§ 4. Основные особенности юридического лица публичного права
По нашему мнению, к числу наиболее общих признаков понятия юридического лица публичного права можно отнести следующие. 1. Юридическое лицо публичного права — не частноправовое, а публично-правовое образование, причем мы понимаем последний термин в широком значении, а не только как государство, субъект Федерации, муниципальное образование, как это сделано в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23, и не только как тер риториальный публичный коллектив (государственно-организованное общество, общество субъекта федерации или муниципальное образование). Эти и другие публично-правовые образования подобного рода (например, территориальные автономии) составляют только часть более широкого понятия юридического лица публичного права, в которое входят, что следует из российского законодательства, также органы и учреждения публичной власти и некоммерческие общественные объединения. Юридическое лицо публичного права (хотя и не все его разновидности) может иногда участвовать в хозяйственном обороте (и тогда его действия регулируются нормами частного права), но такое участие жестко детерминировано (и должно быть детерминировано) законом, ибо главное назначение, роль и функции юридических лиц публичного права в обществе иные, чем юридических лиц частного права. Его правовой статус определяется не правовыми актами частного права (положениями ГК РФ, включая оговорки), а нормативными правовыми актами публичного права. В качестве наиболее обобщающего термина следует использовать не слово «организация» (не все юридические лица публичного права являются организациями в точном смысле этого слова), а слово «образование» («публично-правовое образование»), понимаемое как определенная единица, целостность. В Конституцию РФ наряду с положениями о человеке и гражданине может быть включено упоминание о юридическом лице, о юридических лицах частного и публичного права с крайне сжатым указанием на роль тех и других в обществе. Детализация может осуществляться законами, принятыми в отношении тех или иныгх видов юридических лиц частного и публичного права, как это делается и теперь. Общий закон о юридических лицах публичного права вряд ли возможен (они слишком разные), но общее определение юридического лица, видимо, необходимо дать в одном из актов конституционного права. 2. В отличие от юридических лиц частного права юридическое лицо публичного права имеет иное социальное качество. Это другой тип юридического лица. Его назначение в обществе — не предпринимательская деятельность, не участие в гражданском обороте (такие виды деятельности для него могут быть только побочными при достижении основных уставных целей), а решение задач общественного, социального характера. Главная цель юридического лица публичного права — выполнение «общих дел» (для государства, субъекта федерации, муниципального образования, территориального публичного коллектива, органа и учреждения государства или местного самоуправления), стремление к «общей пользе» (общественные объединения). В целом назначение такого юридического лица в обществе — деятельность во имя «общего блага», что включает и общие дела, и общую, точнее, общественную пользу. Конечно, деятельность юридического лица частного права (если она не противоправна) тоже полезна (должна быть полезной) для общества, но это складывается объективно, а субъективные намерения такого лица, его воля — это стремление к собственной пользе, собственной его выгоде и выгоде его участников. Если у юридического лица публичного права и есть какие-то частноправовые качества (их объем в общей форме может определить только закон, а не иной правовой акт), то такие качества могут быть лишь сопутствующими. Поэтому если даже процедуры создания некоторых юридических лиц частного и публичного права внешне схожи (процедура объединения при создании некоторых организационно-правовых форм), то они различны по существу. Как правило, при создании юридического лица частного права в основе объединения лежит сложение средств, имущества, капиталов ради прибыли определенной группы лиц, а при создании юридического лица публичного права — объединение индивидов, их усилий для создания некоммерческой организации, территориального публичного коллектива или использование полномочий публичной власти для создания работающей структуры («служебного коллектива», штата, например, для органа государства) в целях достижения определенных общественных целей. 