов.

С обособлением производства по делам, возникающим из публичных отношений, с введением неоправданных процессуальных особенностей их рассмотрения и с изъятиями из правил искового производства, как представляется, создалась противоположная ситуация.

Так, дела, возникающие из публичных правоотношений, не являются исковыми, хотя они и рассматриваются по общим правилам искового производства, за изъятиями, предусмотренными разд. III АПК, подразд. III разд. II ГПК. В связи с этим возникает практический вопрос о применимости тех или иных правил искового производства в делах, возникающих из публичных правоотношений. Возможно ли, например, предъявление встречных требований по таким делам? Возможно ли вступление в дело третьих лиц с самостоятельными требованиями на предмет спора? Возможно ли соединение нескольких связанных между собой требований, из которых одни должны рассматриваться в порядке искового производства, а другие - по иным правилам (например, при предъявлении требования о признании права собственности на недвижимое имущество и признании недействительным акта органа по государственной регистрации прав, которым нарушены права заявителя, позиционирующего себя как собственника этого имущества)? Все эти вопросы пока не имеют однозначного ответа, между тем все они непосредственно связаны с правом доступа к суду, в связи с чем правоприменителю предстоит значительная работа по формированию соответствующих подходов в судебной практике.

Полагаем, что при этом необходимо исходить из того, что в структуре АПК разд. III занимает подчиненное положение по отношению к разд. I и II Кодекса, нормы которых имеют общее значение. Сходным образом размещен в структуре ГПК подразд. III разд. II Кодекса. В свою очередь, в структуре разд. III АПК общее по отношению к остальным главам этого раздела значение имеет гл. 22 АПК. В ГПК аналогичную функцию выполняет гл. 23.

Таким образом, в структуре разд. III АПК гл. 22 (в ГПК - гл. 23) выполняет две функции. Во-первых, она устанавливает общие правила рассмотрения всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, т.е. общие правила административного судопроизводства, как оно определяется Кодексом; во-вторых, она содержит особенности рассмотрения дел административного судопроизводства, не указанных в гл. 23 - 26 Кодекса.

В то же время следует учитывать, что ч. 1 ст. 189 АПК устанавливает соотношение только между административным и исковым производствами. Правила искового производства признаются имеющими общий характер по отношению к административному. Между тем общие правила судопроизводства в арбитражных судах содержатся не только в разд. II Кодекса ("Производство в арбитражном суде первой инстанции. Исковое производство"), но и в разд. I "Общие положения", в котором также содержится ряд специальных положений, относящихся к рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в том числе особенности в рассмотрении некоторых категорий таких дел (ч. 4 ст. 4, ч. 2 и ч. 3 ст. 17, ст. 29, ч. 2 ст. 34, ч. 6 ст. 38, ст. 45, ч. 2 ст. 46, ст. ст. 52, 53, ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 66 АПК).

При уяснении соотношения норм, содержащихся в разделе III АПК, с другими положениями Кодекса необходимо учитывать не только применимость в делах административного судопроизводства правил искового производства, но и указанные выше нормы разд. I АПК, устанавливающие специфику действия общих положений Кодекса в делах, возникающих из властеотношений.

Юридическая природа дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (как и дел искового производства), заключается в том, что при их рассмотрении суд разрешает спор о праве, который отсутствует в делах особого производства. Этим и обусловлено применение при рассмотрении соответствующих дел правил искового производства.

Изъятия (исключения и дополнения) из правил искового производства в делах административного судопроизводства можно разделить на две группы. Во-первых, это изъятия, которые установлены непосредственно в гл. 22 - 26 Кодекса. Во-вторых, это изъятия, которые могут содержаться в других федеральных законах, устанавливающих иные правила административного судопроизводства. Следует признать, что за исключением предусмотренных законом изъятий из правил искового производства, правила, содержащиеся в разд. I - II АПК, действуют в полном объеме.

АПК и ГПК не дают прямого ответа на вопрос о том, как именуются лица, к которым обращено соответствующее правовое требование по делам, возникающим из публичных правоотношений, и соответственно каковы их процессуальное положение, объем процессуальных прав и обязанностей.

В гл. 5 АПК и гл. 4 ГПК определен круг лиц, участвующих в деле, и особенности процессуального положения каждого из них. В ст. 40 АПК указывается, что лицами, участвующими в деле, являются, в частности, заявители и заинтересованные лица (по делам особого производства, по делам о несостоятельности (банкротстве) и в других случаях, предусмотренных Кодексом). Можно ли, основываясь на этой формулировке, сделать вывод о том, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, лиц, к которым обращено требование заявителя (ответчики в исковом производстве), следует считать "заинтересованными лицами"? Полагаем, что ответ должен быть отрицательным. Фигура "заинтересованного лица" (в отличие от стороны спора) присутствует в делах, где отсутствует спор о праве. Поэтому ст. 40 АПК и не упоминает о заинтересованных лицах как о лицах, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений.

В некоторых статьях гл. 23 - 26 разд. III Кодекса упоминается о заинтересованных лицах, однако смысл, который вкладывается в это понятие в различных нормах разд. III АПК, неодинаков. Так, в ч. 3 ст. 192, ч. 8 ст. 194 и ч. 2 ст. 197 АПК под заинтересованным лицом понимается заявитель, оспаривающий нормативные и ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц. В ч. 2 ст. 194, ч. 2 ст. 200 и ч. 2 ст. 210 АПК о заинтересованных лицах говорится как об иных (кроме заявителя и органа, издавшего оспариваемый акт, принявшего оспариваемое решение, совершившего оспариваемые действия (бездействие)) участниках процесса. В ч. 3 ст. 205 и ч. 2 ст. 215 АПК не упоминается о заинтересованных лицах; в соответствующих нормах использована формула "лица, участвующие в деле". Таковыми (помимо заявителя) являются лицо, привлекаемое к административной ответственности, и лицо, к которому обращено требование о взыскании обязательных платежей и санкций.

