§ 2. Государственные (государствоподобные) образования как юридические лица публичного права
Наряду с государствами в мире существует много других форм государственности. Некоторые из них (в прошлом унии, сегодня — Европейский Союз, Союзное государство Белоруссии и России и др.) представляют собой союзы государств. В ходе борьбы колониальных народов за независимость или гражданских войн создавались своеобразные политико-государственные образования (иногда в них принимались даже свои конституции, как было в Гвинее-Бисау в 70-х гг. XX в., или акты конституционного значения в освобожденных (красных, советских) районах Китая во время гражданских войн в 20—40-х гг. XX в.). Определенным этапом в движении колониальных народов к созданию собственного государства были так называемые самоуправляющиеся колонии (иногда зарубежные авторы называли их колониальными государствами). В некоторых федерациях (Австрия, Индия, Канада и др.) есть также союзные или федеральные территории, владения, которые в значительной мере управляются из центра. Все такие образования не выступают как особые субъекты публичного права. Они имеют лишь некоторые черты такой правосубъектности. Ранее в конфедерациях, а теперь в ЕС и в Союзном государстве Белоруссии и России государства-члены имели и имеют собственные конституции и отдельные представительства на международной арене. Поэтому мы рассмотрим лишь два основных вида государственных образований, получивших распространение в современном мире и частичное правовое оформление как юридические лица публичного права: субъекты федераций и территориальные автономии. Государственные образования — это особые, в разной степени государствоподобные, организации публичной власти на определенном уровне территориальных публичных коллективов. В настоящее время в мире существует около 30 федеративных государств140, а число субъектов в них (штатов, земель, провинций, кантонов и др.) достигает около 400. В России в результате происходящего объединения автономных округов с краями и областями, в состав которых они входят, число субъектов РФ сокращается, но все же их намного больше, чем в других федерациях (например, в США 50 штатов). С 1 января 2007 г. в состав Российской Федерации входят 86 субъектов (республики в составе России, края, области, два города федерального значения, одна автономная область и автономные округа). Территориальные автономии следует отличать от национально-культурных автономий, являющихся общественными организациями, и некоторых других объединений, например родовых общин малочисленных народов Крайнего Севера и Дальнего Востока. В отличие от тех и других территориальные автономии имеют некоторые элементы государственности, хотя и в очень разной степени. Территориальных автономий в мире значительно меньше, чем субъектов федераций, их немногим более 200 (в одном Китае их более 150). Подобно государству, государственные образования имеют признаки общего понятия юридического лица, родовые признаки юридического лица публичного права (цели общей пользы, особые отношения к публичной власти) свои видовые и специфические особенности. Они наделены1 публичной властью по вопросам, отнесенным к их ведению, полномочиями, компетенцией. Такая власть, будучи по своему существу, как власть народа (части народа), подобной государственной власти, отличается от последней по своему содержанию, полномочиям, методам осуществления. Это несуверенная власть части народа государства, осуществляемая в основном в пределах своего территориального публичного коллектива (субъекты федерации, а в некоторых странах и территориальные автономии участвуют в решении общегосударственных вопросов, имея особое представительство в парламенте, но роль (доля) в этом отдельно взятого субъекта федерации невелика). Решения публичной власти государствоподобных образований должны приниматься в рамках общегосударственной конституции и других общегосударственный правовых актов (принцип верховенства федерального права в федерациях). Цели общей пользы в деятельности государственных образований связаны с общегосударственными задачами, но при принятии решений такие образования (их органы) ориентированы прежде всего на свой территориальный публичный коллектив. Этому служат организационные формы, полномочия и методы деятельности. Все эти и другие особенности государственных образований ведут к особенностям их правового статуса в качестве юридического лица публичного права. Вместе с тем территориальным автономии по своей организации, полномочиям, методам деятельности, экономическим и другим параметрам отличаются от субъектов федераций. Это сказывается и на определенных особенностях их как юридических лиц. Поэтому названные формы государственных образований мы рассматриваем отдельно. В научной литературе существует несколько подходов к характеристике юридической сущности субъекта федерации: 1) субъект федерации — это государство; 2) субъект федерации — государственное (государствоподобное) образование; 3) субъект федерации — государственная ав тономия; 4) некоторые субъекты федерации — государства, другие — государственные образования (данный оригинальный подход, присущий российской литературе