3. Различны не только цели и природа юридических лиц частного и публичного права, но также их интересы и воля. Если юридическое лицо частного права (например, акционерное общество) реализует общие интересы группы частных лиц, его участников, которых объединяет главная цель — прибыль, собственная выгода участников, то юридическое лицо публичного права действует в общественных интересах. Вместе с тем в рамках наиболее общего общественного интереса («общее благо») существуют конкретные общественные интересы различных видов юридических лиц публичного права. Они могут быть интересами или отражением интересов определенной социальной, национальной, территориальной или иной общности, всего общества (например, в первом случае таким юридическим лицом является профсоюз, во втором — национальнокультурная автономия, являющаяся общественным объединением, в третьем — территориальный публичный коллектив, в четвертом — государство). Личные, индивидуальные интересы участников такого юридического лица не исключаются, более того, они всегда присутствуют, так как в конечном счете деятельность юридического лица публичного права совершается ради блага человека (профсоюз, выступая с требованиями повышения заработной платы в своей отрасли, тем самым заботится об интересах каждого работника, а член спортивного общества, участвуя в развитии спортивного движения в стране и тем самым в мероприятиях по улучшению здоровья населения, думает и о своих личных успехах). Есть личные интересы и у штатных работников государственного органа или учреждения (например, продвижение по службе). Бывают и своекорыстные интересы членов различных общественных объединений. Но не они определяют природу юридического лица публичного права, его интересы. Поскольку неодинаковы интересы различных видов юридических лиц публичного права, то неодинакова и их воля, ее природа. У юридического лица и частного, и публичного права есть своя воля, но воля первого имеет совокупный характер согласования отдельных воль участников на основе частных (иногда личных, например, в обществе филателистов) интересов. Воля юридического лица публичного права формируется на основе общественных интересов, социальных позиций определенных групп населения (или всего народа), позиций, которые связаны не с частными или личными, а с их жизненными интересами (интересами определенных групп или всего общества). Разумеется, такие жизненные интересы могут быть не совсем одинаковыми, например, у политической партии или муниципального образования, но по своей сути это жизненные интересы тех и других. 4. Юридическое лицо публичного права всегда, хотя и по-разному, связано с публичной властью103. Оно либо осуществляет такую власть (органы государства, субъектов федерации, местного самоуправления), либо борется за нее (политические партии), сотрудничает с ней, выступает в качестве составной части групп давления на власть (общественные объединения), составляет источник такой власти (народ, население территориального публичного коллектива). Публичная власть государственных и муниципальных органов и учреждений в пределах их территории, предметов ведения, компетенции, специализации (например, пенсионеры для Пенсионного фонда, которыми он занимается, временно нетрудоспособные — для Фонда социального страхования) распространяется на неопределенный круг субъектов, что невозможно для коммерческих организаций, такой властью не обладающих. Общественным объединениям (но только являющимся юридическими лицами публичного права) могут быть иногда переданы отдельные функции некоторых государственных органов и учреждений (это делается и на уровне субъектов РФ), что опять-таки невозможно в отношении хозяйствующих или религиозных организаций. Муниципальным органам и учреждениям могут быть переданы отдельные полномочия государственных органов и учреждений. На практике речь идет о передаче полномочий органов и учреждений субъектов РФ, хотя в редких случаях передаются и полномочия федеральных органов власти (например, по некоторым вопросам учета военнообязанных). В той или иной мере юридическое лицо публичного права выполняет функции регулирующего, управленческого или квазиуправленческого характера (это делает и территориальный публичный коллектив, принимая решения на сходах или путем референдума, политическая партия или общественное объединение, оказывая давление на публичную власть). Управление, понимаемое в широком смысле слова, — это функция организационных систем разного рода. Оно необходимо внутри них и в каких- то формах обнаруживается вовне. Юридические лица — субъекты. Они воздействуют на объект (в том числе путем давления на власть), что ведет к упорядочению системы (в том числе системы публичной власти). Таким образом, связи юридических лиц публичного права и публичной власти имеют самый разнообразный характер. Юридические лица частного права таких связей не имеют, они не вправе участвовать в политической деятельности, выдвигать политические требования (такие требования, чаще всего имеющие косвенный характер, конечно, бывают, но по закону быть не должны). 