2.1. Организационные нормы.

Для того, чтобы любая деятельность осуществлялась успешно, необходимо провести ряд операций, направленных на ее обеспечение, подготовку. Такие операции выполняют организационные нормы и правоотношения.

Организационная деятельность предшествует любой другой, являясь первым и необходимым этапом. Именно это определяет ценность организационных норм, которые в силу своей разносторонности могут быть неправовыми и правовыми. Последние делятся на материальные и процессуальные, в зависимости от того, какого рода деятельность предваряют, организуют.

Организационные процессуальные нормы носят служебный, вспомогательный характер, что для всех процессуальных норм является родовым признаком. Они необходимы как при процедуре, так и при процессе, и, тем не менее, остаются самостоятельным видом норм права.

Существование правовых норм такого вида вскользь отмечали правоведы, рассматривавшие другие вопросы теории права. Так, В.И. Каминская писала, что в каждой отрасли права наряду с материальными нормами обязательно имеются нормы организационного и процедурного характера, которые можно считать процессуальными.44

С.С. Алексеев, определявший признаки правотворческой деятельности, считал необходимым отделить ее от «процедурно-организационных форм». Такие формы находят нормативное выражение в регламентированном порядке совершения правотворческих операций и имеют некоторые черты сходства с процессуальными формами, функционирующими в области применения права, в частности, правосудия (длящийся процедурный характер порядка, его нормативная регламентированность). Задачами процедурно-

44 Каминская В.И. Место процессуальных норм в системе советского права // Демократические основы советского социалистического правосудия / Под ред. М.С. Строговича. - М., 1965. с. 67.

50

организационной формы он видит обеспечение начал научности, компетентности, порядка согласования и др.45

В литературе имеются и весьма оригинальные мнения относительно того, что можно считать организационными нормами.

Приведенное высказывание очень глубоко по содержанию, так как одновременно ставит проблемы взаимодействия процессуальных и материальных норм и отношений, а также под необычным углом зрения рассматривает порядок расположения в теории права материального и процессуального права.

На первый взгляд может показаться, что основное значение имеют как раз таки процессуальные нормы, ибо они определяют способы реализации материальных. Однако следует помнить, что нормам права свойственно регулирование общественных отношений, и только после того, как выявляется правило поведения, следует определить порядок его воплощения. Таким образом, независимо от того, с позиций каких правовых норм рассматривается взаимодействие правовых предписаний, материальное право всегда выступает первичным явлением.

Дать определение организационных отношений, регулируемых организационными нормами, предпринимались достаточно давно. Так, О.А. Красавчиков, впервые определил организационные отношения как «построенные на началах координации или субординации социальные связи, которые на-

45 Алексеев С.С. Проблемы теории права // Курс лекций в 2-х т. - Свердловск, 1973. Т. 2. с. 13-14.

46 Теория юридического процесса / Под ред. В,М. Горшенева. - Харьков, 1985. с. 165.

51

правлены на упорядочение (нормализацию) иных общественных отношений, действий их участников либо на формирование социальных образований».47

В.М. Горшенев разделяет такое понимание назначения организационных отношений и пишет, что «в этом смысле организационные отношения призваны как бы обслуживать иные общественные отношения и представляют собой определенные организационно-правовые средства, используемые участниками в целях упорядочения, нормализации своих основных общественных отношений.48

Служебный, вспомогательный характер организационных отношений отражает только одну особенность организационных норм.

нормы организационного характера, создаваемые для специально указанных субъектов права и имеющие узкий, целевой характер; -

нормы организационного характера, не имеющие конкретного адре сата, и направленные на регулирование неопределенного широкого круга отношений, целью которых является упорядочение действий многих субъектов права.

Нормы первого уровня создаются, как правило, специально управомо-ченными органами и должностными лицами и решают совершенно конкретные задачи применительно к заранее известным условиям. Нормы второго уровня отличаются меньшей степенью определенности и создаются для постоянного применения. Их можно применять с оглядкой на типовые условия, которых может и не быть в конкретной ситуации.

