§ 3. Муниципальные образования как юридические лица публичного права
Подобно субъекту федерации или территориальной автономии, муниципальное образование предстает перед нами в двух качествах. С одной стороны, это территориальное образование со своей муниципальной властью, представленное системой органов местного самоуправления и институтов непосредственной демократии. С другой стороны, это территориальный публичный коллектив (объединение жителей по территориальному признаку). Название «муниципальное образование» отражает в большей степени именно последнюю сторону рассматриваемого правового явления. О территориальном коллективе и составе участников муниципального образования будет сказано ниже, а систему органов местного самоуправления и институтов непосредственной демократии, отражающих властвующую сторону муниципального образования мы рассмотрим сейчас. Именно эта система олицетворяет публичную власть муниципального образования. Для того чтобы стать юридическим лицом публичного права, необходимы определенные качества. Наиболее общим из них является особое назначение в обществе — участие в решении задач социального или иного характера в целях достижения общего блага. Муниципальные образования, действующее в них местное самоуправление выполняют свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти. Это власть данного территориального публичного коллектива, составляющего часть народа Российской Федерации и часть населения субъекта РФ. Поэтому муниципальная публичная власть имеет частный характер. Она ограничена решением вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Закон устанавливает вопросы местного значения, которые имеют право и обязаны решать органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований (общие полномочия), и вопросы, которые должны решать отдельные виды муниципальных образований (муниципальные районы, городские округа). Последняя группа вопросов невелика, в целом органы местного самоуправления призваны решать схожие вопросы. К вопросам местного значения поселения относятся: утверждение и исполнение местного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение местным имуществом (заметим, что право собственности на него принадлежит территориальному публичному коллективу муниципального образования); электро-, газо-, тепло-, водоснабжение, обеспечение населения топливом, содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений в границах поселения (кроме дорог и других объектов федерального и регионального значения); транспортное обслуживание населения в границах поселения; организация пунктов общественного питания и т. д. К вопросам местного значения муниципального района в том числе относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация скорой медицинской помощи; вопросы опеки и попечительства и др. К вопросам местного значения городского округа в том числе относятся: организация переработки бытового мусора; обеспечение населения услугами связи; охрана городских лесов и т. д. Из приведенных перечней видно, что все это вопросы повседневной жизни населения. Муниципальная публичная власть используется для того, чтобы их постоянно решать. Это совсем иные задачи юридического лица публичного права в отличие от задач, которые решает юридическое лицо частного права. Они отличаются и от тех, которые решают другие юридические лица публичного права (государство, субъекты федераций или общественные объединения). Структура органов местного самоуправления, создаваемая для решения вопросов местного значения, включает представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, если они наделены собственными полномочиями по вопросам местного значения. Наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования (главы администрации) и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) обязательно (за исключением небольших муниципальные образований, где, например, полномочия представительного органа выполняет сход граждан). Подробнее органы муниципального образования, как и органы государства в качестве юридических лиц, рассматриваются ниже. Публичная власть муниципального образования реализуется также путем использования институтов непосредственной демократии. Местное самоуправление ближе к населению, поэтому здесь таких институтов больше. Среди них есть такие, которые невозможно использовать на общегосударственном уровне или на уровне субъекта Федерации (например, общие собрания граждан). Высшими формами институтов непосредственной демократии муниципального образования, как и Российской Федерации или субъекта РФ, являются выборы и референдум. Принципы их проведения одинаковы (свободное волеизъявление, партийное выдвижение кандидатур, альтернативность выборов и т. д.), но на муниципальном уровне больше вариантов избирательных систем (могут сочетаться мажоритарная и пропорциональная избирательные системы, применяться кумулятивная система, т. е. мажоритарная в ее особой разновидности, и т. д.). То, что сказано выше об имущественной ответственности публично-правовых образований за действия (бездействие) своих органов, учреждений и должностных лиц, относится и к муниципальным образованиям.