5. Юридические лица и частного и публичного права могут иметь и имеют неодинаковые организационно-правовые формы. В ст. 48 ГК РФ все юридические лица объединены общим термином «организация». Юридические лица публичного права тоже могут быть организациями (партии, профсоюзы и др.), но в публичном праве (и в теории права) существуют более строгие различия. Есть организации, учреждения, органы, территориальные публичные коллективы. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»104 (Закон об общественных объединениях) называет в том числе общественные фонды и органы общественной самодеятельности. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальное общественное самоуправление (объединения жителей по дворам, домам и т. д.) может являться юридическим лицом в отличие, например, от родительских комитетов в школе или общественных движений. Это обстоятельство должно быть учтено в определении юридического лица публичного права и юридического лица вообще. Вряд ли можно свести все организационно-правовые формы юридического лица к общему понятию организации. Во всяком случае, в отношении органов государства и муниципальных образований сделать это непросто. Поэтому в качестве наиболее общего термина для характеристики организационно-правовой формы юридического лица (в том числе публичного права) выше предлагался термин «образование» (публично-правовое образование). 6. Неодинаковы способы создания юридических лиц частного и публичного права105. Некоторые юридические лица публичного права, имеющие организационно-правовую форму объединения (например, многие общественные организации), внешне создаются подобно коммерческим организациям (принятие соответствующих учредительных документов, формирование органов, государственная регистрация и т. д.), хотя процедура юридического удостоверения создания публичного объединения, способы государственной регистрации иные. Для создания юридических лиц — общественных объединений применяется специальный порядок регистрации с предварительным решением об этом уполномоченного государственного органа исполнительной власти (в России это Министерство юстиции РФ и его территориальные управления в субъектах РФ; в некоторый зарубежный странах, например в Болгарии и Польше, такие решения принимают суды общей юрисдикции в открытом судебном процессе, а сам административный акт регистрации осуществляет соответствующее министерство, в США такие решения в отношении политических партий принимают суды штатов). Учет зарегистрированные юридических лиц частного и публичного права ведется в разные частях реестров, а иногда — в разных реестрах и разными органами. В отношении юридических лиц публичного права не применяется лицензирование. Для некоторые образований публичного права регистрация обязательна (например, для партий), другие регистрируются в уведомительном порядке (профсоюзы). Муниципальные образования (они выступают в разных качествах — как форма организации публичной власти, представленной местным самоуправлением, и как публичные территориальные коллективы) регистрируются по мере создания (для них существует специальный реестр). Для получения прав юридического лица регистрируются самоуправляемые организации, в том числе «некоммерческие организации, имеющие государственный статус» (например, Российская академия наук и отраслевые академии наук). Иной порядок существует в отношении государственных органов, учреждений. Они создаются не путем объединения членов (участников), а посредством властных мер — принятия законов (Пенсионный фонд РФ и некоторые другие федеральные фонды), указов Президента РФ (федеральные министерства, службы и агентства), постановлений Правительства РФ (ведомства, подчиненные Правительству РФ), приказов министров (например, территориальные управления министерств). Они не нуждаются в процедуре государственной регистрации, необходимой для всех юридических лиц частного права, для общественных объединений и религиозных организаций. Есть и иные способы создания юридических лиц публичного права. Представительный орган муниципального образования, являющийся по закону юридическим лицом, формируется путем выборов (для представительного органа муниципального района возможно частичное применение косвенных выборов). Исполнительный орган местного самоуправления (также являющийся юридическим лицом) может иметь разную структуру и формироваться по-разному, но все это мало похоже на создание юридических лиц частного права. Создание многих конкретных органов и учреждений, являющихся юридическими лицами (это сказано в законах о них), предусмотрено Конституцией РФ (Счетная палата РФ, Банк России и др.). Это уже совсем не похоже на способы создания юридических лиц частного права. Государственное (правовое) признание (и, следовательно, правовое создание) многих видов юридических лиц осуществляется не путем регистрации, а в иных формах, указанных выше. 7. Субъектный, материальный состав юридических лиц публичного права иной, чем состав юридических лиц частного права. Хотя в некоммерческих объединениях применяются термины «член» и «участник», типичные и для хозяйствующих организаций, и в обоих случаях члены (участники) имеют равные права при решении вопросов объединения, в некоммерческих объединениях природа членства иная. Она связана с иными интересами, о которых говорилось выше. В государственных и муниципальных органах и учреждениях это не члены или участники, а штатный состав государственных или муниципальных служащих, в отношении которых присутствует иерархия, подчиненность. Имея в виду публичный характер территориального коллектива (он формирует свои управленческие органы), несомненно, что членский состав государства (государственно-организованного общества) это прежде всего граждане, муниципального образования — граждане и постоянно проживающие иностранцы и лица без гражданства (они имеют избирательные права на выборах муниципальных органов). Ограничен ли его состав этими категориями жителей? Входят ли в состав территориального публичного коллектива лица, не имеющие политических прав (например, дети), лица, чьи политические права приостановлены (заключенные)? Ответ не прост, но, видимо, поскольку они имеют свои права и обязанности (дети — получить общее образование), такие лица тоже часть территориального публичного коллектива во всех его разновидностях. Такой коллектив — это, видимо, совокупность постоянных жителей. 8. Юридические лица и частного и публичного права имеют свое имущество (без этого их деятельность невозможна), которое находится в условиях разных правовых режимов. Имущество юридического лица частного права (часть имущества) находится в его собственности. Это может быть любое имущество, не запрещенное законом, не изъятое из гражданского оборота, используемое для предпринимательской деятельности и в иных законных целях. Некоммерческие общественные организации могут иметь такую собственность и имущество, использование которых соответствует их основным уставным целям (общественная польза). Они могут осуществлять необходимую производственную деятельность (например, публиковать свои уставы, изготавливать плакаты и т. д.), как правило, для своих внутренних нужд и в соответствии с уставными целями. Полученные ими доходы они не вправе распределять среди своих членов (как это делается, например, в акционерном обществе). В некоторых некоммерческих объединениях (например, некоммерческих партнерствах) имущественные права несколько шире, но основные принципы, названные выше, распространяются и на них. Государственные и муниципальные учреждения имеют имущество, но это, как правило, государственная или муниципальная собственность. Вопрос о правовом режиме имущества, закрепленного за органами государства, муниципальные образований, в ГК РФ не решен. В отношении унитарных и казеннык предприятий, учреждений применяются термины «хозяйственное ведение» и «оперативное управление» (ст. 294 и 296 ГК РФ). Об их содержании мы скажем далее. Хотя последний из них отнесен, в частности, к учреждениям вообще, однако к государственным и муниципальным органам содержание этих правовых режимов имущества не подходит. Юридические лица публичного права в отличие от коммерческих юридических лиц могут финансироваться (и финансируются) Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями из их бюджетов на безвозмездной основе (на бюджетные средства органы и учреждения публичной власти фактически и осуществляют свою деятельность). Финансовая помощь со стороны федеральных, муниципальных бюджетов, бюджетов субъектов РФ осуществляется в России в отношении политических партий, национально-культурныгх автономий, детских, молодежных, спортивных организаций и др. Вопрос о том, может ли быть у государственного, муниципального органа или учреждения своя собственность, обыино решается отрицательно, но иногда в этом есть практическая потребность в целях осуществления профессиональной деятельности органа. Если государственному, муниципальному органу, учреждению может быть разрешено иметь свою собственность (наряду с государственной, муниципальной, находящейся в пользовании), то это, видимо, может быть сделано только законом (поскольку речь идет о собственности, локального нормативного акта недостаточно) и в определенных пределах и формах. В любом случае к вопросу о «своей» собственности органа, учреждения в данном случае нужно подходить крайне осторожно. Неуемные аппетиты российской бюрократии общеизвестны (судебные дела о присвоении государственного имущества касались ее высших слоев). Что же касается вопроса о возможности предпринимательской деятельности органа и учреждения публичной власти, то он решается по-разному в отношении органов и учреждений (об этом — ниже). 