Нормы первого уровня в литературе принято называть нормами, построенными на началах субординации. В любом случае для организационных

47 Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения //Советское государство и право. 1966. № 10. с. 56.

48 Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под ред. П.С. Недбайло, В.М. Горше- нева. М., 1976. с. 31.

52

норм характерно регулирование не собственных отношений, а таких, в которых участвуют другие субъекты права.

Как особенность организационных норм В.М. Горшенев отметил, что организационные нормы и отношения отличает то, что помимо служебного, вспомогательного характера, они принимаются для реализации «чужого» интереса, заложенного в организуемых отношениях.49

Наличие собственной структуры организационных норм также можно отнести к их особенностям. Данные нормы выполняют свою организационную функцию как по вертикали, так и по горизонтали. По этому поводу В.М.Горшенев писал: «Если организационные отношения, например, строятся на началах субординации и устанавливаются по вертикали, то они приобретают качество процедурно-процессуальных организационных отношений и регулируются процедурно-процессуальными нормами, выделяемыми из отраслей материального права с различной степенью группировки, вплоть до самостоятельных отраслей процессуального права.

Другой выдающийся отечественный правовед - С.С. Алексеев придавал организационным нормам и отношениям еще большее значение. Он полагал, что организационные отношения в праве имеют глобальное значение, потому что самое непосредственное назначение любых нормативных установлений -организовать, упорядочить существующие отношения. Под определенным углом зрения каждое общественное отношение, регулируемое правом, включает в себя организационный элемент. В то же время необходимо множество

49 Там же, с. 32.

50 Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистиче ском обществе. М., 1972. с. 30.

53

норм привести в какой-то порядок, выделить какие-то общие признаки, позволяющие сгруппировать их в целях большего удобства правоприменения.

Далеко не все авторы, рассматривавшие виды правовых норм, считали организационные нормы обязательной принадлежностью системы права. Так, В.О. Лучин не считал целесообразным выделять организационные нормы в качестве самостоятельного вида. Он писал, что организационная направленность правовых норм не может служить юридическим основанием для обособления их в отдельную группу, так как все правовые нормы, воздействуя на общественные отношения, в той или иной степени организуют их.51

С приведенным высказыванием трудно согласиться. Если следовать логике рассуждения цитируемого автора, то вообще нет смысла определять для правовых норм какие-либо критерии, так как основной задачей всего права является регулирование общественных отношений, иными словами, организация их на установленных принципах, правилах. Продолжив мыслительное построение, можно придти к выводу, что все право - это единый, неупорядоченный массив требований, велений и разрешений, существующий без всякой внутренней структуры и не подчиняющийся никаким условиям делений, в том числе и на отрасли права.

Не вызывает сомнений, что предложенное высказывание не может быть принято безоговорочно. В качестве предположения, допускающего некоторую возможность такого суждения, можно допустить следующую: если автор рассматривал организационные нормы в качестве третьей большой группы норм права. Как известно, правоведы однозначно делят все нормы права на процессуальные и материальные, дополнение этой классификации организационными нормами действительно не приведет к улучшению восприятия правовой материи, так как не вызывается достаточными потребностями правоприменения. Видимо, следует вернуться к мнениям ранее упоминавшихся

51 Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. -М., 1976. с. 106.

54

авторов, которые полагают, что организационные нормы настолько необходимы в праве, что существуют и как материальные, и как процессуальные.

Сомнения в отношении того, что организационные нормы могут принадлежать одновременно к двум взаимоисключающим видам правовых норм не должны вызывать недоумение. Совершенно привычно, что каждая отрасль права делит свои предписания на материальные и процессуальные и подобное положение дел определяется характером тех отношений, которые регулируют правовые нормы. Точно также существование организационных норм среди материальных и процессуальных законодательных предписаний обусловлено их характером, ближайшими, стратегическими целями и местом среди иных норм.

В литературе уже отмечалось, что предписания, имеющие узко организационный характер, присутствуют в праве. Некоторые авторы отмечали их в материальных отраслях права, другие - в процессуальных. Видимо, пора признать, что роль организующего начала в современном обществе настолько высока, что упорядочивающие отношения и устанавливающие их правила поведения проникли во се сферы жизни общества и являются необходимой принадлежностью наших дней. Динамика проникновения организационных отношений во все отрасли права позволяет сделать вывод о том, что чем выше техническое развитие общества, тем в большей степени оно будет нуждаться в организующих, упорядочивающих ориентирах.

В качестве примера процессуальных организационных норм можно сослаться на раздел третий "Организация проведения аттестации" Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденного Указом Президента РФ от 9.03.96г. N 353. (в редакции Указа Президента РФ от 12.11.99. № 1499 «О внесении изменения в Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996г. № 353). Данный раздел состоит практически их одних организационных процессу-

55

альных норм трудового права. Так, п.3 указанного Положения перечисляет элементы, необходимые для проведения аттестации: -

формирование аттестационной комиссии; -

утверждение графика проведения аттестации; -

составление списков федеральных государственных служащих, подлежащих аттестации; -

подготавливание необходимых документов для аттестационной комис сии.

Далее, пунктом четвертым того же Положения разъясняется состав комиссии: комиссия состоит из председателя, его заместителя, секретаря и членов комиссии. Этот же пункт позволяет руководителю, принявшему решение о проведении аттестации в конкретном государственном органе, самостоятельно определять персональный состав комиссии, включать в нее представителей соответствующего профсоюзного органа. Однако воля руководителя в вопросах формирования комиссии не беспредельна. Абзац второй четвертого пункта Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего вменяет в обязанность включать в состав аттестационной комиссии представителей кадровой и юридической служб государственного органа.

Приведенный пункт прямо не указывает, в какой форме утверждается комиссия, однако из текста следует, что формой будет акт, который соответствующий орган имеет право издавать. По поводу того, кто правомочен издать такой акт, оговорка имеется: руководитель государственного органа, принимающего решение о назначении на должность или освобождении от должности соответствующих федеральных государственных служащих.

Только в одном пункте рассматриваемого нормативного акта мы видим разные способы регламентации организационных правоотношений: обязыва-ние и управомочие. В то же время детальной регламентации по созданию аттестационной комиссии и ее персональному составу Положение не содержит,

что еще раз подчеркивает сложность абсолютной регламентации.

56

Для организационных норм характерно разнообразие внешних форм. Они зависят от органа, издающего акт. Так, аттестация, проводимая в отношении федеральных государственных служащих, скорее всего, будет оформлена постановлением соответствующего государственного органа. Аттестация, проводимая на предприятии - приказом руководителя.

Несмотря на различные формы этих нормативных актов и тот, и другой будут иметь много общего: -

это акты реализации норм права; -

это локальные нормативные акты; -

это акты, состоящие в основном из двух видов процессуальных норм права - организационных и процедурных; -

эти акты направлены на осуществление мероприятий, позволяющих оце нить пригодность работников выполняемой работе.

Формой, в которой могут существовать организационные нормы, будет и постановление общественной организации.

Решение, как оформление регламентации трудовых отношений организационными нормами, также встречается. Чаще всего оно выносится коллегиальным органом управления. Например, принимается решение о проведении конкурса на замещение вакантных должностей профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений.

Организационные служебные нормы содержатся в Положении о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 года N 621 (в редакции Постановления Правительства РФ от 7 июля 2003 года).

Пункт девятнадцатый данного Положения определяет, что дисциплинарное взыскание может налагать руководитель, имеющий право приема на работу работника, совершившего дисциплинарный проступок. Следующий пункт - организационная норма, дающая право вышестоящему руководителю полностью осуществлять дисциплинарные права, принадлежащие нижестоя-

57

щим руководителям, в отношении работников, подчиненных им предприятий, учреждений, объединений и организаций.

В различных нормативных актах, в том числе и локальных, встречается целый ряд норм, устанавливающих компетенцию того или иного органа или должностного лица. Возникает вопрос: следует ли отнести все нормы, определяющие права и обязанности к категории процессуальных?