Таким образом, из указанных формулировок уяснить обобщенное наименование лица, к которому обращено требование, по делам, возникающим из публичных правоотношений, и определить объем его процессуальных прав и обязанностей невозможно. Понятие "лицо, участвующее в деле" является обобщающим, подобной самостоятельной процессуальной фигуры не существует.

Кем же являются "ответчики" в рассматриваемых делах в смысле гл. 5 АПК? Заинтересованными лицами в смысле ст. 40 они, очевидно, не являются, поскольку не указаны в качестве таковых ни в этой статье, ни в соответствующих нормах разд. III АПК. Между тем, для того чтобы лицо рассматривалось в качестве заинтересованного лица как самостоятельной процессуальной фигуры, об этом должно быть прямо указано в Кодексе (ст. 40 АПК). Следует учитывать, что в Кодексе имеются фактически прямые положения, свидетельствующие о том, что законодатель в делах, возникающих из публичных правоотношений, рассматривает лицо, к которому предъявлено требование, как ответчика. Такой вывод следует из ч. 2 ст. 46 АПК, согласно которой при невозможности рассмотрения дела без участия другого ответчика он может быть привлечен арбитражным судом по ходатайству сторон или с согласия истца; при этом по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, суд по своей инициативе привлекает другого ответчика. Очевидно, что поскольку есть другой ответчик, то должен быть и ответчик, к которому непосредственно обращено требование.

Наконец, в ст. 190 АПК говорится о примирении сторон, каковыми могут быть лицо, предъявившее требование, и лицо, к которому это требование предъявлено. Если не считать, что лицо, к которому обращено требование заявителя, пользуется правами стороны (в данном случае правами ответчика), то это привело бы к абсурдному выводу, что в делах, рассматриваемых в порядке разд. III АПК, принцип равноправия сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, ст. 8, ч. 4 ст. 44 АПК) вообще не действует, поскольку в деле есть только одна "сторона". Это, разумеется, не так. В споре о праве всегда присутствуют стороны, как бы они ни именовались. В гл. 23 - 26 АПК участники спора по делам, возникающим из публичных правоотношений, не называются сторонами, однако суть процессуального правоотношения, складывающегося между лицом, обращающимся с правовым требованием, и лицом, к которому оно обращено, от этого не меняется.

Стороны спора в делах административного судопроизводства занимают положение, аналогичное положению истца и ответчика, и соответственно пользуются как материальными, так и процессуальными правами и несут обязанности соответствующей стороны, если иное не предусмотрено Кодексом (ч. 4 ст. 44, ст. 45 АПК). В отсутствие в законе прямых ограничений их процессуальных прав они пользуются всеми правами соответственно истца и ответчика, предусмотренными разд. I и II АПК. Таким образом, вопрос о наименовании спорящих сторон не имеет содержательного значения, так как их название не меняет процессуальную расстановку участников правового конфликта и вызвано причинами, о которых указывалось выше.

В ГПК (ст. 34) заявители и другие заинтересованные лица названы лицами, участвующими в делах, возникающих из публичных отношений. В ГПК отсутствует норма, аналогичная ст. 45 АПК, наделяющая заявителя правами и обязанностями стороны. Тем не менее с учетом вышеизложенных соображений, которые представляются справедливыми и для гражданского процесса, следует заключить, что заявители и заинтересованные лица в гражданском процессе занимают процессуальное положение сторон.

Если исходить из предложенного понимания принципа расстановки субъектов спора в делах, возникающих из публичных отношений, то следует признать, что из этого следует и возможность участия в таких делах третьих лиц, заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, а также третьих лиц без самостоятельных требований на предмет спора. Из этого же следует и возможность процессуального соучастия, замены ответчика, изменения предмета или основания требования, предъявления встречного требования и т.д.

Полагаем, что предлагаемый подход может быть рекомендован к применению арбитражным судам и судам общей юрисдикции при формировании судебной практики по делам, возникающим из публичных правоотношений.

<< | >>
Источник: И.А. Приходько. ДОСТУПНОСТЬ ПРАВОСУДИЯ В АРБИТРАЖНОМ И ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ. 2005

Еще по теме C. Проблема определения надлежащего производства и применимых к нему правил:

  1. Глава 27. Страхование от огня и сопутствующих рисков, включая перерыв процесса производства
  2. ТЕМА 4. ОБЯЗАТЕЛЬСТВА МЕЖДУНАРОДНОМ ЧАСТНОМ ПРАВЕ
  3. Определение и содержание неустойки
  4. V. ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО В СОВЕТСКОМ ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
  5. § 3. Развитие учения о гражданском праве в условиях подготовки и проведения второй кодификации советского гражданского законодательства
  6. Спорные вопросы учения о правоотношении КРИТИКА ТЕОРИИ "ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРАВА"
  7. Глава VII ПРАВО ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
  8. §1. Правовое регулирование производства и ввоза бланков ценных бумаг
  9. Глава первая ОЧЕРК ИСТОРИИ ПОНЯТИЯ ПРАВА НА ИСК
  10. C. Проблема определения надлежащего производства и применимых к нему правил
  11. Глава 2 Право на компенсацию морального вреда
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -