§ 1. Особенности органов публичной власти как субъектов права
Орган государства — основная структурная часть, ядро более широкого понятия государственного аппарата. Орган субъекта федерации — основа его управленческого аппарата (понимая слово «управление» в широком смысле как публично-властную деятельность), орган местного самоуправления выполняет такую же роль на уровне муниципальных образований по вопросам местного значения. Поскольку суть деятельности всех этих видов органов в принципе одинакова (конечно, нужно помнить, что орган государства, например правительство, — это не то, что муниципальный совет в селе), они могут быть обобщены в понятии «орган публичной власти». В российской, да и зарубежной литературе главное внимание уделяется, что естественно, органам государства, причем зарубежные авторы, рассматривая те или иные ветви государственной власти, стремятся избежать обобщающего слова «орган». В российской юридической литературе разработке понятия «орган государства» уделялось много внимания. В последние годы, хотя и меньше, юристы занимаются также понятием органа местного самоуправления. Одно из наиболее развернутых понятий органа государства («органа государственной власти») содержится в учебнике «Конституционное право России», подготовленном группой авторов в 2003 г.161 В нем орган государства характеризуется как коллектив людей, организация, «наделенная частью единого фонда государственной собственности», отмечаются государственно-властные полномочия, компетенция, позволяющие выступать органу от имени государства, свои методы деятельности и особая структура. В целом эта характеристика дает правильное представление об органе государства. Правда, вряд ли верно определять понятие органа через организацию и коллектив, не учитывая особенности последнего, да и формулировка о наделении органа собственностью несовершенна: орган получает государственное имущество в пользование для выполнения своих управленческих функций, но в принципе такой подход может быть использован для конструирования более общего понятия — органа публичной власти как юридического лица, тем более что некоторые органы и государства, и субъектов РФ, и местного самоуправления названы в российском законодательстве юридическими лицами. Видимо, можно сказать, что орган публичной власти — это основная организационно-единая структура в аппарате публичного управления, обладающая властными полномочиями, особыми методами их осуществления и несущая публично-правовую и иную ответственность за свою деятельность. Более распространенная характеристика органа публичной власти как юридического лица дана в § 2 гл. 2. Кроме органов в аппарате управления есть и учреждения, тоже применяющие, хотя и особым образом, частично, специализированно и индивидуализированно, публичную власть. Поэтому выше сказано об органе как основной структуре, главном образовании в системе аппарата публичного управления, и об особых методах осуществления им публичной власти. Вопрос об органах государства и в целом об органах публичной власти как юридических лицах в законодательстве и в теории права возник сравнительно недавно, хотя на практике они издавна выступали де-факто в таком качестве. Еще в Германском гражданском уложении 1896 г. говорилось об учреждениях как юридических лицах. В Уложении не уточнялось, какого рода учреждения имелись в виду, но по традиции считалось, что речь идет в том числе и о государственных учреждениях. Рядовые граждане обычно не видели различий между государственным органом и государственным учреждением. Для населения их деятельность в чем-то быша похожей. Положение об учреждениях бышо, по существу, явочным порядком в какой-то части распространено на некоторые (не все) государственные органы, которые действовали де-факто как юридические лица публичного права и в какой-то мере участвовали в гражданско-правовых отношениях (например, закупая имущество для нужд армии или неся ответственность за неправомерный ущерб). Однако, насколько нам известно, в зарубежном законодательстве до сих пор нет прямых положений о том, что органы государства, субъектов федераций или муниципальные образований являются юридическими лицами. Таковыми по традиции считаются учреждения, в том числе государственные и муниципальным. Их обыино называют публичными учреждениями, им посвящено большое количество научных работ, правда, относящихся в основном к государственным учреждениям (муниципальное управление многие ученые зарубежных стран считают продолжением и даже специфической частью государственного управления)162. Нам не известны и зарубежные юридические исследования об органе государства как юридическом лице. В законодательстве и зарубежной литературе об органах государства, начиная от парламента и заканчивая органами («делегатурами») министерств на местах, мы не нашли общего положения о том, что органы государства являются юридическими лицами. Нет и указаний на то, что органы государства — юридические лица публичного права. Как говорилось выше, словосочетание «юридические лица публичного права» в редких случаях встречается в законодательстве (включая единичные конституции), в литературе, но его не относят к органам государства. Обычно имеются в виду другие юридические лица публичного права, как правило, некоммерческие организации или публичные учреждения. Положение о том, что орган государства может быть юридическим лицом, впервые появилось, видимо, в советском законодательстве и было обусловлено практическими потребностями, условиями сельской жизни (например, необходимостью совершения нотариальных действий в деревне). Это была вовсе не общая формулировка, а признание конкретного вида органов государственной власти юридическим лицом. Речь шла о сельских советах, их исполкомах. В советском праве местное самоуправление не признавалось, и все советы — выборные органы считались органами государственной власти. Существовала единая система советов, подчиненных по вертикали. Как бы то ни было, но органы государственной власти низового звена были признаны юридическими лицами. Это был интересный прецедент в советском праве, хотя сельские советы и их исполкомы рассматривались как юридические лица с цивилистических позиций. Вопрос о государственном органе как юридическом лице публичного права не ставился. В современном российском законодательстве юридическими лицами объявлены многие органы государства и некоторые органы местного самоуправления (часть из них и соответствующие источники названы выше). Правда, нигде не говорится, что это юридические лица публичного права, сказано вообще о юридических лицах. Следовательно, качество таких лиц (т. е. органов государства, органов субъектов РФ, местного самоуправления) следует рассматривать с позиций общего определения юридического лица, которое дано в ст. 48 ГК РФ. Однако такие попытки приводят к отрицательным результатам. Обнаруживается, что это совсем другие юридические лица. Участвуя в гражданских правоотношениях (насколько это разрешено законом), в судебных исках по гражданскому праву, они выступают не от собственного имени, а как представители государства, субъекта РФ или муниципального образования, но в своей основной управленческой деятельности, осуществляя собственные полномочия, свою компетенцию, являются де-факто юридическими лицами публичного права. Поэтому, видимо, правильнее было бы называть органы государства юридическими лицами публичного права с оговоркой, что они могут участвовать в гражданских правоотношениях, насколько это допускает закон и в определенных случаях с разрешения того органа, которому они подчинены. Как известно, такие допущения для органов государства весьма ограничены и должны быть таковыми по причине властного характера такого юридического лица. Но все-таки какое-то расходное имущество (например, некоторые канцелярские принадлежности на выделенные по смете средства) орган государства может приобретать и как юридическое лицо может защищать в суде свою честь и достоинство. Предлагаемая выше формулировка (и более распространенная характеристика в § 2 гл. 2) учитывает оба качества органа государства как юридического лица и совершенно разную значимость этих качеств. Особенности органа публичной власти как юридического лица де-факто публичного права проистекают прежде всего из того, что такие органы представляют собой структурные части особой системы — системы публичной власти народа. Несмотря на различия государственных органов и органов местного самоуправления, это целостная система публичной власти народа. Входящие в ее состав органы разнородны по многим параметрам (исполнительный орган местного самоуправления коренным образом отличается от Федерального Собрания — парламента Российской Федерации), но всегда в той или иной форме они осуществляют властную управленческую деятельность по регулированию общественных отношений. Особенно сложна и многочисленна по своему составу система органов государства — Российской Федерации. В ней заняты сотни тысяч государственных служащих, на каждую тысячу человек населения приходится девять государственных и муниципальных служащих1. Среди государственных служащих — не только работники центрального аппарата, в основном в столице государства, но также государственные служащие территориальных органов исполнительной власти (это обычно главные управления министерств и ведомств в семи федеральных округах и в 88 субъектах РФ, управления, отделы, отделения во многих более или менее крупных муниципальных образованиях). На местах работают федеральные судьи, органы прокуратуры, другие федеральные органы. Около 90% федеральных государственных служащих работают вне столицы. Субъекты РФ часто имеют свои министерства и ведомства, шестая часть субъектов РФ создали конституционные и уставные суды. Муниципальные образования создают свои органы и имеют свою муниципальную службу. Их должностные лица не входят в состав государственной службы. Это огромный аппарат публичной власти. Организация и деятельность системы органов публичной власти строится с учетом принципов разделения