§ 2. Институциональные основы реализации охранительной функции г о судар ства

Институциональные основы выступают неотъемлемым элементом механизма реализации охранительной функции государства и в самом широком смысле представляют собой систему социальных институтов, посредством которых выполняются охранительные цели и задачи государства, возникающие на том или ином этапе развития государственности, реализуются интересы государства, общества и личности в сферах безопасности и правопорядка.

Количество, структура и компетенция органов государства, взаимоотношения между ними во многом обусловлены именно функциями государства. Будучи частью (стороной) деятельности государства, рассматриваемой в единстве и целостности, каждая его функция объективно нуждается в обеспечении соответствующим органом и в конечном итоге обусловливает систему таковых.

Иногда субъекты функционирования государства рассматриваются в качестве основного компонента реализации функций государства. Такой взгляд усматривается в диссертации В.Е. Сизова, который относит к субъектам экологической функции государства общественные и государственные институты1. В данном случае мы наблюдаем широкий подход к пониманию институциональных основ функционирования государства.

1 Сизов В.Е. Указ. соч. С. 22.

Один из сторонников данного подхода В.Я. Любашиц считает, что в современных условиях государство – далеко не единственный субъект реализации функций, ранее являвшиеся его безраздельной прерогативой. Автор также отмечает существенно возросшую роль международных правительственных организаций1.

Придерживаясь узкого подхода, соискатель полагает, что

применительно к институциональным основам реализации охранительной функции использование термина «субъекты» в принципе допустимо. Однако, в числе таковых целесообразно различать:

– во-первых, органы государственной власти и местного самоуправления, непосредственно реализующие охранительные задачи и обладающие исключительными публично-властными прерогативами;

– во-вторых, общественные организации, граждане, принимающие участие в осуществлении охраны общественных отношений в объеме и пределах, установленных государством и под его контролем.

Разумеется, данная градация носит условный характер и не должна служить поводом для противопоставления государства и общества. Такая постановка вопроса вряд ли оправдана, поскольку в действительности они и без того в известной степени удалены друг от друга. В современных условиях необходим поиск оптимального модели соотношения, распределения публичной власти между государством и обществом. Вне такого взаимодействия ни одно государство не способно решать важнейшие задачи2.

Государство и общество, обоюдно стремящиеся к идеалу

демократической, правовой и социальной государственности, должны видеть

1 Любашиц В.Я. Современное государство в глобализирующемся мире: проблемы теории // Правоведение. 2004. № 4. С. 203–221.

2 Скрипкина Ю.Г. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами внутренних дел по охране общественного порядка на территории муниципального образования (конституционно-правовые и организационные

основы) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 20.

друг в друге ближайшего и незаменимого партнера, учредителя, гаранта. Только в условиях взаимной поддержки и взаимного сотрудничества можно будет говорить о плодотворном взаимодействии государственных органов и негосударственных правозащитных организаций в достижении единых целей по защите прав и свобод личности1.

В условиях правового государства взаимоотношения государства и

общественных объединений должны выстраиваться на основе баланса конституционно значимых интересов человека, общества и государства, обеспечения свободы и самостоятельности осуществления уставной деятельности общественных объединений, добровольности участия в ней граждан при сохранении за государством функций по определению правовых основ такой деятельности, контроля за соблюдением требований действующего законодательства2.

Рассматривая институты местного самоуправления, Ю.Г. Скрипкина

справедливо отмечает, что «фактическая отстраненность муниципальных органов от участия в обеспечении охраны общественного порядка в условиях современной России приводит к тому, что федеральный центр несет всю полноту ответственности за охрану общественного порядка на всех уровнях территориальной организации государства – от городов федерального значения до небольших сельских поселений и межселенных территорий.

1 Акимова М.А. Негосударственные формы защиты прав и свобод личности (вопросы теории и практики) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 21.

2 Шерьязова А.С. Взаимоотношения государственных органов и общественных объединений: конституционно-правовой аспект : автореф.

стагнацию организационно-правовых форм охраны общественного порядка на территории муниципальных образований»1.

Эта проблема стала одним из предметов особого внимания Президента России, на которую он указал в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. «Важнейшей задачей в сфере МСУ Президент РФ обозначил необходимость уточнения принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово самостоятельной власти на местах, поскольку местная власть самая близкая власть к людям и она должна быть устроена так, чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее рукой»2.

Еще дальше идут рассуждения К.Н. Радченко3, которая принимая во

внимание конституционно закрепленный светский характер Российского государства, весьма убедительно обосновывает роль Русской православной церкви в реализации некоторых функций государства.

Как видим в науке все больше внимания уделяется вопросам смещения

«центра тяжести» в выполнении функций государства (общих дел) на институты общества. Однако, не стоит впадать в иллюзию относительно самоуправляющего потенциала общества. Необходимо понимать, что охранительная функция государства как никакая другая воплощает в своем содержании публично-властные прерогативы государства и не может быть предметом тотального аутсорсинга. Некоторые охранительные мероприятия разумеется могут передаваться на уровень общественных организаций, но только «дозировано» и под контролем государства с сохранением возможности вернуть их государству в необходимый момент4.

1 Скрипкина Ю.Г. Указ. соч. С. 26.

2 Рос. газ. 2013. 13 дек.

3 Радченко К.Н. Участие Русской православной церкви в реализации функций государства: теоретико-правовое исследование : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир. 2011.

4 Мамут Л.С. Стратегия взаимодействия государства и гражданского

общества в условиях современной России. С. 9.

«Частные лица и другие общественные союзы, – писал в свое время Н.М. Коркунов, – допускаются к осуществлению принуждения лишь насколько, это допускает государство и под его контролем»1. Игнорирование этого принципа может разрушить государство и причинить обществу непоправимый вред2.

В условиях взаимной отчужденности власти и общества, развития институтов гражданского общества и поиска оптимальной модели взаимодействия общества и государства, имеет место известное переплетение деятельности государства и общественных организаций, и это вовсе не означает смешения их функций. Научно обоснованная и практически апробированная дифференциация и сбалансированность функций государства и функций институтов общества, каждой общественной организации является непременным условием достижения консенсуса3 между властью и обществом, гарантом четкого функционирования всего общественно-политического организма.

Выше автор уже отмечал общность целей и задач общественных институтов и государства. Действительно, они нередко совпадают и так должно быть в идеале. Это означает, что государство не может противостоять обществу. Напротив, оно во многом совпадает с ним, поскольку на определенном этапе исторического развития государство стало продуктом, результатом общества, а не наоборот. Носители публичной власти, выступающей аппаратом и олицетворением государства, не должны забывать о том, что источником власти является общество.

В 2013 г. в Послании Федеральному Собранию Президент России применительно к первоочередным и стратегическим целям и задачам

1 Коркунов Н.М.

2 Земсков В.А., Пожарский Д.В. Указ. соч. С. 71.

3 Капралова Ю.Г. Механизм достижения юридического консенсуса во взаимоотношениях представительных институтов гражданского общества и

государства : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2011. С. 3, 14–15.

отметил, что общественные инициативы должны стать частью политики государства и общество контролирует их исполнение1.

Вместе с тем, следует задаться вопросом об объеме и пределах участия общественных объединений и организаций в осуществлении каждой из перечисленных по сути функций государства (экономическая, социальная, охранительная, политическая). Отвечая на него, следует обратить внимание на содержание ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»2, в соответствии с которым вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом3.

Таким образом, известное совпадение функций государства и общества

выступает закономерным следствием целевой общности. Вместе с тем, природа и сущность государства как универсальной публично властной организации обусловливают его приоритет перед институтами гражданского общества в решении важнейших задач и достижении поставленных целей, прежде всего связанных с обеспечением безопасности и правопорядка. В отличие от общественных организаций и иных институтов общества государству присущи властные полномочия суверена. Эти полномочия – прерогатива государства в лице его механизма. Институты гражданского общества не могут располагать средствами публичной власти (главным из которых выступает принуждение), поскольку являются институтами корпоративного, а не всенародного представительства и им не свойственно выполнение определенных видов государственной деятельности, в том числе выполнение охранительной функции в полном объеме.

1 Рос. газ. 2013. 13 дек.

2 Рос. газ. 1995. 25 мая; 2014. 23 июля.

3 Земсков В.А., Пожарский Д.В. Указ. соч. С. 72.

В данном случае следует согласиться с мнением тех авторов, которые используют термин «участие» применительно к роли общества в функционировании государства1.

Диссертант также разделяет позицию С.А. Терентьева, правильно расставившего акценты в этой, только на первый взгляд, нехитрой проблеме. По мнению данного автора, государство может лишь привлекать (курсив наш. – Д.П.) граждан и их объединения к деятельности по реализации охранительных задач, причем в локальном масштабе и на законодательной основе. Такая практика нередко становится оправданной, поскольку

«совокупность используемых государством мер и способов защиты прав и свобод человека в ряде случаев оказывается недостаточно эффективной, и требуются дополнительные общественные механизмы обеспечения правопорядка, в частности, путем привлечения граждан к охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами… Иными словами, вполне логичным и объяснимым в рамках ситуации, когда правоохранительные органы не справляются с деятельностью по охране общественного порядка, является привлечение при наличии соответствующей законодательной базы общественности к охране общественного порядка на своей улице, в своем районе, городе, регионе, в

своей стране»2.

Аналогичную точку зрения высказывает С.Н. Алексеев3. Вместе с тем такая практика чревата обоюдным «социальным привыканием», государство не должно отказываться от своей важнейшей функции (публичной услуги) по

1 См., напр.: Кунаков П.А. Участие субъектов гражданского общества в обеспечении правопорядка как форма проявления социально-правовой активности : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2007.

2 Терентьев С.А. Правовые и организационные основы участия граждан в охране общественного порядка : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3.

3 Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правового порядка : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н.

Новгород, 2011. С. 11.

отношению к обществу. Точно так же и общество не должно увлекаться и забывать о том, что, несмотря на трудности, возникающие в сфере обеспечения безопасности и правопорядка, государство обладает монополией на охранительную функцию.

Представляется, что применительно к институциональным основам реализации исследуемой функции институты общества должны рассматриваться в качестве факультативного элемента. Кроме того, не стоит забывать об относительной обособленности публичной власти и общества друг от друга, а также целесообразности различения функций государства и функций общественных институтов (например, функций местного самоуправления1).

В 90-е гг. прошлого века в отечественной юридической науке весьма

популярной была идея увеличения саморегуляции общества, децентрализации правового регулирования (Т.В. Кашанина, Л.А. Морозова, С.В. Степашин, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Хабибулин и др.). Отмечалось, к примеру, что к вопросу о функциях государства следует подходить с учетом генеральной тенденции саморегулирования2. Т.В. Кашанина видела основную задачу в том, чтобы сделать централизованное регулирование минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя регулировать из центра3.

Однако в отечественной науке данная точка зрения была подвергнута

обоснованному сомнению. «Реальность, – пишет С.В. Поленина, – вынудила науку и практику отказаться от преувеличения значения саморегулирования развития общественных процессов как якобы положительного неотъемлемого элемента “суверенности” субъектов права – начиная от

1 См., напр.: Лежикова Ю.Г. Правовое закрепление экономической функции местного самоуправления : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998.

2 Хабибулин А.Г. Указ. соч. С. 19.

3 Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 3, 30.

республик, краев и областей, входящих в Российскую Федерацию, и кончая гражданами»1.

Действительно, практика показала, что претворение в жизнь идеи саморегулирования не всегда благотворно влияла на развитие общества. В современных условиях происходит переоценка этой тенденции, постепенно формируется осознанность того, что минимизация государства, роль

«ночного сторожа», приводит к социальным разочарованиям, утрате безопасности и неуверенности в «завтрашнем дне». К примеру, экономическая система, кардинально изменившаяся в начале 1990-х, в современных условиях объективно требуют увеличения государственного воздействия, прежде всего охранительного2.

Таким образом, проблема институциональных основ охранительной

функции, по сути, есть вопрос о том, кто именно, общество или государство, должен выполнять основной объем работы по обеспечению интересов общества в сфере безопасности и правопорядка.

В качестве рабочей дефиниции под институциональными основами реализации охранительной функции понимается система государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляющих охранительные задачи.

Ранее диссертант отмечал, что функции государства характеризуются тем, что в процесс их реализации так или иначе вовлечены все государственные органы. Вместе с тем, интенсивность, формы, объем, методы и средства участия органов государства в осуществлении функций государства, в том числе охранительной деятельности, не являются одинаковыми величинами. В системе органов государственной власти существуют такие, для которых тот или иная составляющая безопасности

27.

1 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С.

2 См., напр.: Ходов Н.В. Централизация и децентрализация

государственной власти в современной России (общеправовой анализ) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2005. С. 18.

(политическая, экономическая, духовно-культурная, экологическая сферы, правопорядок и др.) выступает смыслообразующим началом и объектом реализации компетенции.

Учитывая разнообразие органов государства (по компетенции, времени действия, территориальному масштабу деятельности и т.п.) и объем их компетенции по реализации охранительной функции, автор основывается на наиболее устоявшейся в науке и получившей конституционное воплощение классификации – разделении властей.

Президент Российской Федерации. Прежде всего необходимо отметить, что Президент Российской Федерации (ч. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации) является главой государства. Учитывая своеобразие российской формы правления и исторически сложившиеся традиции, не будет преувеличением утверждение о том, что фактически глава Российского государства выполняет роль направляющего и контролирующего системного центра для органов государственной власти1 и осуществляет организационно-координирующее воздействие на реализацию охранительной функции государства.

Данное положение во многом обусловлено потребностями проведения государством единой и последовательной политики в сфере обеспечения безопасности и находящимися для этого в распоряжении главы государства соответствующими организационно-правовыми и иными возможностями2.

Если говорить о полномочиях главы государства, закрепленных в

отечественных нормативных правовых актах, то весьма любопытным

1 Чепунов О.И. Системное взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 27.

2 Марусина О.В. Полномочия Президента Российской Федерации в осуществлении внешних функций государства : автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 2005. С. 15.

окажется анализ, проведенный М.А. Красновым1. В результате исследования автор «насчитал» 113 законов, которыми предусмотрены полномочия Президента РФ в различных сферах социума.

Существенным отличием полномочий главы государства по осуществлению функций государства выступает его прерогатива определять основные направления политики государства. Однако, в этом случае возникает любопытная ситуация. Дело в том, что некоторыми авторами функции государства понимаются как направления политики внутри страны и за ее пределами. Получается, что Президент Российской Федерации, по сути, выступает единоличным субъектом формирования системы функций государства.

Диссертант с этим не согласен. Функции государства относительно независимы от какого-либо отдельно взятого государственно-властного института и осуществляются государством на том или ином историческом этапе или постоянно. Разумеется, глава государства оказывает воздействие на функции государства, но считать, что он определяет, какой функции быть, а какой нет – вряд ли правильно. По мнению диссертанта, ввиду особого положения в системе государственной власти, главу государства необходимо рассматривать в качестве главного субъекта реализации функций, корректирующего их содержание применительно к историческому моменту (курсив наш – Д.П.).

1 Для подбора законов данным автором использовалась справочно- правовая система «КонсультантПлюс» (Версия проф.). Анализ проводился по состоянию на 1 октября 2010 г. Параметры запроса:

1) в опции «Вид документа» было выбрано слово «закон»;

2) в опции «Дата» – «позже 1 января 1994 г.»;

3) в опции «Текст документа» применялись словосочетания:

«определяет Президент Российской Федерации», «осуществляет Президент Российской Федерации», «Президент Российской Федерации вправе», «Президент Российской Федерации имеет право»,

«Полномочия Президента Российской Федерации» (Краснов М.А. Полномочия Президента РФ, делегированные законодательством // Материалы междунар. науч.-практ. конф. «Государство и право: вызовы

XXI века (Кутафинские чтения) : сб. тез. М., 2010. С. 55).

В данном случае сошлемся на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации», в котором содержится следующее разъяснение (п. 2 мотивировочной части), не нуждающееся, на взгляд диссертанта, в комментариях: «Исходя из вытекающего из Конституции Российской Федерации требования обязательности для всех органов публичной власти (курсив наш. – Д.П.) основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее статьей 80 (часть 3)…»1.

В отечественной научной литературе к функциям главы государства

обычно относят: символизирующую и представительскую роль2, а также объединительную и арбитражную3 (арбитражно-интегративная)4, системообразующую функции5.

В контексте этой дискуссии диссертант разделяет точку зрения М.А. Краснова и И.Г. Шаблинского, утверждающих, что «главе государства имманентна еще одна роль (и даже не «одна из», а главная): роль хранителя (курсив наш – Д.П.) конституционного строя». Анализ конституционных положений позволяет сделать вывод о том, что обладая значительными полномочиями в сфере охранительной деятельности, Президент РФ является

«ядром» системы органов государства, реализующих охранительных задачи. Основные из них:

– охрана Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80, 82);

1 Рос. газ. 2006. 6 дек.

2 Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 31.

3 Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С.

17.

4 Шмавонян Г.А. Конституционный строй России. М., 2003. Вып. 4. С.

146–147.

5 Радько Т.Н. Государственная власть. С. 21.

– охрана суверенитета России, ее независимости и государственной целостности (ст. 80, 82);

– обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государства (ст. 80);

– определение направлений внутренней и внешней политики (ст. 80);

– формирование кадрового состава судебной системы и прокуратуры (п.

«е» ст. 83), осуществление помилования (ч. 3 ст. 89);

– формирование и возглавление Совета Безопасности Российской Федерации (п. «ж» ст. 83), введение чрезвычайного положения (ст. 88);

– утверждение военной доктрины (п. «з» ст. 83), формирование высшего кадрового состава Вооруженных Сил Российской Федерации (п. «л» ст. 83), осуществление полномочий Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87); введение военного положения (ч. 2 ст. 87);

– приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам или нарушения прав и свобод личности (ч. 2 ст. 85).

Анализ ряда федеральных конституционных и федеральных законов (от 17 декабря 1997г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации»1, от 28 декабря 2010г. № 390-ФЗ «О безопасности», от 6 февраля 1997г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»2, от 30 мая 2001г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»3, от 30 января 2002г. № 1-ФКЗ «О военном положении»4 и др.) также позволяет сделать вывод о том, что в организационном отношении Президент Российской Федерации в большей мере вовлечен в реализацию охранительной функции.

1 Рос. газ. 1997. 23. дек.; 2014. 14 марта.

2 Там же. 12 февр.; 2013. 10 июля.

3 Парламент. газ. 2001. 1 июня; Рос. газ. 2014. 14 марта.

4 Рос. газ. 2002. 2 февр.; 2014. 14 марта.

Социальная и политическая значимость сильной президентской власти представляется бесспорной. Однако для построения не «силового», но сильного и эффективного государства, гарантирования поступательного развития общества необходим контроль общества, правовая и политическая ответственность института президентства1. При этом, конституционно- правовой статус главы государства, в том числе его полномочия по реализации охранительной функции, объективно нуждаются в юридическом закреплении в предметно-специализированном нормативном правовом акте. Разработка и принятие Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», включающего главу «Полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению конституционного строя,

безопасности, правопорядка, прав и свобод граждан» в обозримом будущем станет насущной необходимостью.

Федеральное Собрание Российской Федерации. Вполне очевидно, что достижение охранительных целей и реализация соответствующих задач – сложнейшая и комплексная деятельность. Не менее очевидно и то, что правовое обеспечение, прежде всего создание законодательной основы такой деятельности, в современных условиях является неотъемлемой частью реализации исследуемой функции государства.

Законодательство направлено на формирование нормативных основ для реализации компетенции органов государственной власти в сфере обеспечения (охраны и защиты) прав и свобод человека и гражданина. Законотворчество в виду юридического и политического значения закона – главного результата законодательной работы выступает первоосновой реализации охранительной функции2. В современных условиях деятельность

1 Комарова В.В. Институционализация президентской власти в России // Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения). М., 2010. С. 43.

2 В 2013 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской

Федерации более 800 законов были приняты либо изменены

государства закрепляется законодательно. Деятельность, связанная с охранительной функцией имеет самую длительную историю нормативно- правового регулирования.

При этом следует учесть, что органы законодательной власти не только формируют нормативно-правовую основу охранительной функции, но выполняют также иные полномочия (ст. 102–103 Конституции Российской Федерации), оказывающие воздействие на содержание и результаты охранительной деятельности государства. К числу таковых относятся:

– утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения;

– решение вопроса об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России;

– назначение на должность судей высших судов и Генерального прокурора Российской Федерации и его первого заместителя, назначение на должность Уполномоченного по правам человека, формирование Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии и др.

Контрольная деятельность российского парламента по самой своей сути тесно связана с охранительной функцией государства. Главным объектом контроля Федерального Собрания Российской Федерации выступает деятельность органов исполнительной власти. На сегодняшний момент сложились такие формы парламентского контроля, как: выражение недоверия Правительству Российской Федерации; заслушивание отчетов Правительства Российской Федерации, контрольная деятельность комиссий (комитетов); депутатский запрос; парламентские слушания; финансовый

контроль1.

(URL:http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/?type=session&v=spring.2014 (дата обращения: 01.10.2014)).

1 Савенко О.Е. Указ. соч. С. 16; Соломатина Е.А. Теоретико-правовые основы контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С.

18.

Следует отметить, что институт парламентского контроля не является эффективным средством коррекции исполнительно-распорядительной деятельности в сфере безопасности. В этой связи в отечественной науке все более настойчиво обосновывается идея о необходимости воссоздания в полном объеме ограниченные контрольные функции парламента и проведения контрольной деятельности Федеральным Собранием Российской Федерации по всем вопросам государственной и публичной деятельности на территории России1.

Кроме контроля роль и участие органов законодательной власти в

реализации охранительной функции проявляются в деятельности по охране и защите прав и свобод личности. Обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина является неотъемлемой функцией парламента, в которой проявляется юридическая природа законодательного органа. Обеспечение конституционных прав и свобод личности следует рассматривать в качестве главного содержания деятельности высшего органа законодательной власти. Данное обстоятельство не случайно, поскольку Россия последовательно придерживается общедемократических начал, конституционно провозгласив права и свободы человека главным принципом деятельности органов всех ветвей власти2.

О степени и интенсивности охранительной деятельности российского

парламента свидетельствуют цифры. В течение весенней сессии 2014 г. отделом по обеспечению деятельности Приемной Государственной Думы Управления информационно-технологического и документационного

1 Чепунов О.И. Указ. соч. С. 37.

2 Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан: дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 216; Лукашева Е.А. Эффективность защиты прав человека: политические,

экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 11; Матросов А.А. Обеспечение конституционных прав и свобод личности в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : автореф. дис. … канд.

юрид. наук. М., 2005. С. 13.

обеспечения рассмотрено 33,6 тыс. обращений граждан, трудовых коллективов предприятий, профсоюзных организаций, советов ветеранов войны и труда, других общественных объединений, из них около 7,0 тыс. доставлены в Приемную Государственной Думы гражданами лично, 10,2 тыс. поступили по электронной почте1.

Не менее активно в охране прав и свобод российских граждан

принимает участие Совет Федерации. Только в августе 2014 г. в аппарат Совета Федерации из субъектов федерации поступило более 1500 жалоб и обращений2, что свидетельствует о социальном доверии к охранительному потенциалу «верхней палаты».

Одной из проблем, влияющих на эффективность осуществления охранительной функции государства и участия в этом процессе органов законодательной власти, являются вопросы организационного характера, в том числе принципы формирования российского парламента. Нельзя игнорировать появившиеся в отечественной науке критические высказывания относительно народно-представительного характера органов законодательной власти. «К сожалению, сегодня – отмечает Е.В. Киричек, – Федеральное Собрание Российской Федерации – это орган для «избранных» (богатых, популярных, известных), довольно часто, не имеющих ничего общего с юриспруденцией и государственным управлением. Для этой категории лиц первостепенной целью становится поддержание политической популярности, обеспечивающей получение высокого политического рейтинга к следующей избирательной компании и проявление безусловной политической лояльности, а иногда и полного безразличия к решениям вышестоящих лиц… Это искажает подход к организации деятельности профессионально-ориентированного органа государственной власти, способного признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и

1URL:http://www.duma.gov.ru/representative/addresses/processing- information/index_ses.php (дата обращения: 02.10.2014).

2URL:http://council.gov.ru/activity/messages/review/46394 (дата

обращения: 03.10.2014).

гражданина. Можно сказать, что эффективность деятельности депутата в современной России не в том, чтобы представлять интересы населения и принимать качественные законы, в том, чтобы как можно дольше оставаться в списках представителей при любой номенклатуре»1.

В этой связи мы поддерживаем предложение О.И. Чепунова о

необходимости введения в избирательное законодательство критериев профессиональной пригодности к законотворческому процессу и личных моральных качеств депутатов2.

Принцип равновесия ветвей власти, обеспеченный механизмом (системой) сдержек и противовесов предполагает участие в реализации охранительных задач, в том числе в обеспечении прав и свобод человека всей системы органов государства. Каждый из органов государственной власти, та или иная подсистема механизма государства выполняет свою, уникальную миссию в решении охранительных целей и задач, в обеспечении социальной безопасности.

Органы исполнительной власти. Принимая во внимание роль Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в реализации охранительной функции государства, диссертант отмечает, что в наибольшей степени в процесс ее реализации вовлечены органы исполнительной власти.

Предметы ведения исполнительной власти – это объекты государственного управления, эффективность исполнительной власти – это предметно-объектная составляющая государственного управления, имеющая большой предметный спектр. При этом эффективность государства, степень достижимости государственных целей нередко связывается с деятельностью правительства. Вопросы эффективности исполнительной власти в целом и ее

1 Киричек Е.В. Организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: общетеоретические и практические проблемы. М., 2014. С. 122- 123.

2 Чепунов О.И. Указ. соч. С. 43.

участие в реализации охранительной функции государства в частности, имеют особое значение и выступают наиболее трудноразрешимыми, поскольку они связаны с многообразием выполняемых исполнительной властью задач, большим объемом ресурсов, разветвленностью системы ее органов, ее экономическим и организационно-правовым влиянием на основные направления жизнедеятельности общества1.

Не случайно в западной литературе понятие государства нередко

совпадает с понятием правительства2.

Исполнительная власть осуществляет управленческую деятельность, направленную на успешную реализацию функций государства, в том числе, охранительной, поскольку правоохранительные органы входят в систему исполнительной власти, круглосуточно выполняя значительный объем охранительной деятельности.

По мнению некоторых авторов, структурная специфика и особенности исполнительной ветви государственной власти таковы, что позволяют говорить о двух уровнях её функций. Функции первого уровня имеют глобальное значение для общества. Данный уровень образуют охрана общественного порядка и обеспечение национальной безопасности, а также административно-политическое, экономическое и социально-культурное управление. При этом справедливо отмечается, что одной из главных целей исполнительной власти является обеспечение безопасности граждан,

общества и государства3.

Специфика участия органов исполнительной власти в реализации охранительной функции государства проявляется в следующем:

1 Чепунов О.И. Указ. соч. С. 45.

2 Мises Ludwig von. Omnipotent Government. The Rise of the Total State and Total War. The USA: Mises Institute, 2010.

3 Сивкова И.Н. Федеральные органы исполнительной власти в России (конституционно-правовой аспект) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,

2004. С. 9-10, 11.

Во-первых, носители исполнительной власти, составляют большинство среди государственных служащих. В научной литературе приводится оценка, согласно которой 85 % государственной власти в России принадлежит исполнительной ветви, а иным институтам власти (главе государства и его аппарату, законодательным и представительным органам, судам, прокуратуре и другим органам) в совокупности – порядка 15 % .1 При этом численность кадрового состава исполнительной власти неуклонно растет.

По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат), численность работников, замещавших государственные должности и должности гражданской службы в органах исполнительной власти в 2013 г. составила 624035 человек, тогда как в законодательной и судебной «ветвях» данный показатель составил 12427 и 136165 человек соответственно2.

Статистические данные приведены диссертантом отнюдь не случайно.

Дело в том, что именно чиновники представляют персонал государственных органов, учреждений и организаций, который формируется для непосредственного выполнения оперативных и специальных функций. Эти функции как бы завершают движение функций государства сверху вниз и выражаются в конкретных решениях и действиях государственных служащих. Отсюда высокая роль и ответственность за качество и результаты публичной деятельности3.

Во-вторых, в распоряжении органов исполнительной власти находятся

материальные и информационные ресурсы. Организующий характер деятельности исполнительной власти по реализации охранительной функции раскрывается в налаживании сложной системы социальных связей во всех сферах общественной жизни. Эти органы действуют постоянно,

1 Колпаков Н. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 26; Сивкова И.Н. Указ. соч. С. 3.

2 URL:http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/state/#

(дата обращения: 01.10.2014).

3 Тихомиров Ю.А. Государство. М., 2013. С. 151.

целенаправленно и, как правило, первыми реагируют на изменения в окружающей среде (угрозы безопасности общества). Система органов исполнительной власти отличается гибкостью, способностью оперативно реагировать на социально-экономические изменения. Это обусловлено динамичностью и адаптивностью структуры охранительной функции (об этом мы говорили ранее). В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда работает в системе, то есть с определенной административной субординацией и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь законом, осуществлять управленческие функции, оперативно проводить в жизнь принимаемые решения.

В-третьих, в отличие от органов государства, формирующих законодательную основу реализации охранительной деятельности, органы исполнительной власти в соответствие с законодательством Российской Федерации «обеспечивают» эту основу и непосредственно, в лице правоохранительных институтов, «осуществляют» охранительную, в том числе правоохранительную деятельность. Основная направленность деятельности органов исполнительной власти – защита прав и свобод граждан, именно эта функция обеспечивает эффективность охраны общественного порядка и дисциплинирует работу государственного

аппарата1. Органы исполнительной власти обладают значительными

полномочиями в нормотворческой сфере. Органы исполнительной власти формируют значительный по объему массив подзаконных нормативных правовых актов во всех областях жизнедеятельности общества и государства, в том числе в сфере безопасности и правопорядка2.

1 Сивкова И.Н. Указ. соч. С. 10.

2 Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России. М., 2013. С. 3–4.

В числе основных проблем деятельности системы органов исполнительной власти, влияющих на эффективность реализации охранительных задач, следует выделить1:

– недостаточность ответственности перед институтами народного представительства за качество реализации компетенции в охранительной сфере;

– отсутствие единой, научно-обоснованной, нормативно-закрепленной функционально сбалансированной системы органов исполнительной власти, что периодически приводит к функциональной перегруженности, дублированию полномочий, фрагментарности реализации функций;

– отсутствие внутри «вертикали» исполнительной власти действенной системы контроля, способной минимизировать бюрократические и формализованные практики, обеспечить соответствие кадрово- дисциплинарной политики реалиям времени и запросам гражданского общества.

Органы судебной власти. В контексте рассматриваемой проблематики органы правосудия наиболее концентрированно и специфически (в форме судебной защиты) участвуют в реализации охранительной функции государства. «Не умаляя роли законодательных и исполнительных органов государственной власти в законодательном регулировании и осуществлении охранительно-защитной деятельности, – пишет Н.В. Витрук, – следует признать, что особую роль в осуществлении охранительно-защитной деятельности играет судебная власть»2.

Судебная защита прав и свобод человека и гражданина представляет

собой определенный юридический механизм, с помощью которого государство обеспечивает реализацию прав, свобод и обязанностей в различных сферах. Право на судебную защиту универсально и гарантируется

1 Чепунов О.И. Указ. соч. С. 36.

2 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 373.

каждому. Нарушение прав и свобод органами власти или местного самоуправления может быть обжаловано в суд1.

Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, именно ту власть, которая в значительно большей мере и эффективнее, чем другие ветви государственной власти, способна охранять и защищать права, свободы и обязанности личности и иные правовые ценности2.

За последние годы граждане России стали чаще обращаться в суд за

защитой своих прав и свобод. Это, несомненно, свидетельствует о сохранении доверия граждан к институту судебной защиты. Однако, судебная система еще далека от совершенства, в том числе в контексте реализации охранительных задач государства. Судебная система по- прежнему имеет высокий уровень администрирования, поскольку вмонтирована в вертикаль власти и весьма удалена от народа. Даже мировые судьи ни в одном субъекте федерации не избираются населением. До сих пор не решен вопрос о специализации судов по рассмотрению дел, перегруженность судебных инстанций и отсутствие должной подготовки кадрового резерва. Конституционно закрепленный принцип несменяемости судей (ст. 121), прежде всего, сложившаяся практика его реализации вступают в противоречие с механизмом привлечения к ответственности, что приводит к росту корпоративной солидарности и их профессиональной

клановости3.

Количество обращений россиян в Европейский суд по правам человека также доказывает существование проблемы неудовлетворенности граждан не только судебной системой, но и государством в целом.

В контексте вопроса о роли и значении судов в реализации охранительной функции государства хотелось бы вкратце обратить внимание на дискуссию относительно отнесения (исключения) судов к системе

1 Лукашева Е.А. Указ. соч. С. 23.

2 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 374.

3 Киричек Е.В. Указ. соч. С. 129-130; Чепунов О.И. Указ. соч. С. 47.

правоохранительных органов. Исключительная роль судов в правовом государстве в силу принципа разделения властей послужила основанием для исключения их некоторыми авторами из перечня правоохранительных органов.

«Правоохрана как понятие, – отмечает В.М. Савицкий, – “работает” лишь тогда, когда она означает инициативные, побудительные, значительные действия по обнаружению, выявлению, пресечению нарушений норм права (законов), т.е. то, чем призваны заниматься оперативно-розыскные структуры, органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры, контрразведки и т.п. и чем в современных условиях ни при каких обстоятельствах не может и не должен заниматься суд. Никто не станет отрицать, что Конституционный Суд должен охранять (защищать) право, воплощенное в высшем нормативном акте – Конституции Российской Федерации. Но хотелось бы напомнить, что в отличие от участкового инспектора милиции, управомоченного и обязанного возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения им признаков нарушения уголовного закона, Конституционный Суд не вправе решительно ничего предпринять пока к нему не поступит извне предусмотренное законом обращение в форме запроса, ходатайства или жалобы. Вот на этом оселке и лежит грань, отделяющая суд и осуществляемое им правосудие от правоохранительных

органов и выполняемых ими обязанностей»1.

Приведенная точка зрения – проявление узкого понимания правоохранительных органов и правоохранительной системы. Но это, как говорится «полбеды». К сожалению, в ряде случаев имеет место недооценка роли одних органов правоохраны и преувеличение значения других. Вот как высказался один из участников Всероссийского съезда судей 2008 г.: «Они (бывшие сотрудники органов внутренних дел, устраивающиеся на работу

13.

1 Становление судебной власти в обновляющейся России. М., 1997. С.

судьями. – Д.П.) приходили к нам после того, как их испортит милицейская система»1. Это высказывание соискатель оставляет без комментария.

Диссертант отмечает лишь то, что каждый из органов, образующих правоохранительную систему, выполняет собственные специфичные полномочия по реализации задач в правоохранительной сфере. Каждый из этих органов уникален и вместе они образуют систему. Поэтому попытки возвысить роль и значение одних институтов за счет нивелирования других весьма опасны, поскольку несут в себе угрозу стабильности и целостности правоохранительной системе государства.

Контрольно-надзорные органы. Характеристика организационных основ реализации охранительной функции была бы неполной без анализа роли, которую выполняют органы, не входящие в классическую триаду ветвей власти. Заметную роль в реализации охранительных задач играют органы государственного контроля и надзора (Счетная палата Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации). Функциональное единство контрольно-надзорных органов проявляется в том, что все они независимо от сферы или объекта контроля участвуют в так называемой финальной стадии государственного управления, заключающейся в проверке и оценке соответствия результатов деятельности целям, определяющим функционирование той или и ной системы, в нашем случае – целям государства.

Эти органы объединяет важнейшее, смыслообразующее направление деятельности – контроль и надзор. При этом государственный контроль и надзор контроль имеет самое непосредственное отношение, к охранительной деятельности, позволяя своевременно выявлять и реагировать на отклонения и нарушения нормативных установлений, приводя в действие охранительный механизм. Диссертант поддерживает точку зрения В.В. Черникова,

1 Рос. газ. 2006. 1 дек.

указывающего на невозможность обеспечения правопорядка без контрольно- надзорной функции1. Кроме того, следует согласиться с распространенным в юридической литературе включением в систему правоохранительных органов некоторых органов государственного контроля и надзора. Система и компетенция указанных органов во многом обусловлены предметным содержанием охранительной функции и ее структурой.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка2. Проблема взаимоотношений государства и личности по-прежнему является противоречивой, нерешенной как с научной точки зрения, так и практическом отношении.

В условиях коренных изменений в социально-экономической, политической и духовно-культурной сферах проблема обеспечения интересов личности обнажилась особенно явно. Развитие политико-правовой мысли и правозащитной практики привело к формированию особого института, следящего за соблюдением прав и свобод органами государственной власти.

Исторически сформировавшись в Швеции, институт омбудсмена или уполномоченного по правам человека, сегодня является привычным элементом механизма охраны и защиты прав человека. Являясь органом государственной власти в большинстве стран, уполномоченный по правам человека (омбудсмен), как правило, не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти и является независимым органом3.

1 Черников В.В. Указ. соч. С. 5.

2 Данный институт мог бы рассматриваться при анализе роли главы государства в реализации охранительной функции государства. Вместе с тем

необходимо принять во внимание общность политико-правовой природы и

компетенции Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка.

3 Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция современного

государства : дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 73.

Организационно-правовой статус и компетенция института уполномоченного по правам человека в России имеют много общего с аналогичным институтом зарубежных стран1. В современных работах рассматриваются четыре главные функции омбудсмена: а) выяснение обстоятельств нарушения прав человека; б) коррекция – исправление допущенной несправедливости; в) инициирование реформ; г) информационно-воспитательная функция2.

Институт уполномоченного дополняет существующую систему гарантий правовой защиты, представляя самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека3 занимая важное место в организационном механизме реализации охранительной функции государства. В 2013 году к Уполномоченному поступило 46921 индивидуальных и коллективных обращений граждан, писем из государственных органов и общественных организаций. Чуть меньше половины поступивших документов (22997) соответствовали критериям, предъявляемым к жалобам. В приемной Уполномоченного зарегистрировано 1505 жалоб и обращений, по результатам приема 2563 человек.

Подавляющее большинство (98,5 %) составили жалобы, поданные с территории Российской Федерации. Остальные поступили из-за рубежа. Из Центрального федерального округа поступило 31,9 % от общего объема поступивших жалоб; из Приволжского федерального округа – 19,1 %; из Южного федерального округа – 11,4 %; из Сибирского федерального округа

– 10,6 %; из Северо-Западного федерального округа – 10,0 %; из Уральского

1 Общая теория прав человека / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996. С. 365–389; Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному закону

«Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997. С. 1–21.

2 Корабельникова Ю.Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 13.

3 Корабельникова Ю.Л. Указ. соч. С. 12.

федерального округа – 6,7 %; из Северо-Кавказского федерального округа – 6,2 %; из Дальневосточного федерального округа – 4,1 %.1

Счетная палата Российской Федерации. Осуществление государством охранительной функции в немалой степени зависит от наличия и эффективного использования материальных, в том числе финансовых ресурсов. Поэтому в системе объектов государственного контроля неизменно находятся экономические и материально-финансовые отношения. Счетная палата Российской Федерации, осуществляющая контроль в указанной сфере, является неотъемлемым звеном охранительной функции, который обеспечивает социально-экономическую безопасность государства.

Счетная палата Российской Федерации является относительно самостоятельным органом государственной власти. В организационном плане это выражается в ее самостоятельности внутреннего характера: распределение полномочий между аудиторами, организация мероприятий по контролю, штатное расписание и т.д. Функциональная независимость Счетной палаты проявляется в том, что она самостоятельно устанавливает сроки, объем и способы проведения контрольных мероприятий, строит свою работу на основе годовых и текущих планов, формируемых исходя из необходимости обеспечения всестороннего и системного контроля над исполнением бюджета. Деятельность Счетной палаты носит охранительный характер, поскольку финансовый контроль выступает сигнализатором в случае отклонений от требований финансово-бюджетной дисциплины.

Центральный банк Российской Федерации. Как известно, кредитно- денежная система, служит важнейшим элементом «финансово- экономической анатомии» любого государства, а устойчивость национальной денежной единицы, стабильность и гарантированность вкладов населения – показателями экономического развития государства.

1 URL:http://ombudsmanrf.org/doklady/7265-доклад-уполномоченного-по- правам-человека-в-российской-федерации-за-2013-год?showall=&limitstart= (дата обращения: 03.10.2014).

Не случайно, особое место среди институтов государственного контроля в сфере кредитно-денежной политики занимает Центральный банк России. Центральный банк Российской Федерации является органом, осуществляющим контрольно-надзорные функции в системе кредитно- денежных отношений, основной функцией которого, в соответствие с Конституцией Российской Федерации (ст. 75), является защита и обеспечение устойчивости рубля. В данном случае можно утверждать, что Банк России путем специфических технологий (форм, принципов, методов и средств) охраняет кредитно-денежную систему государства, а значит интересы общества и личности, связанные с гарантированностью кредитно- финансовых отношений.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Признание многонационального народа источником власти в Российской Федерации было бы пустым обещанием или бессодержательной декларацией без соответствующей системы гарантий права граждан участвовать в управлении делами государства, в том числе права формировать систему государственных органов. Ухищрения и массовые откровенные нарушения избирательных прав граждан посягают на политические основы конституционного строя, что обусловливает необходимость эффективного государственного и общественного контроля в указанной сфере, а также наличие охранительного механизма – механизма реагирования в случае выявления нарушений избирательного законодательства.

Генеральная прокуратура Российской Федерации. Особую роль в реализации функций государства выполняет орган, изначально учрежденный в качестве «ока государева». Речь идет о прокуратуре. Генеральная прокуратура Российской Федерации, – это самый старейший из всех органов государственного контроля и надзора, а предметная обусловленность прокурорского надзора настолько широка, что можно утверждать следующее: в обществе практически нет сфер, в которых бы не осуществлялся прокурорский надзор.

Генеральная прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Как видно, законодательство не ограничивает прокурорский надзор в предметном отношении. Из этого следует, что Генеральная прокуратура принимает активное участие в реализации охранительной функции государства применительно к самым разнообразным сферам и объектам.

Более того, направленность и содержание прокурорского надзора (обеспечение законности, недопущение нарушений закона) могут служить основанием для утверждения о том, что в большей мере прокуратура участвует в реализации охранительной функции государства. В качестве дополнительного аргумента можно использовать положение ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что прокуратура также выполняет функцию уголовного преследования, координирует деятельность правоохранительных органов. В связи с этим диссертант полагает, что главной целью и смыслом функционирования прокуратуры РФ является правопорядок, достигаемый как результат обеспечения законности.

Что касается деятельности контрольно-надзорных органов в целом, соискатель отмечает следующее: контрольно-надзорные органы принимают активное участие в реализации охранительных задач. При этом и контроль, и надзор выступают самостоятельной и специфичной правовой формой реализации исследуемой функции. Предметная направленность государственного контроля и надзора подчеркивает уникальность и роль каждого контрольно-надзорного органа в реализации охранительной функции государства. Счетная палата и Центральный банк в большей степени вовлечены в процесс охраны экономической безопасности России, Центральная избирательная комиссия является важным организационным звеном охраны конституционного строя, политической безопасности,

Уполномоченный по правам человека выполняет неоценимую роль в укреплении и охране прав и свобод человека, а Генеральная прокуратура участвует в охране правового порядка вообще.

В условиях проведения реформ, борьбы с коррупцией и иной противоправной деятельностью требования и социальные надежды на государственный контроль заметно увеличиваются. Также повышается значение контроля со стороны гражданского общества. Одной из основных проблем контрольно-надзорной деятельности и ее субъектов можно признать рассредоточение государственного контроля и надзора между различными публично-властными институтами1. Здесь следует упомянуть об относительно новых структурах в системе органов государственного контроля: институте Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и Следственном комитете Российской Федерации.

В результате, создается ситуация, метко и образно подмеченная в народном творчестве – «у семи нянек – дитя без глазу». Сегодня назрела объективная необходимость в сосредоточении координационных полномочий в сфере государственного контроля и надзора. Центром такого сосредоточения вполне могла бы стать прокуратура России.

В целом координационная роль в реализации охранительной функции должна быть нормативно и организационно закреплена за главой государства.

В заключение параграфа автор указывает еще на один немаловажный аспект. Исследование организационной составляющей механизма реализации охранительной функции должно строиться с учетом формы политико- территориальной организации Российского государства.

Федеративное устройство предполагает деление функций государства на три уровня: федеральный, региональный и муниципальный. В субъектах федерации, в муниципальных образованиях осуществляется значительная

1 Чепунов О.И. Указ. соч. С. 36-37.

работа по реализации охранительных целей и задач государства. При этом конституционная модель разделения государственной власти между федерацией и субъектами, а также институциональное обособление органов местного самоуправления закрепляет широкие возможности субъектов в сфере совместного ведения с Федерацией, в области исключительной компетенции субъектов и в сфере автономии органов местного самоуправления1.

Нахождение в совместном ведении таких вопросов, как: защита прав и

свобод человека, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории, охрана здоровья, меры по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, – и других полномочий позволяет утверждать, что на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований функционирует относительно обособленный организационный механизм реализации охранительной деятельности, выступающий своеобразным продолжением, важнейшей частью общегосударственного механизма реализации охранительной функции. Диссертант полагает, что процесс оптимизации, включая передачу на уровень субъектов и муниципалитетов отдельных полномочий охранительного характера, должен проводится более интенсивно, научно, критично.