Из определения процессуальных норм права следует, что такие нормы носят служебный характер, устанавливаются компетентным органом, обеспечивают процесс индивидуального регулирования общественных отношений.

Определяя характер правонаделительных норм, надо сказать, что без правонаделения, конечно, невозможно осуществлять регулирование индивидуальных дел, но, с другой стороны, сам комплекс прав и обязанностей может существовать неопределенно долгое время без реального применения, правонаделение рассчитано на реализацию неопределенное количество раз.

Следует ли рассматривать уполномочие подготавливанием рассмотрения и разрешения трудовых споров, то есть реализацией организационных правоотношений нормального положительного течения процесса, а в дальнейшем - процесса юрисдикционного?

Если нормы материальные и процессуальные соотносятся как содержание и форма, то необходимо установить, что будет содержанием правонаделения. Видимо, сам комплекс прав и корреспондирующих им обязанностей и будет таким содержанием. Формой же выступит тот нормативный акт, которым эти права предоставлены. Формой может выступить любой нормативный акт, от приказа о назначении на должность, в результате чего права и обязанности определяются должностной инструкцией, до издания документа о возложении обязанностей и прямого предоставления ряда прав для выполнения.

Однако возможны случаи, когда правонаделение непосредственно связано с регулированием именно конкретного отношения. При издании приказа

58

о создании аттестационной комиссии происходит и правонаделение в том числе. В противном случае комиссия будет не в состоянии выполнить поставленные перед ней задачи.

Видимо, однозначно решить этот вопрос не представляется возможным, и все будет зависеть от отдельного отношения, развития конкретной ситуации.

Существуют общие нормы, направленные на организацию отношений, возникающих во всех областях права. Из таких норм состоят Основы законодательства. Отраслевые содержатся в издаваемых министерствами и ведомствами приказах, распоряжениях, Положениях, а также в утверждаемых Правительством РФ Уставах о дисциплине, обеспечивающих организационное оформление специфичных отношений.

Локальные организационные нормы содержатся в приказах руководителей предприятий, учреждений, организаций и постановлениях профсоюзных комитетов по непосредственному применению организационных норм, предусмотренных актами общего или отраслевого характера.

Ранее уже отмечалось, что многие процессуальные нормы не имеют санкций вообще или обеспечиваются санкциями материальных норм. Следует сказать, что такое положение сохраняется и для организационных норм.

В одних случаях организационная норма может служить основанием возникновения правоотношений, в других ее недостаточно, необходим юридический факт, с которым законодатель связал начало действия правового механизма.

Так, на основании нормы возникают отношения по созданию аттестационной комиссии, а на основании нормы и факта возникают отношения по аттестации работников, аттестуемых через год после выхода на работу.

В данном случае на основании нормы могут возникнуть организационные отношения по созданию аттестационной комиссии, а отношения по аттестации - лишь при наступлении обусловленного законодателем события - истечения года со дня выхода на работу.

59

В.Н.Скобелкин считает, что в сфере трудового права организационные нормы следует рассматривать как регулирующие создание, изменение и прекращение субъектов трудового права. Видимо, с этим можно согласиться.

Норма права существует с момента ее издания правомочным органом и рассчитана на применение лишь в конкретном отношении, норма относительно стабильна.

Как занимающие особое положение во временном периоде существования следует рассматривать акты применения норм права. Возможно ли включение в такие акты норм, относящихся к процессуальным организационным? Видимо, такое предположение вполне допустимо.

В таком случае акт применения права носит индивидуальный характер. Индивидуализация же акта имеет два уровня: строгая персонификация или индивидуализация в отношении группы работников, для которых совпали нормативные акты и юридические факты, по мысли законодателя связавшие начало действия правового механизма.

С учетом изложенного представляется возможным сформулировать следующее определение: организационные процессуальные нормы - самостоятельный вид нематериальных норм права, выполняющий служебную роль и направленный на создание определенных законодателем условий для успешного осуществления его субъектами своих прав и исполнения обязанностей.