властей, сдержек и противовесов взаимодействия, субсидиарности и пропорциональности. Эти принципы в системе органов субъектов РФ и особенно в системе органов местного самоуправления применяются со значительными особенностями. В системе органов субъектов РФ нет, например, особой судебной власти и прокуратуры (хотя есть свои конституционные суды в республиках и уставные — в других субъектах РФ, мировые судьи также считаются судами субъектов РФ). В системе органов местного самоуправления судов и прокуроров нет, принцип разделения властей и другие действуют в отношении представительных и исполнительных органов. В законодательстве РФ нет общего понятия органа публичной власти. Нет и общего понятия органа государства. Существуют лишь «отраслевые» понятия органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В науке существует большое количество работ, посвященных различным органам государства, субъектов РФ, местного самоуправления. Среди них доминируют исследования конституционалистов и административистов об органах государства; понятия органа публичной власти как юридического лица (и тем более — юридического лица публичного права) в них нет. В законах и подзаконных актах, называющих те или иные органы публичной власти (органы государства и муниципальные образований) юридическими лицами, тоже нет каких-либо уточнений, а понятие юридического лица публичного права ими не используется. Административисты этой проблемой детально не занимались (есть лишь единичные упоминания о том, что органы государства, субъектов РФ могут быть юридическими лицами без упоминания об их публичной природе). Цивилисты, как правило, прямо от- казыгаались признать орган государства, другой орган публичной власти юридическим лицом, так как это не соответствовало ст. 48 ГК РФ. На практике в некоторых случаях (в арбитражные судах) для органа государства использовалось понятие учреждения, что позволяло иногда решить гражданское дело. Между тем в теории, да и на практике, стали более четко различать понятия учреждения и органа (как правило, сначала речь шла о государственных учреждениях и органах). Сложившаяся ситуация не позволяла больше экстраполировать подход к учреждению как юридическому лицу на органы государства. Поскольку законодатель на эту ситуацию не реагировал, а цивилисты твердо стояли на том, что орган государства — не юридическое лицо (и они быши правы, подходя к органу государства с граж- данско-правовых позиций), то тезис об органе государства как юридическом лице стал проникать в российское законодательство в массовом порядке не через законы, а через нормативные подзаконные акты, издаваемые исполнительными органами государственной власти. Это понятно, так как именно им, больше чем представительным органам или судам, приходилось фактически выступать в роли юридических лиц, не являясь таковыми по закону (ГК РФ). В своей массе характеристика «юридическое лицо» относится к отраслевым органам исполнительной власти (министерствам и ведомствам РФ, их службам и агентствам, их территориальным управлениям, отделам и др.). В указах Президента РФ 2004—2005 гг., которыми при проведении административной реформы утверждены положения о министерствах и ведомствах, в аналогичных постановлениях Правительства РФ (в отношении тех министерств и ведомств, которые непосредственно подчинены Правительству РФ) министерства, ведомства, службы, агентства названы юридическими лицами. Как говорилось, в приказах министров (юстиции, здравоохранения и социального развития, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.) территориальные органы министерств (главные управления в семи федеральных округах тех министерств, у которых такие управления есть, в субъектах РФ или их группе) определены как юридические лица. То же сделали федеральные службы. Приказом руководителя Федеральной антимонопольной службы от 13 октября 2004 г., утвердившим Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, юридическими лицами были объявлены более 70 управлений этой Службы в различных субъектах РФ1. Другие службы и агентства, подчиненные Правительству РФ, сделали то же самое. Службы и агентства в составе министерств и ведомств также издавали аналогичные приказы (иногда еще до утверждения положений о самих федеральных министерствах). Затем приказы некоторых федеральных министров были распространены на органы субъектов РФ (не только в республиках, но и в других субъектах РФ есть министерства и главные управления, одноименные с федеральными). В Типовом положении о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации, которое утверждено приказом Министерства внутренних дел РФ 15 сентября 2003 г., главные управления, управления внутренних дел субъектов РФ названы юридическими лицами (п. 6). Одновременно в п. 7 Типового положения сказано, что в гражданских правоотношениях они участвуют в форме государственных учреждений (а не органов). Орган превращается в учреждение. Путем такой экстраполяции происходит в реальной жизни замена и приспособление недостающих юридических конструкций. Субъекты РФ следуют за федеральным правотворчеством. Они объявляют аналогичные органы юридическими лицами. Выше говорилось, что такова же практика муниципальных образований. Некоторые органы государства характеризуются как юридические лица федеральными законами. Это относится к Центральной избирательной комиссии РФ, избирательным комиссиям субъектов РФ (другие избирательные комиссии статуса юридического лица не имеют)1. Юридическим лицом является Счетная палата РФ — «орган государственного финансового контроля» (ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), Центральный банк РФ, который сочетает качество учреждения и органа государства: издает по вопросам своего ведения, определенным законом, нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций, которые обязательны для всех органов государственной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Выше говорилось, что юридическими лицами названы аппараты некоторых органов. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» Администрация Президента РФ является юридическим лицом163. Основные органы общей компетенции (Президент РФ, парламент, Правительство РФ, а также аналогичные органы в субъектах РФ), суды, прокуратура в Конституции РФ, законодательстве о них юридическими лицами не названы. Также не названы юридическими лицами в положениях о них совещательные органы при Президенте РФ (Совет безопасности, Государственный совет, другие комиссии и советы). Не определены как юридические лица межведомственные комиссии, в состав который входят представители Президента РФ, Правительства РФ, парламента (например, Межведомственная комиссия по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом)164. Однако аппараты некоторых органов государства, обслуживающие эти органы и возглавляемые руководителями аппаратов, считаются юридическими лицами. В этом сказалась, видимо, практическая потребность: аппараты обеспечивают деятельность органов государства в том числе с материальной стороны. Таким образом, современное российское законодательство твердо заняло позицию: органы государства, другие органы публичной власти (в том числе местного самоуправления) могут быть юридическими лицами, хотя «орган» и тем более «аппарат» среди юридических лиц в ГК РФ не упомянуты. В настоящее время это де-факто юридические лица публичного права. В законах, подзаконных актах, содержащих упоминания об органах государства как юридических лицах, какой-либо детализации об их юридических качествах нет. Однако, что очень важно для понимания природы такого юридического лица, в названных актах указаны направления их деятельности, задачи, полномочия, вопросы того или иного министерства, ведомства, службы, агентства, главного управления и т. д. Это четко отличает их от тех юридических лиц частного права, о которых идет речь в ГК РФ. Министерство определено как орган исполнительной власти, осуществляющий управление по выработке и реализации государственной политики и нормативному регулированию в определенной сфере. В отношении федеральных служб, входящих в состав министерств, сказано, что эти органы исполнительной власти осуществляют функции контроля и надзора в определенной сфере, федеральные агентства оказывают государственные услуги165 и управляют государственным имуществом в своей области и т. д. В соответствии с этим формулируются функции и задачи рассматриваемых органов государственной власти. Они далеки от функций юридических лиц частного права: органы государства осуществляют государственную власть, что и характеризует их деятельность как юридических лиц иного качества. К ним не подходит общее понятие юридического лица, данное в ст. 48 ГК РФ (о нем говорилось выше). Во-первых, орган — это не организация (во всяком случае организация не такого рода), о которой сказано в ст. 48 ГК РФ. Орган не имеет такого членства, которое типично, скажем, для территориального публичного коллектива (жители) или общественного объединения (члены, участники), основанного на принципах равноправия членов. Орган публичной власти составляют штатные государственные и муниципальные служащие. Они, как правило, подчинены принципам иерархии и единоначалия. В коллегиальных органах, в законодательных и представительных органах, в судах при осуществлении судебного процесса ситуация может быть иной (принятие решения большинством голосов), но и в состав этих органов входят должностные лица, занимающие особое положение и несущие особую ответственность. Во-вторых, орган государства, субъекта РФ, местного самоуправления — это совсем другой коллектив. Иным является порядок его формирования. Органы публичной власти или избираются (представительные органы), или формируются другими органами, или образуются «сверху». Их создание не связано с лицензированием или регистрацией. Это совершенно иной порядок юридического учреждения юридического лица публичного права. В-третьих, такое юридическое лицо имеет особые задачи. Они определены «сверху», а полномочия органу государства, субъекта РФ, местного самоуправления предоставлены для осуществления властных функций. Все остальное (в том числе участие в гражданско-правовых отношениях, если это в какой-то мере разрешено) должно использоваться в соответствии с основной целью и ради ее осуществления. В-четвертых, совершенно иной является деятельность органа публичной власти. Это осуществление, реализация публичного управления в конечном счете от имени и для общего блага территориального публичного коллектива на его различных уровнях (общество, население субъекта РФ, муниципального образования). В-пятых, государственный орган, орган субъекта РФ, местного самоуправления не имеет своей собственности. Его имущество — это собственность государства, субъекта РФ или муниципального образования, т. е. в конечном счете собственность народа страны, образующего публичный территориальный коллектив (общество). Орган публичной власти пользуется предоставленной ему (закреп ленной за ним) собственностью (здания, оборудование и т. д.)166, это его имущество. Правовой режим такого имущества при использовании его органами публичной власти в ГК РФ не определен (об органах публичной власти в ГК РФ не говорится, хотя многие из них в законодательстве определены как юридические лица), но в отношении в чем-то похожей ситуации с унитарными государственными и муниципальными предприятиями в ГК РФ имеется определенная формулировка. В ст. 294 ГК РФ говорится, что таким предприятиям имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Они владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, но в пределах, установленных законом. Последнее положение, очевидно, совпадает с традиционной формулировкой права собственности. В комментарии к ст. 294 ГК РФ говорится, что действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением имущества. Сделки по отчуждению имущества, совершенные за пределами этих ограничений, ничтожны (это установлено Пленумом ВАС РФ), но все-таки они возможны167. Вряд ли положение о хозяйственном ведении может быть распространено на государственные и муниципальным органы. В отличие от унитарного предприятия они не производят материальных ценностей. Распродавать здания и оборудование, которое им предоставлено для основной (управленческой) деятельности, они, конечно, не вправе. Денежными средствами, которые поступают из бюджета (государственного или муниципального) тоже свободно распоряжаться нельзя: они расходуются в соответствии со сметой, утвержденной вышестоящим органом. Словом, термин «хозяйственное ведение» не подходит для определения правового режима имущества государственных и муниципальных органов. Гражданский кодекс РФ знает также другой особый правовой режим — право оперативного управления. Статья 296 устанавливает, что такой режим применяется к казенным предприятиям и учреждениям в отношении закрепленного за ними имущества. Казенные предприятия в данном случае нас не интересуют, а в отношении учреждений используется понятие учреждения с закрепленным за ним имуществом. Эта формулировка может быть понята так, что речь идет не только о частных учреждениях (с 2006 г. есть такой термин в ГК РФ, в нем говорится и об имуществе частных учреждений, которое за ними закреплено собственником), но и об учреждениях публичного характера. Встает вопрос: поскольку правовое регулирование в отношении имущества органов публичной власти — юридических лиц в ГК РФ отсутствует, можно ли положения об учреждениях публичной власти (для краткости: публичных учреждениях) распространить на органы публичной власти? Новая редакция ст. 296 ГК РФ (2006 г.) гласит: «1. Казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества». Эти ограничения о пределах, целях, заданиях, назначении имущества очень показательны. Видимо, они могут быть распространены и на имущество, закрепленное за органами публичной власти. Далее в ст. 296 ГК РФ говорится, что бюджетное учреждение (равно как и частное) не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением либо приобретенное им за счет средств, переданных ему собственником на приобретение этого имущества, и распорядиться им по своему усмотрению. Эти ограничения могут относиться и к имуществу, закрепленному за органом публичной власти. Но можно ли ограничиться только всеми этими ограничениями и автоматически распространить концепцию оперативного управления на органы публичной власти? Вопрос в законодательстве остается открытым. Авторы «Комментария к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой» (М., 2005) считают, что право оперативного управления значительно уже содержания права хозяйственного ведения. Такие ограничения связаны с особыми требованиями законодательства, целями деятельности, назначением имущества и конкретными заданиями собственника. Другая особенность, как отмечается, состоит в неполной (в размере денежных фондов) субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения (ст. 120 ГК РФ). Однако вывода о правовом режиме имущества органов публичной власти в названном Комментарии к ГК РФ нет. Нам представляется, что хотя режим оперативного управления ближе к определению положения имущества органа публичной власти, он тоже неприменим к органам публичной власти (они не упомянуты в ГК РФ). Такие органы, например, не вправе делать займы на стороне. Если это разрешить, государство, местное самоуправление в каких-то ситуациях не смогут расплатиться. Да и какой залог имущества они могут сделать под заем? Собственности ведь у них нет. Цель использования имущества муниципальных образований тоже совершенно иная, чем в казенные предприятиях или общественных учреждениях (например, в фондах). Таким образом, по нашему мнению, ни тот, ни другой режим не подходит для государственных, муниципальные органов. Что же касается права оперативного управления автономные учреждений, то оно имеет такие особенности, которые совсем не годятся для органов публичной власти. Автономные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться лишь недвижимым имуществом, особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними собственником, или имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных собственником. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Понятно, что такие широкие права органу публичной власти в отношении закрепленного за ним имущества вряд ли можно предоставить. Видимо, для правового режима имущества, закрепленного за государственными и муниципальными органами, нужно искать иные формулировки, отражающие его специфическое состояние. В создании таких формулировок тоже может помочь концепция юридического лица публичного права. Может возникнуть вопрос: поскольку органы публичной власти объявлены юридическими лицами, могут ли они заключать сделки, сами зарабатывать себе средства, аккумулировать их на отдельном счете и даже распределять между сотрудниками? Это в конечном счете вопрос о собственности государственного органа, органа субъекта РФ, муниципального образования. Некоторые государственные учреждения заключают трудовые соглашения и выполняют, скажем, проектные расчеты, т. е. занимаются определенной предпринимательской деятельностью, что иногда приводит к коррупции. В принципе заключение трудовых соглашений органами публичной власти с третьими лицами тоже возможно, и это одна из допустимых расходных статей согласно Бюджетному кодексу РФ, хотя бюджетные средства могут расходоваться в строго определенном размере. Видимо, если наличие собственности в каких-то пределах и ситуациях у некоторых органов публичной власти будет возможно (например, за выполненные работы), ее пределы и режим должны быть строго урегулированы законом, а не подзаконным актом. В связи с объявлением органов публичной власти юридическими лицами встают вопросы о порядке их ликвидации и банкротстве. Статья 61 ГК РФ устанавливает, что юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда, если, в частности, оно работает без лицензии. Но лицензии у государственного органа не бывает. Разве может суд по этой причине его ликвидировать? Теперь о банкротстве. Закон о банкротстве устанавливает, что его действие распространяется на все юридические лица, кроме четырех специально оговоренных (казенные предприятия, учреждения, политические партии и религиозные организации). Кстати, другие общественные объединения, кроме партий, не названы; значит ли это, что банкротами могут быть признаны даже детские общественные объединения? В этом перечне нет органов, в том числе государственных органов, органов субъектов РФ и местного самоуправления, которые объявлены юридическими лицами. Те же четыре исключения повторены в Федеральном законе от 3 января 2006 г., внесшем поправки в том числе в п. 1 и 3 ст. 65 ГК РФ, видимо, для того, чтобы смягчить излишнюю категоричность ст. 61 ГК РФ. Но основной подход эти поправки не изменили. Итак, мы констатируем, что, поскольку такое образование, как орган (государства, субъекта РФ, местного самоуправления и др.), нигде в качестве исключений не упомянут, на него, по идее, распространяются общие положения о банкротстве, т. е. он может быть признан судом банкротом. Если такой вывод продолжить, то получится целая система юридических бессмыслиц и практических несообразностей. Получается, например, что можно признать банкротом министерство (юридическое лицо) и поставить вместо министра временного арбитражного управляющего. То же самое можно сделать в отношении федеральных служб или агентств, территориальных органов федеральных органов государственной власти на местах, если они незаконно причиняют ущерб (например, в отношении управлений, одновременно названных центрами МЧС России, так как они объявлены юридическими лицами) или представительного органа местного самоуправления, тоже названного юридическим лицом (он своими актами нередко вызывает имущественные проблемы). Юридическими лицами являются Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ (у них есть недоброжелатели), Счетная палата РФ, тоже иногда причиняющая неприятности влиятельным лицам, многие другие органы. Можно представить себе положение судьи, который обязан строго следовать букве закона, распространяющего положения о возможности банкротства на государственные органы. Конечно, это все умозрительные рассуждения, но все правовые нормы должны давать ответ на вопросы, возникающие в реальной жизни. Упомянутое выше постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. несколько исправляет такое положение, перенося ответственность с органов на само публичноправовое образование, в данном случае на государство, субъект РФ, муниципальное образование. Но, во-первых, постановление — это все-таки не закон, а во-вторых, Российскую Федерацию, субъект РФ, муниципальное образование (если мы будем считать их юридическими лицами) суды (по крайней мере, суды РФ) не могут признать банкротом. Таким образом, проблема материальной ответственности органа публичной власти до конца не решена. Своеобразными являются формы воздействия на органы публичной власти в случае их отклоняющегося поведения. Это уже публично-правовая ответственность, и ее формы достаточно разработаны в законодательстве и науке. Если многие меры частноправового характера для воздействия на органы государства применять нельзя, то средства, имеющие публично-правовой характер, — можно. Президент РФ может применить по отношению к парламенту при определенных условиях право его досрочного роспуска, использовать президентское вето по отношению к закону; по отношению к Президенту РФ возможен импичмент, Правительство РФ можно уволить в отставку и т. д. В отношении органов субъектов РФ возможны некоторые аналогичным меры со стороны их других органов и меры со стороны федеральной публичной власти, которая является властью более крупного территориального коллектива, в состав которого входит субъект РФ. Это досрочный роспуск, при определенных условиях, Президентом РФ законодательного собрания субъекта РФ, временное приостановление актов главы администрации субъекта РФ Президентом РФ, отрешение от должности главы администрации субъекта РФ и др. Все эти меры «сверху» (за исключением, например, временного освобождения от должности главы администрации субъекта РФ или временного приостановления его актов) могут быть осуществлены только после решения суда, который констатировал нарушение Конституции РФ и федерального законодательства органами субъекта РФ (в ряде случаев также после предупреждений Президента РФ, который установил срок для исправления допущенных нарушений). Решение арбитражного суда необходимо и для применения санкций к законодательному собранию субъекта РФ и его исполнительным органам, для введения в субъекте РФ временной финансовой администрации сроком на год. Она вводится, как говорилось, при излишних бюджетных расходах субъекта РФ. При осуществлении такой меры законодательные и исполнительные органы субъекта РФ лишаются права распоряжаться бюджетными средствами. Из сказанного видно, что положение органа государства как юридического лица публичного права совсем иное, чем положение юридического лица частного права или его органа (например, наблюдательного совета или совета директоров в акционерном обществе). Это совсем другие органы. Следует учесть это в законах и подзаконных актах, а также исключить сложившееся несоответствие в законодательстве, когда законы (ГК РФ) устанавливают определенный перечень видов юридических лиц, имеющий закрытый характер, а подзаконные акты добавляют к нему новые разновидности. По существу, в данном случае подзаконные акты исправляют закон в соответствии с назрев шими общественными потребностями. Может быть, следует или включить в закон новые разновидности юридических лиц (как говорилось выше, это не только органы), или, напротив, исключить соответствующие характеристики из подзаконных актов? Если будет принято первое решение, то понадобится особая характеристика органа публичной власти (российского государства, субъекта РФ и т. д.) как юридического лица, даваемая с позиций юридического лица публичного права. О признаках такого юридического лица говорилось выше. Ко второму пути в сложившихся в законодательстве и практике условиях обратиться теперь, видимо, невозможно. Еще раз подчеркнем, что полномочия органов, отнесенных к юридическим лицам (де-факто публичного права), это не просто отдельно права и обязанности (они выступают в слитном, спаянном виде, права — это и обязанность действовать, осуществлять их, управлять общественными процессами). Характер деятельности органов публичной власти (приказы, распоряжения) иной, чем характер деятельности многих других юридических лиц (в том числе публичного права). Требования органа публичного права, имеющие властный характер, могут быть обращены не только к коллективу сотрудников (членам собственного коллектива), но и к третьим лицам, к самому широкому кругу лиц, находящихся постоянно или временно на территории российского государства, субъекта РФ, муниципального образования. Можно указать и другие особенности органов публичной власти как юридических лиц, к которым цивилистические подходы неприменимы или применимы в весьма ограниченной степени.