9. Юридические лица публичного права в качестве конкретной правовой основы деятельности не всегда имеют свой устав. Уставы есть у некоммерческих общественных образований. У органов государства, муниципальных образований его заменяют положения или приказы, изданные вышестоящими органами, руководителями органов, а также принятые руководством учреждения (предварительно согласованные с профсоюзной организацией, если она есть в данном коллективе) правила внутреннего трудового распорядка. Если у государственного, муниципального учреждения есть устав, то он утверждается вышестоящим органом, вплоть до Правительства РФ (уставы некоторых государственных учреждений). Основным документом государства, выступающего как юридическое лицо публичного права, является его конституция. Аналогичный документ (конституция, устав) есть у субъектов федераций, иногда — у автономного образования (например, Конституция Автономной Республики Крым 1998 г.). Муниципальные образования имеют свои уставы (в некоторых зарубежных странах они называются хартиями). 10. Система органов юридического лица публичного права иногда может быть похожей на систему органов коммерческой организации (общее собрание, избираемый им исполнительный орган, контрольно-ревизионный орган и др.). Особенно это относится к общественным объединениям. Однако и в данном случае подход другой. Например, в акционерном обществе при решении вопросов (в том числе на выборах руководства) главное значение имеет число (стоимость) акций, с ним связано количество голосов. Чем больше акций, тем больше голосов. В общественном объединении все члены имеют равное число голосов. Что же касается государства, государственных и муниципальных образований, территориальных публичных коллективов, то они имеют совсем иную структуру органов, чем коммерческие и некоммерческие организации (выборные и назначаемые, решающие и совещательные, коллегиальные и единоличные, органы законодательной, исполнительной, судебной власти и т. д.). 11. Автономия в деятельности юридических лиц публичного права, как и юридических лиц частного права, существует, хотя, поскольку это автономия по вопросам деятельности другого рода, ее характер, степень и формы иные. В деятельности государственных, муниципальных органов и учреждений, где доминирует назначаемость и подчиненность, строгое разграничение компетенции, жесткий порядок отношений таких юридических лиц с другими субъектами права, автономия ограничена. Вместе с тем такие ограничения имеют разный характер: для органов и учреждений исполнительной власти, где присутствует управленческая вертикаль, они совсем не те, что для законодательной или судебной, чьи ограничения определяются конституцией или законом. Для некоммерческих общественных организаций, являющихся юридическими лицами публичного права, как и для коммерческих организаций, сфера и самостоятельность их деятельности определяются в общей форме законодательством, а детально — их уставами, принятыми в соответствии с законом. Однако нигде автономия не означает вседозволенность, а иерархия — диктатуру. 12. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публичноправовой характер. Среди форм ответственности есть такие, которые неприменимы к коммерческим объединениям (ограничение полномочий или ликвидация управленческим актом государственного, муниципального органа или учреждения, роспуск представительного органа, временное финансовое управление в субъекте РФ или муниципальном образовании, отрешение от должности главы муниципальной администрации, которая является по закону юридическим лицом, и т. д.). Конечно, существует также ответственность за причинение вреда, другие формы имущественной ответственности, но в случае с государственным или муниципальным органом, учреждением это ответственность не самого органа, учреждения, а тех, чьим представителем он выступает: государства, субъекта федерации, муниципального образования. Кроме того, некоторые государственные, муниципальные органы могут нести политическую ответственность без вины. Проблемы гражданско-правовой ответственности органов государства, местного самоуправления нередко возникают на практике. Их решение вызывает немалые сложности, что понятно: роли индивида и властного органа государства различны. В России эти вопросы урегулированы на законодательном уровне сравнительно недавно в связи с ущербом, причиненным военнослужащими (т. е. государственными служащими). Во время военных операций и маневров в разный местностях военнослужащие побили несколько коров, повредили поля и насаждения). В итоге 9 сентября 2002 г. бышо принято постановление Правительства РФ № 666 «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» (постановление Правительства РФ о порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне) (ныне утратило силу). Добиться удовлетворения исков в соответствии с этим постановлением бышо почти невозможно. Чиновники установили крайне сложную систему выплат из казны. Министерство финансов РФ могло платить, а могло не платить сколько угодно долго. Судебные приставы быши отстранены от подобных дел, человек, добившийся победы в суде, быт оставлен один на один с чиновничьим аппаратом, который требовал от него большого количества дополнительных сведений, документов и бумаг. Невыплаты по удовлетворенным искам к казне стали обыиныш делом106. Жалобы граждан дошли до Конституционного Суда РФ, который постановлением от 14 июля 2005 г. № 8-П признал неконституционными некоторые положения названного постановления Правительства РФ № 666107 . 27 декабря 2005 г. быш принят Федеральный закон № 197-ФЗ108, который внес изменения в Бюджетный кодекс РФ и в Федеральный закон «Об исполнительном производстве». Теперь гражданин, выигравший дело в суде, вправе потребовать (достаточно заявления в канцелярию суда), чтобы суд сам направил исполнительный лист в Минфин России. Срок исполнения решений судов — три месяца. Правда, и через несколько месяцев после принятия названного Закона в Минфине России совместно с судебными приставами еще только велся подсчет общей суммы обязательств государства по исполнительным листам. Предстоит еще создать особый фонд Минфина России по таким делам. Надо надеяться, что его будет достаточно и вопросы в масштабах государства будут решены. В постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 также даны указания арбитражным судам, как решать подобные иски в отношении Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Но такое постановление — это не нормативный акт общего характера, а разъяснение, обращенное к определенному виду органов. Постановление Правительства РФ регулирует порядок возмещения ущерба по искам, обращенным к государству. А как будут обстоять их дела с созданием фондов имущественной ответственности субъектов РФ и муниципальных образований? Наиболее сложно обстоит дело в муниципальных образованиях. Есть такие муниципальные сельские образования, которые обеспечены доходами на 10, а то и на 5% необходимых потребностей. У них нет средств на выплаты по решениям судов. Поэтому правовые нормы о равноправии государства и граждан в гражданском обороте вряд ли смогут действовать в полной мере. В азартные игры с государством (вообще с властью), как учил еще Остап Бендер, играть не следует. Что бы ни говорилось о равноправии, в реальной жизни силы сторон слишком неравны. Впрочем, и на федеральном уровне ситуация не проста. Министерство внутренних дел отказалось в суде нести ответственность за своего сотрудинка, совершившего правонарушение и причинившего ущерб здоровью гражданина (выстрелом в лицо), ссылаясь на внутренний приказ Министерства, согласно которому с того момента, как милиционер совершил преступление, он, по сути дела, автоматически милиционером уже не является. Судья с этим доводом согласился109. Так что добиться удовлетворения исков от государства не просто. Есть еще одна проблема, связанная с ответственностью органов государства. В приведенном выше примере об ущербе и невыполнении решений судов, по идее, можно было бы прибегнуть к процедуре банкротства. Закон о банкротстве устанавливает, что все юридические лица могут быть подвергнуты процедуре банкротства в результате несостоятельности. Закон содержит четыре исключения: казенные предприятия, учреждения, политические партии, религиозные организации. Те же четыре исключения названы в Федеральном законе от 3 января 2006 г. № 6-ФЗ, внесшем поправки, в частности, в ст. 65 ГК РФ. Органы государства или местного самоуправления в этот перечень не включены, но они (по крайней мере некоторые из них, в том числе и Министерство обороны РФ, чьи военнослужащие причинили ущерб) согласно другим законам и подзаконным актам являются юридическими лицами. Поскольку они к исключениям не относятся, теоретически их можно признать банкротами, но можно ли? Давайте попробуем и назначим вместо министра обороны временного конкурсного управляющего. Получается юридический нонсенс. Практически это невозможно: ни один суд не примет такого решения, но все же... Выше мы приводили пример о невыплате долга политической партией (ее организацией в субъекте РФ), руководители которой заявили, что денег нет и платить они не будут. Признать банкротом партию в соответствии с ГК РФ и Законом о банкротстве нельзя. Словом, проблема гражданско-правовой ответственности юридических лиц публичного права (по крайней мере некоторых) актуальна. Наибольшие сложности в связи с применением понятия юридического лица, данного в ст. 48 ГК РФ, возникают в отношении органов и учреждений государства и местного самоуправления (территориальные коллективы в России юридическими лицами не названы, равно как Российская Федерация и субъекты РФ). Они не соответствуют определению ГК РФ. Исходя из этого возможны следующие действия законодателя. Во-первые, можно допустить, что органы государства и муниципальные образований, некоторые другие субъекты права названы в законах и подзаконных