по конституционному праву, связан со своеобразием Конституции РФ). В дискуссиях, преимущественно устных, намечается и такой подход, согласно которому субъект федерации — политико-территориальное (или государственно-территориальное) образование публичной власти на части территории государства. Наконец, в некоторых изданиях встречается своего рода комбинация взглядов. В крупнейшем отечественном труде по конституционному праву зарубежных стран в главе «Территориальная организация публичной власти», объединяющей под этим заголовком анализ федерации, автономии и местного самоуправления, говорится, что «при федеративной форме высшие территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования или даже государства». Там же сказано, что субъекты федерации всегда обладают государственной автономией, являются носителями государственной автономии141. Конечно, те или иные стороны правового положения субъектов федерации в разных странах могут быть и действительно являются неодинаковыми. Штат (субъект федерации) в Индии, где его статус действительно имеет некоторые черты территориальной автономии, — не совсем то, что штат в США; положение провинций (субъектов федерации) в Канаде отличается от статуса провинций в федеративном Пакистане; земли в Германии не совсем похожи на земли в Австрии — другой немецкоязычной федерации и т. д. Более того, хотя и редко, но в одной и той же стране положение субъектов федерации может быть неодинаковым (например, в Индии штаты Джамму, Кашмир и Сикким имеют такие права, которых нет у штатов Нагаленд или Орисса). Тем не менее, если мы говорим не только о правовом положении или статусе субъекта федерации либо о комбинации его прав и обязанностей, а имеем в виду сущность субъекта федерации как особого правового явления, т. е. сущность «первого порядка», которая лежит в основе понятия государственного образования как юридического лица публичного права и принципиально отличает субъект федерации от сходных правовых явлений, то, видимо, необходимо занять определенную позицию: что это — государство, государственное образование, автономия или особая политикотерриториальная единица публичной власти? Первоначально, особенно в связи со спецификой образования североамериканских штатов, их объединением сначала в Конфедерацию, ее субъекты рассматривались скорее как государства. Первые штаты в Новой Англии создавались английскими колонистами, бежавшими в Америку от религиозных и иных притеснений. Устанавливая свои порядки на новой территории, колонисты давали своей политико-территориальной единице имя «state», что означает на английском языке «государство» (но может быть понято и как «структура», «учреждение», «состояние»). Штаты поселенцев были колониями (термин «колониальное государство», введенный в оборот через три столетия некоторыми западными юристами для характеристики положения колоний, добившихся первой фазы независимости, вряд ли является удачным с точки зрения теоретических классификаций). В результате Войны за независимость и революционного разрыва с британской монархией штаты действительно стали государствами и оставались ими, объединившись в Конфедерацию. С принятием Конституции 1787 г. и образованием Федерации штаты передали свой суверенитет, свои суверенные права Федерации и, таким образом, перестали быть государствами. Поэтому слово «state», используемое также для обозначения субъектов федерации в Австралии, Индии, Малайзии, Нигерии, Эфиопии, не должно вводить нас в заблуждение. Это хорошо понимали первые переводчики английских текстов на русский язык. Они не использовали слово «государство», а применяли неологизм «штат». Сказанное относится и к субъектам тех испано- и португалоязычных федераций в Латинской Америке, где ис пользуется слово «estado», что тоже означает «государство». Ни в Бразилии, ни в Мексике штаты (estados) не рассматриваются в качестве государств. Что же касается другой старейшей федерации — Швейцарии, то в данном случае весьма проблематично рассматривать кантоны как государства даже до создания конфедерации (это название сохраняется в официальном названии швейцарского государства на французском языке — одном из государственных языков, но фактически с 1848 г. при принятии новой Конституции Швейцария превратилась в федерацию)142. Швейцарская конфедерация возникла в 1291 г. в результате «Клятвенной» декларации трех объединившихся кантонов (впоследствии к ним присоединились другие; в настоящее время их 26). В то время кантоны представляли собой единицы волостного, районного, реже областного типа, да и сейчас они, как правило, невелики. Конечно, главное заключается не в размерах территории и численности населения. На Земле существуют государства-карлики по территории меньше самого малого швейцарского кантона (например, островная Республика Науру имеет территорию площадью приблизительно 20 кв. км с населением около 7 тыс. человек; можно назвать также Тувалу, Арубу или Кирибати). Главное в том, что ни внутри страны, ни на международной арене кантоны не рассматривались и не рассматриваются как государства. Они не определяются как государства и в конституции. В Германии Федеральная конституция (Основной закон) 1949 г. не называет земли — субъекты федерации — государствами. Однако некоторые конституции земель используют для себя термин «государство» (staat). Таковы конституции Саксонского свободного государства, Баварского свободного государства. По устным разъяснениям некоторых немецких юристов, вопрос о названиях они не считают существенным, ему не придается особого значе ния. Возможно, в Германии, с ее отработанными отношениями центра и периферии, это так, но для России точность терминологии приобретает иногда международное значение. Известен по крайней мере один случай: на международную конференцию были приглашены представители некоторых субъектов РФ (Ингушетии, Татарстана, Чечни и др.), а когда представители МИД России возразили против этого, указав, что данная международная конференция — это конференция государств, организаторы конференции ответили: посмотрите ст. 5 Конституции РФ, после слова «республика» сказано: «государство». Однако вернемся к истории. По существу, традиция считать субъекты федерации государствами воспринята не была. Составные части объединения рассматривались в качестве государств лишь в конфедерациях. Создание федерации, и этому учит уже первоначальный американский опыт, означает прекращение состояния субъектов конфедерации как государств. Тем более это относится к тем федерациям, которые возникли не в результате объединения государств (как штатов в США), а сверху, путем расчленения территории государства актами государственной власти, как, например, в Индии или Пакистане. В Индии и сейчас новые штаты создаются, а границы существующих изменяются путем обыкновенного закона парламента. Никакого согласия штатов на это не нужно, достаточно только выслушать их мнение. Традиция рассматривать субъекты федерации как государства была воспринята лишь в странах тоталитарного социализма и была в них связана с другой установкой: с правом наций на самоопределение. В СССР федерация считалась суверенным государством (и была им), союзные республики тоже характеризовались в конституциях как суверенные государства (в действительности они не были ими); автономные республики классифицировались в исследованиях как несуверенные государства. В реальности же двух суверенных государств в одном государстве быть не может. Есть разные определения суверенитета, но это всегда верховенство и неограниченность государственной власти. Ограничение публичной власти субъекта федерации со стороны последней (не имеет значения, как это сделано, в том числе добровольно) делает государственную власть вошедших в федерацию составных частей несуверенной, а следовательно, и властью негосударственной, ибо решающий признак государственной власти — ее суверенитет. При этом не следует смешивать проблемы народного, национального (этнического) и государственного суверенитетов — это разные вещи. Следовательно, если мы хотим говорить об «ограниченном суверенитете субъектов федерации», то слово «суверенитет» в данном случае не подходит. В двух социалистических федерациях — Югославии и Чехословакии субъекты федераций, как и в СССР, назывались республиками — термин, принятый для обозначения одной из двух (наряду с монархией) форм государства. Этих федераций сейчас нет (Чехословакия разделилась в 1993 г., Югославия (как сохранявшийся союз Сербии и Черногории) окончательно прекратила существование в 2003 г.). Слово «республика», используемое в Конституции РФ 1993 г. по отношению к некоторым субъектам РФ, — не лучшее наследие предшествующего периода. Республика — это обозначение государства. В наше время субъект федерации (как несуверенное образование) государством не считается. Словосочетание «государственное образование» в конституциях стран мира, насколько нам известно, не употребляется. В научной же литературе оно используется достаточно широко и, что важно, не только по отношению к субъектам федерации. Его применяют по отношению к территориальным (но не национально-культурным) автономиям, к предгосударственным образованиям («протогосударствам»), находящимся в процессе преобразования в государство (например, китайские освобожденные районы накануне провозглашения в 1949 г. Китайской Народной Республики), иногда даже к высокоцентрализованным международным союзам. Поэтому при таком обозначении субъектов федерации сразу встает вопрос: а чем отличаются такие государственные образования от других? Сказать, что это субъекты федерации, — недостаточно, нужно указать на какую-то сущностную ха рактеристику. Из анализа ст. 5 Конституции РФ следует, что такой характеристикой является утверждение: они, за исключением республик, не являются государствами. Но, с другой стороны, согласно той же ст. 5 Конституции РФ все субъекты равноправны, и если республики имеют характеристику государств, то, следовательно, в силу принципа равноправия можно бышо бы считать, что и остальным субъекты РФ обладают такими же характеристиками. Однако государствами названы только республики. Получается замкнутый круг. Поэтому, определяя сущность субъекта федерации как юридического лица публичного права, нужно, видимо, исходить из тезиса, что субъект федерации — не государство, а государственное (государствоподобное) образование. Принципиальная особенность такого юридического лица (как и всякого юридического лица публичного права) связана с властеотноше- ниями, с управленческой деятельностью. Власть государственного образования, которое может «перерасти» в государство, в литературе обычно характеризуют как характеризуют как предгосударственную политическую власть народа, борющегося за независимость. По отношению к субъектам федерации в зарубежных конституциях и законодательстве власть субъектов избегают называть государственной властью, она никак не определена. Иная ситуация в России. Множество законов в нашей стране говорят о государственной власти Федерации и государственной власти субъектов РФ, об органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении их полномочий, следовательно, с точки зрения российского законодателя, все субъекты Федерации (в том числе и те, которые в Конституции РФ государствами не названы, так как такая характеристика применяется только к республикам в составе Российской Федерации) обладают государственной властью. Она, видимо, должна быть в чем-то отличной (все- таки это субъекты Федерации) от государственной власти Федерации. Как следует из решений Конституционного Суда РФ, непосредственно относящихся к республикам в составе Российской Федерации, но распространяющихся и на другие субъекты РФ, отличие государственной вла сти субъектов РФ от государственной власти федерального уровня заключается в том, что первая является несуверенной государственной властью. Такой подход имеет определенные плюсы. Из сказанного следует, что государственная власть Федерации — верховная и неограниченная (отсюда — верховенство федерального права и законная возможность федерального принуждения), а государственная власть субъекта Федерации — ограниченная и подчиненная (за исключением «остаточных» предметов ведения субъекта Федерации, где его закон имеет верховенство, правда, при условии, что он соответствует Конституции РФ). Однако при таком подходе мы сталкиваемся с двумя проблемами. Первая: если это неуверенная власть, то является ли она государственной? Может ли быть государственная власть у него- сударства? И вторая: могут ли быть две государственные власти в одном государстве? То, что двух социально неодинаковых государственных властей быть не может, доказало вооруженное противоборство в октябре 1993 г. в Москве. Не могут существовать две разные государственные власти, каждая со своими интересами (а нельзя отрицать, что у субъектов Федерации есть свои интересы), в одном и том же государстве. Словом, возникает больше вопросов, чем дается ответов, в действующем российском законодательстве. Возможно, подход к решению проблемы заключается в том, что речь может идти о единой системе публичной власти многонационального российского народа в ее различных разновидностях и на разном уровне территориальной организации. Это опять ведет к проблеме территориальных публичных коллективов. Далее рассмотрим вопрос о сущности субъекта федерации как государственной автономии. Положение субъектов федерации в разных странах неодинаково. Иногда (например, в Венесуэле, Индии, Пакистане и др.) оно действительно близко к статусу автономии. Тем не менее сущность субъекта федерации нельзя трактовать через понятие автономии (речь идет о территориальной автономии). В науке сложилось определенное понимание греческого слова «автономия». Оно толкуется как внутреннее самоуправление населения от дельных частей территории государства, которые отличаются национальными, культурными, а иногда географическими (например, острова) и иными особенностями. Вряд ли будет правильным такое понимание распространять на субъекты федерации: последние могут, как иметь указанные особенности (например, в Индии), так и не иметь их (например, в США или Германии). К тому же принято различать две формы автономии: законодательную (или политическую) и административную. Первая предусматривает право собственного законодательства и в этом отношении может быть близка к субъекту федерации (например, Аландские острова в Финляндии или Шотландия в Великобритании), хотя в данном случае нет разграничения предметов ведения в законодательстве, как это имеет место в федерации. Политическим автономиям предоставлено право издавать законы лишь по определенным, точно указанным, как правило, не очень существенным вопросам и по вопросам местного значения. Административная автономия (более 150 автономных уездов, автономных округов и автономных районов в Китае, округа индейских племен в Никарагуа или Гагаузия в Молдавии) такого права не имеет. Называть автономную область и автономные округа в России автономиями, исходя только из прилагательного «автономные», неверно; это субъекты Федерации. Формулировки в данном случае должны быть точными. Иначе утверждения, что «Россия развивается сегодня как федеративное государство, состоящее из республик (государств), национально-территориальных автономных единиц и территориальных образований»143, могут дать повод к смешению совершенно различных понятий. Помимо особого порядка разграничения полномочий есть и другие признаки, которые отличают автономию от субъекта федерации. Обычно автономия (несколько автономных образований) охватывает лишь небольшую часть унитарного государства (исключением является огромная территория автономной Гренландии в Дании; о региональ ном государстве, например Испании, состоящей целиком из 17 автономий, в данном случае речь не идет). Автономии создаются обыкно в государстве иной формы, чем федерация, в унитарном государстве. Напротив, субъекты федерации занимают всю или почти всю территорию федеративного государства (иногда в федерациях есть небольшие не- субъекты федераций). Для представительства субъектов федерации в федеральном парламенте (за исключением, например, Танзании144 и др.) есть особая палата, а для представительства автономный образований — нет (иногда для них резервируется определенное число мест в палате общего представительства). Таким образом, сущность субъекта федерации как юридического лица публичного права нельзя определить через понятие автономии. Подход к выявлению сущности субъекта федерации через его определение как особой формы территориально-политической организации публичной власти может привести к некоторым позитивным выводам. Такой подход снимает проблему двух государственный властей в одном государстве. Государственная власть — это власть только федерации. Субъекты федераций обладают собственной властью, но не государственной, а публичной властью, исходящей от территориально-публичного коллектива (народа) субъекта федерации, пределы которой определяются конституциями. Субъекты РФ как юридические лица публичного права имеют, подобно субъектам других федераций, свои особенности. Вместе с тем субъекты РФ обладают многими элементами своеобразия. Признаки, относящиеся к территории, населению, экономике, другим параметрам (в России, например, среди населения некоторых субъектов РФ имеются религиозные различия), хотя и являются весьма существенными для любого субъекта РФ, но не определяют его качеств как юридического лица публичного права. Последние выявляются прежде всего в конституционно-правовом статусе субъекта РФ. Конститу ция РФ устанавливает равноправие субъектов РФ (ст. 5). Поэтому все они характеризуются общими признаками данного вида юридических лиц публичного права, хотя у тех или иных субъектов РФ (например, республик в составе России и автономных округов в составе краев и областей) есть свои особенности. Все субъекты РФ — неотъемлемые составные части Российской Федерации. Они не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава Российской Федерации. Конституционный Суд РФ 7 июня 2000 г. постановил, что в федеративном государстве не может быть двух уровней суверенных властей145. Статус субъекта РФ не может быть изменен Российской Федерацией в одностороннем порядке, а также самим субъектом РФ. Народ может выбрать иную форму самоопределения, но изменение статуса государственного образования в составе Федерации — ее субъекта — требует согласия обеих сторон — Федерации и субъекта. Субъекты РФ в соответствии с российским законодательством обладают государственной властью (эта формулировка, как говорилось, вызывает разные мнения), однако такая власть имеет ограниченный и иерархически подчиненный характер. Это выражается в том, что важнейшие вопросы общественной и государственной жизни отнесены Конституцией РФ к исключительному ведению Федерации, в принципе верховенства федерального права, в возможности использования федерального воздействия (принуждения) по отношению к субъектам РФ в случае нарушения ими Конституции РФ и федеральных законов, в институте федерального замещения, в праве Президента РФ при определенных условиях распускать законодательное собрание субъекта РФ, отрешать от должности глав исполнительной власти субъекта РФ (губернаторов и др.). Акты субъектов РФ, противоречащие федеральным законам, признаются судом недействующими. Субъекты РФ имеют свою территорию. На все субъекты РФ распространяется принцип территориальной целостности. Федерация защищает территорию субъек тов РФ как часть территории Федерации. Любые изменения территории субъектов РФ возможны с общего согласия Федерации и данного субъекта РФ. Изменения границ между субъектами РФ утверждаются Советом Федерации. Границы субъектов РФ изменялись на основе этих правил неоднократно. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают административное деление своей территории, создают административно-территориальные единицы (если считают это целесообразным), муниципальные образования, изменяют границы между ними (при участии населения), издают законы о местном самоуправлении и организуют его. Однако такое законодательство должно соответствовать Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Конституция РФ устанавливает, что все субъекты РФ равноправны в отношениях с федеральными органами государственной власти. Все они имеют право законодательной инициативы в парламенте РФ, свои представительства при Президенте или Правительстве РФ, на все субъекты РФ в равной мере распространяются федеральные гарантии. Субъекты РФ самостоятельно принимают свои основные законы (конституции республик в составе России, уставы других субъектов РФ), которые не нуждаются в утверждении со стороны Федерации, создают собственные органы законодательной, исполнительной и частично судебной власти. Собственной судебной системы и прокуратуры у них нет. Создавая свои органы, субъекты РФ должны действовать в соответствии с принципами Конституции РФ и исходить из федеральной схемы отношений органов законодательной и исполнительной власти. Субъекты РФ обладают правом собственного правового регулирования, что позволяет им регулировать вопросы по предметам их ведения, а также вопросы по предметам совместного ведения с Федерацией в том случае, если они не урегулированы ею. При всех условиях, однако, правовое регулирование каждого из субъектов РФ является частью единой системы права Российской Федерации. Субъект РФ имеет сферу совместных с Федерацией предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Он может своими правовыми актами регулировать общественные отношения в этой сфере, если они не урегулированы Федерацией. Однако действует принцип верховенства федерального права. Если по какому-либо вопросу совместных предметов ведения издан федеральный закон, закон субъекта РФ теряет силу. У субъекта РФ есть и свои исключительные («остаточные») полномочия (за выиетом исключительных предметов ведения Федерации и совместных предметов ведения). В сфере исключительных предметов ведения и полномочий доминирует правовой акт субъекта РФ (при условии соответствия федеральному законодательству). К этой сфере относятся многие важнейшие вопросы: принятие основного закона (конституции республики в составе России, устава), деление территории и создание муниципальные органов, создание своих органов власти и т. д. Субъекты РФ участвуют в решении федеральных вопросов. Для этого они имеют равное представительство в Совете Федерации, право законодательной инициативы в федеральном парламенте. Они также вправе участвовать в разработке федеральные нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Такие законопроекты после первого чтения в Государственной Думе рассышаются субъектам РФ, которые в течение 30 дней направляют в Государственную Думу свои отзывы одновременно от имени законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Законопроект не может быть поставлен на второе чтение, если против него возражает хотя бы третья часть субъектов РФ; в этом случае создается согласительная комиссия из представителей органов Российской Федерации и субъектов РФ. В случае нарушения прав субъектов РФ они могут обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ. Субъекты РФ имеют свою собственность и распоряжаются ею в установленном законом порядке. В их собственности может находиться различное имущество, кроме отнесенного исключительно к федеральной собственно сти (к последней относятся, например, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод, курорты, заповедники, объекты особой культурной ценности (например, Большой театр, Российский государственный архив древних актов), имущество Вооруженных Сил, предприятия железнодорожного, трубопроводного транспорта и др.). Субъект РФ распоряжается своим бюджетом, но в случае его чрезмерного обременения Федерация может ввести сроком на один год временное финансовое управление. Оно может быть введено только по решению арбитражного суда, в частности в случае если долги бюджета на 30% и более превышают его собственные доходы. В этом случае распоряжаться бюджетом субъекта РФ в течение года в целях его оздоровления будут назначенные федеральные органы. Федеральное имущество может передаваться в собственность субъектов, их владение, пользование и распоряжение. Кроме того, доходы от федеральной собственности могут делиться между Федерацией и ее соответствующим субъектом (субъектами) в определенной пропорции, если эта собственность находится, в частности, на территории субъекта. Таким образом распределяются, например, доходы от добычи полезных ископаемых на территории субъекта РФ. Однако в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. субъект РФ не вправе объявлять своим достоянием природные ресурсы на своей территории (эти вопросы Конституцией РФ отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов). Субъектам РФ передается определенная доля доходов от налогов. Правда, как отметил Председатель Совета Федерации С. М. Миронов, эта доля низка: Центр берет себе 88%, оставляя субъектам РФ 12%146. Субъекты РФ вправе заключать внутрифедеративные договоры, а также участвовать в международных и внешнеэкономических отношениях. Однако они не могут заключать между собой и с другими государствами договоры политического характера, создавать внутренние федерации. Субъекты РФ могут осуществлять внешнеэкономические связи с субъектами иностранных федераций и их административно-территориальными образованиями. Согласно Федеральному закону от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»147 с согласия Правительства РФ они устанавливают такие связи и с органами иностранных государств. Процедуру соответствующих соглашений определяют органы Российской Федерации (Министерство иностранных дел РФ). Эти соглашения не являются международными договорами, федеральные органы не несут ответственности по ним (кроме соглашений с иностранными государствами, заключенными с разрешения Правительства РФ). Субъекты РФ могут по согласованию с МИДом России иметь свои представительства за рубежом (некоторые субъекты РФ имеют их). Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств, информация об их деятельности должна направляться органам РФ. Соглашения субъекта РФ с субъектами иностранных федераций (административно-территориальными единицами) могут быть оспорены федеральными органами в суде. До решения суда Федерация вправе приостанавливать такие соглашения. Что касается других договоров, то согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»148 международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта РФ. При подготовке таких договоров с другими государствами, если положения договоров относятся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, учитываются мнения заинтересованных субъектов РФ, а представители последних по согласованию с федеральными органами могут участвовать в переговорах. Субъекты РФ сами определяют свое наименование (оно устанавливается законодательным органом субъекта РФ), имеют свою символику — герб и флаг, нередко — гимн (например, Саратовская область, Корякский автономный округ), свои столицы (административные центры). Как и большинство других юридических лиц, субъект РФ имеет так называемый членский состав. Это — его территориальный публичный коллектив. Такой членский состав отличается от членов (участников) общественного объединения или (прихожан) религиозной организации. Членский состав субъекта РФ — это народ субъекта РФ как часть многонационального российского народа. Основную часть населения субъекта РФ составляют граждане РФ, проживающие на территории субъекта РФ и достигшие возраста, установленного для участия в выборах и референдумах субъекта РФ (18 лет). Иностранцы, лица без гражданства (в отличие от членского состава муниципального образования) в состав этой основной части населения не входят, хотя и охватываются понятием населения субъекта РФ. В России собственного гражданства субъект РФ не имеет (в некоторых других федерациях, например в США, субъекты федераций имеют собственное гражданство). Следует отметить, что субъект РФ не может устанавливать новые основные права или обязанности человека и гражданина (они закреплены в гл. 2 Конституции РФ) или ограничивать их. Субъект РФ признает и обязан защищать эти права. Субъект РФ может выступать в качестве субъекта гражданского права, в этом случае он несет гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами, перед Российской Федерацией, другими субъектами РФ, субъектами иностранных федераций. Вместе с тем как юридическое лицо публичного права субъект РФ несет публично-правовую ответственность. В России не может быть (в отличие, например, от Индии) применена в одностороннем порядке такая форма ответственности, как институт ликвидации субъекта РФ. Публично-правовая ответственность субъекта РФ выражается во властном (со стороны Федерации) ограничении его прав, свободы собственного усмотрения и действий. Это возможно в случае введения на территории субъекта РФ чрезвычайного положения (в том числе и из-за бездействия его органов в критических ситуациях), установления временного финансового управления со стороны Федерации, применения других санкций (всегда по предварительному решению суда, кроме чрезвычайного положения, когда требуется согласие Совета Федерации). Чаще всего такая ответственность имеет формы ответственности органов субъектов РФ: роспуск представительного органа субъекта РФ, отрешение от должности главы его исполнительной власти и др. Как было нами указано, территориальных автономных образований в России нет. В других государствах различают политическую (законодательную) и административную территориальную автономию. Существуют и другие классификации: персональная автономия кочевых народов, корпоративная и др. Они, конечно, связаны с территорией, но не имеют фиксированных административных или иных границ. Политическая и административная автономии тоже обладают своей властью. В конечном счете это публичная власть проживающих в их границах народов. Однако свои конституции они имеют крайне редко, гражданство автономий существует в исключительных случаях и только в политической автономии, совместных предметов ведения с государством у автономий нет (об исключении, относящемся к Испании, мы уже упоминали). Обычно автономным образованиям предоставлены полномочия регулировать менее существенные вопросы (сельское хозяйство, санитария и гигиена, рыночная торговля, охота и рыболовство и др.). При регулировании таких вопросов автономия выступает как организация политической власти, юридическое лицо публичного права. По этим вопросам политическая автономия, как правило, может принимать свои законы. Полномочия административной автономии значительно уже, и своих законов она не принимает. Субъекты Федерации (и территориальные автономии, имеющие свою казну, там, где такие автономии существуют), как это следует из постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23, являются публично-право выми образованиями, несущими имущественную ответственность за акты и действия своих органов, учреждений и должностных лиц.