§ 1. Особенности учреждений публичной власти как субъектов права
Начиная с Германского гражданского уложения 1896 г., учреждения постепенно были признаны в большинстве стран мира юридическими лицами. Они названы и в Гражданском кодексе РФ, в ст. 120 которого говорится, что учреждение — организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждение имеет закрепленное за ним имущество (естественно, что без материальной базы деятельность учреждения невозможна), которое принадлежит учреждению на праве оперативного управления (о содержании этого права говорилось выше). Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (заметим это ограничение), а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества учреждения. Из сказанного видно, что определение, данное в ст. 120 ГК РФ, хотя и имеет общий характер, относится главным образом к учреждению, которое является субъектом гражданского права. В гражданско-правовых отношениях могут участвовать не только частные учреждения (например, охранные агентства, получающие доходы), но также общественные (например, общественные фонды) и в определенных формах и пределах даже некоторые государственные учреждения (например, Третьяковская галерея при покупке произведений изобразительного искусства). Вместе с тем в Гражданском кодексе РФ отмечено, что учреждения могут создаваться и для осуществления управленческих функций. Это учреждения некоммерческого характера. Еще более конкретно положение, что учреждения могут быть не только субъектами гражданско-правовых отношений, было выражено в заключительной части прежней редакции ст. 120 ГК РФ, где говорилось, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Под иными учреждениями, видимо, можно было понимать, в частности, также учреждения субъектов РФ и муниципальных образований, т. е. положения ст. 120 могли относиться ко всем учреждениям публичной власти (с учетом оговорки об их особенностях). Новая редакция ст. 120 ГК РФ исключила отсылочные положения об особенностях государственных и иных учреждений и разделила учреждения на частные и бюджетные, выделив среди последних автономные учреждения. Частные учреждения — это юридические лица частного права. Вряд ли в этом могут быть сомнения. Бюджетные учреждения создаются образованиями публичной власти (Российской Федерацией, субъектами РФ), имеют назначаемого ими руководителя, особый режим закрепленного за ними имущества, своеобразную систему органов внутреннего управления, отчетность. Они могут участвовать в частноправовых отношениях (особенно широкое поле такой деятельности у автономных учреждений), но по своему основному качеству это юридические лица публичного права. Учреждение публичной власти (ниже мы иногда для краткости употребляем понятие «публичное учреждение», но нужно иметь в виду сделанную выше терминологическую оговорку) — это иная организационно-правовая форма, чем государственный или муниципальный орган, и действует оно иными методами, в чем проявляются его особенности как юридического лица публичного права. Человек от рождения и до смерти имеет дело с множеством различных учреждений, порядок создания которых и виды осуществляемой ими деятельности неодинаковы. Есть учреждения (например, общественные фонды), соз- данные одним лицом. Это, по существу, учреждения, являющиеся частными по происхождению, но общественными по своим целям и деятельности. Некоторые из них могут приобрести всемирное общественное значение (например, Нобелевский фонд). Многие важнейшие учреждения в России создаются государством и находятся в его собственности (Большой театр, Пенсионный фонд РФ и т. д.). В собственности субъектов РФ находятся некоторые высшие учебные заведения, научно-исследовательские центры, больницы. Закон РФ «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ) (Закон об образовании), например, разрешает создание образовательных учреждений органам государственной власти, муниципальным органам, отечественным и иностранным организациям всех форм собственности, религиозным организациям (при условии, что они зарегистрированы на территории РФ), гражданам РФ и иностранным гражданам. Это уже совсем не то, что создание органов публичной власти. Среди многих видов учреждений, различающихся по самым различным основаниям, есть свои подвиды. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»1 говорит о 14 учреждениях социальной помощи. В их числе центры социального обслуживания, социальным приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания, специальные дома для одиноких престарелых и т. д. Иной характер имеют государственные учреждения социальной защиты населения, занимающиеся вопросами малообеспеченные слоев населения (льготы, пенсии, санаторно-курортное лечение и др.). Закон об образовании среди образовательных учреждений называет дошкольные; общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего про фессионального и послевузовского профессионального образования; учреждения дополнительного образования взрослых; специальные (коррекционные) учреждения для обучающихся с отклонениями в развитии и др. В Типовом положении об общеобразовательном учреждении 2001 г. говорится также о гимназиях, лицеях и других учреждениях. В приказе министра финансов РФ юридическими лицами названы инспекции страхового надзора168, в актах других федеральных органов — 80 государственных учреждений ветеринарной службы169. В 2005 г. постановлением Правительства РФ № 534 в некоторых субъектах РФ в экспериментальном порядке созданы государственные учреждения — государственные юридические бюро для оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам170 и т. д. Среди разного рода учреждений особое место занимают учреждения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Они создают такие учреждения и являются их собственниками. Такого рода учреждения являются некоммерческими публичными учреждениями, т. е. имеющими своей целью общественную пользу. Их финансирование осуществляется полностью или частично собственником из соответствующего бюджета. В данной главе мы рассматриваем только такие учреждения. Публичные учреждения имеют разную структуру. Некоторые из них уникальны, единственные в своем роде (например, Большой театр). У них нет подчиненных им других учреждений этого же рода. Другие учреждения имеют иерархическую структуру (Пенсионный фонд РФ с его отделениями на местах, которые тоже являются юридическими лицами). Государственные учреждения РФ отличаются по своим формам, полномочиям и методам деятельности от учреждений субъектов РФ, а последние — от муниципальных (например, от муниципальных образова- тельных учреждений). Свою организационную форму и задачи имеют научно-исследовательские институты Российской академии наук — системы государственных учреждений; другая форма и задачи у государственного онкологического центра. Особый характер имеют автономные учреждения и т. д. Вместе с тем все учреждения, созданные указанными выше собственниками, выполняют по поручению собственников одну и ту же — управленческую — функцию. Однако, во-первых, в отличие от управленческой функции органов публичной власти это по своему содержанию главным образом социальноуправленческая функция, а во-вторых, эти учреждения выполняют ее иначе, чем органы публичной власти, и в зависимости от профиля учреждения — в разных формах и разными методами. В отличие от некоторых административистов, считающих, что государственное учреждение не обладает государственной властью171, мы считаем, что многие публичные учреждения (может быть, кроме тех, которые служат просветительским, художественным и т. д. целям) реализуют какую-то долю специфической публичной власти разного рода и в особых формах. В уставах некоторых из них, утвержденных Правительством РФ, говорится, что они осуществляют государственную политику в определенной сфере. Такова, например, ст. 1 устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования172. Мы полагаем, что нужно различать два разных вида публичных учреждений. Во-первых, это те, которые осуществляют управленческую функцию путем обучения, охраны здоровья населения, научной деятельности, воспитания художественного вкуса и т. д., путем бесплатной помощи населению (например, упомянутые выше государственные юридические бюро Министерства юстиции РФ), т. е. методами в основном духовного воздействия, общесоци ального управления в виде ориентирования, воспитания, помощи. Во-вторых, те, которые занимаются собственно управленческой деятельностью, администрированием (например, Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования или Фонд социального страхования РФ, особые бюджеты которых утверждаются специальными федеральными законами, о них мы еще скажем ниже). Конечно, и те и другие связаны с осуществлением социальной или духовной (идеологической) функции государства, и их противопоставление невозможно, но они осуществляют такую функцию не совсем одинаковыми способами. В деятельности учреждений второго вида (регистрационные палаты, учреждения социальной защиты населения, паспортные столы и др.) более отчетливо обнаруживаются качества юридического лица де-факто публичного права, хотя они есть и у учреждений первого вида. Публичная управленческая деятельность — это одна из форм публичной реализации власти. Однако властная деятельность публичного учреждения, его способы управления имеют, на наш взгляд, особый специфический по конкретному объекту и индивидуализированный характер. В отличие от органов государства, субъекта РФ, местного самоуправления публичные учреждения не издают нормативных актов общего значения. Они их применяют. Пенсионный фонд РФ не устанавливает правила пенсионного обеспечения (это сделано законом парламента). Его отделения назначают пенсию и могут не назначить пенсию лицу, если у него нет на это права, но делают это в рамках норм, установленных законом. Фонд социального страхования РФ (его отделения) обязан выдать пособие по временной нетрудоспособности и не выдает его, если у человека нет на это права. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования должен обеспечивать в установленных законом случаях бесплатную медицинскую помощь. Государственный вуз может выщать или не выщать диплом о высшем образовании, но опять-таки в соответствии с правилами, установленными нормативными правовыми актами органов государства (эти правила распространяются и на негосударственные вузы). Пас портный стол выдаст необходимый документ, осуществит регистрацию по месту жительства и т. д., если человек имеет на это право. Военный комиссариат в соответствии с законом предоставит отсрочку от службы в армии и т. д. Все это относится к определенным категориям лиц и делается на основе индивидуального подхода, индивидуальной проверки обстоятельств, а не в массовом порядке. Как следует из сказанного, публичное учреждение специализируется на оказании публичных услуг (государственных и муниципальных). Это основной профиль деятельности учреждения. Услуги публичного учреждения — услуги особого рода. Они связаны с реализацией публичной власти, в том числе в управленческой деятельности. Такие услуги отличаются от услуг коммерческих организаций. Они исходят от учреждений, облеченных властью применять общие правила к конкретным лицам, деяниям, событиям. Как говорилось, государственные услуги оказывают и многие органы государства. Но это не главное в управленческой деятельности органов. Напротив, в публичных учреждениях публичные услуги составляют суть их работы. Конечно, услуги разных учреждений не одинаковы по содержанию и форме. Деятельность паспортного стола или Фонда социального страхования РФ, выдающего пособия в связи с временной нетрудоспособностью, отличаются от услуг государственного образовательного учреждения, но все-таки это особый род деятельности, осуществляемой в конечном счете от имени государства, субъекта РФ или муниципального образования. Правовые акты и действия публичных учреждений, предпринимаемые в целях оказания таких услуг, распространяются на определенную социальную или профессиональную группу людей либо относятся к конкретному лицу. Это — своего рода исполнительная власть, но власть публичного учреждения имеет частичный, специализированный и индивидуализированный характер. Образовательные учреждения работают со школьниками, студентами, аспирантами, отделения Фонда социального страхования РФ — с временно нетрудоспособными, медицинские центры лечат больных, Пенсионный фонд РФ имеет дело с пенсионе- рами и т. д. В отношении этих лиц у учреждения, как было показано выше, есть распорядительные полномочия, а у должностные лиц — дискреционные полномочия: право принимать властные (административным) решения в отношении неподотчетных им лиц, но в пределах закона. Можно (при наличии условий) удовлетворить просьбу или отказать, студентов можно поощрить или наказать, но, как говорилось, удовлетворение или отказ возможны только в пределах требований закона, а наказания или поощрения имеют слабые формы. Публичные учреждения не обладают теми формами принуждения, которые вправе использовать органы публичной власти. Деятельность рассматриваемых учреждений регулируется федеральными законами (Закон об образовании, Закон о науке и государственной научно-технической политике, Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»1 и др.). Вместе с тем публичные учреждения в отличие от органов публичной власти обычно имеют свой устав, который принимается коллективом учреждения на общем собрании или на съезде (конференции и т. д.) делегатами, уполномоченными (избранными и др.) коллективом учреждения. Устав утверждается учредителем (вышестоящим органом). Устав федерального государственного учреждения нередко утверждается постановлением Правительства РФ (так, 29 июля 1998 г. утвержден устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования). Устав Российской академии наук — учреждения, как сказано в Законе о науке и государственной научно-технической политике, принимается общим собранием Российской академии наук и утверждается (с 2006 г.) Правительством РФ. На таких же основах действуют отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственные наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования и др.). В редких случаях (например, Пенсионный фонд РФ) учреждение не имеет устава и действует на основании положения, принятого или утвержденного учре дителем, являющимся собственником учреждения или действующим от имени собственника (например, Правительством РФ). Для публичных учреждений определенного рода Правительство РФ принимает типовые положения (например, Типовое положение об общеобразовательном учреждении 2001 г.). Такие типовые положения обязательны только для государственных и муниципальных учреждений (об этом говорится в Законе об образовании), а для остальных являются примерными (образцами). Есть и примерные положения для государственных и негосударственных учреждений, также принимаемые Правительством РФ. Таково, например, Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, утвержденное постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 6701. Оно регулирует деятельность домов ночного пребывания, социальных приютов, центров социальной адаптации и др. В отличие от органов публичной власти некоторые виды публичных учреждений вправе заниматься (на определенных условиях и в соответствии с законом) предпринимательской деятельностью, выполнением работ и оказанием услуг за вознаграждение. Это означает, что у них может быть своя собственность. Новый пример этого — автономные (но бюджетные) учреждения. Поэтому четкая юридическая классификация тех или иных образований в качестве органа или учреждения важна с позиций не только науки, но и практики. Учреждения заключают трудовые и иные соглашения (по основному профилю их деятельности) не только для обслуживания собственных нужд, как это могут делать органы публичной власти, но и для получения собственных средств (помимо бюджета). Их работники выполняют работы, а затем, после уплаты налогов, определенная часть полученных средств идет учреждению, а часть — сотрудникам (сотруднику) учреждения, выполнявшим работы для третьих лиц (пропорции такого распределения установлены законодательством). На заработанные средства учреждение может приобрести свою собственность. Учреждения как некоммерческие организации в отличие от органов государства подлежат регистрации и вследствие этого получают статус юридического лица. Однако к федеральным государственным учреждениям, учреждениям субъектов РФ и муниципальных образований это может не относиться. Публичные учреждения наделяются правами юридического лица их учредителями — соответствующими органами власти. То, что они юридические лица, указывается в правовых актах, создающих такие учреждения и регулирующих их правовое положение. Так, п. 4 Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 1011, устанавливает: «Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют гербовую печать со своим наименованием, текущие валютные и иные счета в банках». Хотя в системе публичных учреждений есть определенная иерархия (отделения Пенсионного фонда РФ подчинены центральному руководству, которое назначено учредителем; научно-исследовательские институты РАН подчинены избранному Президиуму РАН, Фонд социального страхования имеет свои филиалы и региональные отделения), публичные учреждения обладают гораздо более широкой автономией по сравнению с иерархической структурой органов государства. Особенно широкая автономия присуща учреждениям, действующим в сфере культуры, науки, образования: должности их руководителей являются выборными (в некоторых учреждениях культуры может быть также два руководителя — выборный и назначенный), а направление деятельности учреждения во многом определяют избранные ученые, художественные и другие советы. Впрочем, и в данном случае ситуация тоже может быть неодинаковой. Об этом свидетельствует, в частности, статус автономных учреждений. Специфика главной задачи публичного учреждения (услуга со стороны публичной власти) и особый (частичный, специализированный и индивидуализированный) характер осуществления публичной власти учреждением обусловливают своеобразие организационной структуры и деятельности государственного и муниципального учреждения. Управление им строится на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности. Об этом говорится, например, в п. 1 ст. 12 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»173. Такая формулировка есть не во всех законах и уставах, регулирующих организацию и деятельность государственных и муниципальные учреждений, но те или иные элементы сочетания единоначалия и коллегиальности в большей или меньшей степени есть фактически в управлении всеми учреждениями этого рода. Руководителем учреждения является назначаемое (реже — избираемое)174 учредителем (учредителями) лицо (директор, управляющий, председатель и т. д.), а коллективное участие в руководстве (совещательного характера) представляет формируемый (избираемый) коллективом учреждения или при участии его представителей коллегиальный орган (правление, ученый совет, педагогический, художественный, координационный совет). Педагогические, ученые советы в образовательных учреждениях, региональные и отраслевые координационные советы Фонда социального страхования РФ и др. являются коллегиальными совещательными органами. Их решения проводятся в жизнь актами (приказами и др.) руководителя учреждения. В некоторых учреждениях (например, образовательных) создаются попечительские советы, выполняющие, в частности, функции общественного (в том числе финансового) контроля. Если речь идет о государственном учреждении федерального значения, правление может состоять из делегированных (в разном количестве) представителей определенных министерств, имеющих отношение к деятельности учреждения, законодательных органов, некоторых общественных объединений (таково, например, назначаемое Правительством РФ правление Фонда социального страхования РФ). Характер деятельности публичных учреждений зависит от их собственника (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), от их компетенции, от рода объектов и индивидов, с которыми они имеют отношения. У каждого из них свои методы работы, свой профиль. Конкретную работу ведут служащие учреждений. Они, как правило (исключение составляют некоторые руководители центральных органов учреждения), не являются государственными служащими государственной гражданской службы (такие служащие работают в органах государства и субъектов РФ), но в постановлениях Правительства РФ иногда говорится, что сотрудники федеральных учреждений по вопросам их обеспечения и некоторым другим вопросам приравниваются к государственным служащим. В связи с этим, видимо, можно было бы различать государственных служащих (в органах государства) и служащих государственных учреждений. С одной стороны, они характеризуются общими чертами правового регулирования, а с другой — имеют существенные особенности. Такой подход мог бы способствовать преодолению определенных несостыковок в законодательстве о государственной службе. По роду своей деятельности публичные учреждения тесно связаны с населением (они работают с людьми, приходящими в учреждения со своими вопросами), а то и постоянно общаются с ним (например, с больными в больнице или студентами в вузе). Они тесно связаны также с общественными объединениями, в том числе иногда организационно. Как говорилось, представители некоторых общественных объединений иногда входят в коллегиальный руководящий орган публичного учреждения. Ликвидируются публичные учреждения в том же порядке, что и создаются: актами «сверху». Так, постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2004 г. № 754 ликвидировано сразу 97 государственных учреждений (Дальневосточное зональное управление государственного ветеринарного надзора на государственной границе, Уральское зональное управление и др.), а полномочия 117 учреждений в части осуществления контрольных и надзорных функций прекращены (государственный центр агрохимической службы «Адыгейский», станция агрохимической службы «Ишимбайская» и др.)1.