актах юридическими лицами ошибочно. Согласно ГК РФ они таковыми не являются, по крайней мере не упомянуты в нем среди разновидностей юридического лица. Если это так, то такое несоответствие в законодательстве можно исправить. Проще, конечно, внести изменения в ГК РФ, чем в огромный массив других актов. Во-вторых, можно исходить из того, что в упомянутых законах и подзаконные актах, называющих государственные и муниципальные органы юридическими лицами, все сказано верно. Тогда опять-таки нужно внести исправление в определение ГК РФ и дополнить перечень видов юридических лиц в нем либо не вносить изменений в ГК РФ, а приспособить практику его применения к сложившейся ситуации, что иногда и делается. Вряд ли такое положение может существовать долго. Оно приведет к хаосу в законодательстве. Можно также, не меняя в принципе определения ГК РФ (пусть оно продолжает относиться к юридическим лицам частного права и к тем ситуациям, когда юридические лица публичного права участвуют в гражданско-правовые отношениях), разделить эти две группы юридических лиц путем упоминания в законе и создать новое определение юридического лица публичного права. Без такого определения все названные юридическими лицами в законах и подзаконные актах государственные и муниципальные органы — это лишь дефакто юридические лица публичного права. Как говорилось, юридическое лицо публичного права типологически отличается от юридического лица частного права. Особенно это заметно, когда речь идет о государственные образованиях, органах и учреждениях публичной власти. Иными является порядок их создания (учреждение «сверху»), основы деятельности (осуществление властных полномочий), императивный характер деятельно сти. Такому юридическому лицу не требуется обычная процедура регистрации, его учредительные документы, иные (если у учреждения есть устав, то он утверждается государственным органом). Главное же состоит в том, что такие юридические лица осуществляют публичную власть, власть вовне, распространяющуюся в соответствии с конституцией и законом на неопределенный круг лиц на данной территории (государственная власть распространяется и на граждан государства, находящихся за границей). Отсутствие учета этих особенностей в понятии юридического лица ведет к противоречиям в законодательстве. Представляется, что преодолеть существующие в законодательстве и на практике коллизии можно, лишь создав три новых понятия: юридического лица, юридического лица частного права и юридического лица публичного права. Конечно, перед исследователями, а затем законодателями встают огромные трудности. Они понятны. Здесь и отсутствие необходимых научных наработок, и сложности обобщения: в каждом из этих понятий, существенно отличающихся друг от друга, есть и родовые, и видовые, и индивидуальные различия, и многое другое. Но попытаться наметить некоторые стороны новых понятий хотя бы в первом приближении возможно. Определенные данные в науке и законодательстве для этого есть. Вариант нового общего понятия юридического лица, предложенный нами выше, может быть отвергнут или усовершенствован. Обсуждение этой проблемы необходимо. Понятие юридического лица частного права в науке и законодательстве есть. Оно создано давно. Именно такое понятие имеется в ГК РФ. Возможно его уточнение, но это задача специалистов в области гражданского права. Понятия юридического лица публичного права в российском законодательстве нет. Не существует оно и в зарубежных странах. Как говорилось, есть в редких случаях лишь такое словосочетание. Создание понятия юридического лица публичного права не менее сложно, чем формулировка общего понятия юридического лица. Выше отмечены основные особенности юридического лица публичного права, сказано и о некоторых особенностях его отдельных разновидностей. Создаваемое с учетом об щего подхода к понятию юридического лица и отмеченных особенностей юридического лица публичного права, понятие последнего должно учитывать различия юридических лиц частного и публичного права и вместе с тем не исключать смешанных, пограничных явлений (возможность для некоторых юридических лиц публичного права выступать в определенных ситуациях в гражданских правоотношениях и запрет делать это в других ситуациях и другим субъектам публичного права). Важно в определении этого понятия указать разновидности юридического лица публичного права. Вряд ли в такое определение следует включить все отмеченные выше 12 особенностей юридического лица публичного права, это приведет к излишней громоздкости определения. Достаточно включить лишь наиболее существенные признаки (родовые особенности) в их обобщенном виде, учесть многовариантность видовых форм, указать на особую роль юридического лица публичного права в обществе. Представляется, что юридическое лицо публичного права — это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия.