5.1.Формы государственного управления и административно-территориального деления

Политическую структуру мира формируют политико-географические единицы двух типов: 1) независимые суверенные государства, имеющие полное самоуправление (их в современном мире абсолютное большинство – 196 стран) и 2) несамоуправляющиеся территории, находящиеся в различной форме зависимости от других государств (автономные территории, колониальные владения, «заморские департаменты», «свободно ассоционированные» и др.)

Независимые суверенные государства имеют различные формы организации и управления, важнейшей из которых является государственный строй.

Преобладающей в настоящее время является республиканская форма правления, которая возникла в древности (Древний Рим в период республики), но широкое распространение получила в период новой и новейшей истории (ныне их более 160). При республиканском строе высшие органы государственной Власти формируются официальными представительными органами (парламентами) или избираются. Парламентам обычно принадлежит законодательная власть, а правительству – исполнительская. Различают два основных вида республик: президентские и парламентарные. Отличительной чертой президентских республик является соединение в руках выборного президента полномочий главы государства и главы правительства, вследствие чего президент сосредотачивает в одном лице большие полномочия, оно формирует правительство, имеет право на досрочный роспуск парламента и др. (США, Аргентина, Бразилия и др.). Парламентарная (парламентская) республика основывается на принципе главенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Роль президента в таких республиках значительно меньше, а главным действующим лицом является премьер-министр, возглавляющий правительство (ФРГ, Италия, Австрия, Индия, Польша и др.).

При монархической форме правления верховная государственная власть принадлежит монарху (королю, шаху, эмиру, царю, императору), получающему эту власть, как правило, в порядке наследования. Монархия может быть неограниченной (абсолютной), когда власть монарха практически ничем не ограничивается (например, Бахрейн, Катар, Оман, Объединенные Арабские Эмираты). Ограниченная монархия выступает в двух разновидностях: 1) конституционной, когда верховная государственная власть ограничена конституцией (Япония), и 2) парламентской, когда власть монарха ограничена парламентом (Великобритания, Швеция). Характерной разновидностью монархии является абсолютная теократическая монархия, когда монарх одновременно является религиозным лидером (духовным главой) и главой государства (Ватикан, Саудовская Аравия, Бруней). Монархическая форма правления возникла также в древности (Древний Рим в эпоху империи), но наибольшее распространение получила в середине века и Новое время. В ХХ веке соотношение между республиками и монархиями изменилось в пользу республиканской формы правления. В начале ХХI века на политической карте мира насчитывалось всего около 30 монархий.

Государственный строй любой страны характеризуется также формой

административно-территориального устройства (или административно-территориального деления – АТД), отражающего систему территориальной организации государства. Обычно АТД проводится с учетом исторических, экономических, национальных, природных и других факторов (геополитических, военных, транспортно-коммуникационных). Его главными функциями являются:

· обеспечение государственного регулирования разных сфер жизни общества и ступенчатое размещение органов государственной власти и управления;

· организация контроля центра над местами, передачи и сбора информации и распоряжений, обеспечение сбора налогов, мобилизационных и др. мероприятий;

· проведение гибкой экономической и социальной политики, стимулирование освоения новых районов;

· территориальная организация государственных служб – геодезических и землеустроительной, санитарной, почтовой, пожарной и ликвидации чрезвычайных ситуаций и др.;

· обеспечения представительства регионов и мест в центральных законодательных и представительных органах, организация местного самоуправления.

Территориальные органы государственной власти и управления, а также местного самоуправления (если они сформированы), действуют в границах определенных территориальных единиц. При этом территориальные органы государственной власти подчиняются соответствующим органам административной единицы более высокого ранга или центральным институтам (министерства и п.т.). Местное самоуправление не является территориальным подразделением государства. Оно является связующим звеном между гражданским обществом и государством и необязательно создается на всех уровнях.

Административно-территориальное деление, как отражение политико-географической структуры государства, развивается эволюционно, под воздействием исторических, этнических конфессиональных, экономических и других факторов. В развитии систем АТД выделяют несколько этапов:

1) на первом этапе, в ХVI- ХVIII века зарождаются элементы местного самоуправления, возникают законодательные гарантии определенных прав территориальных общин («магдебургское право для городов»);

2) второй этап, наступивший после Великой Французской революции (1789 г.) характеризовался широкими реформами средневековых феодальных укладов АТД;

3) третий этап, развернувшийся после волны революций в Европе (1848 г.), был направлен на адаптацию старого деления (в Австро-Венгрии, германских государствах) к новым реалиям развития капиталистического рыночного хозяйства;

4) четвертый этап охватил после Первой мировой войны перекройку как политической карты Европы, так и политико-административную реформу ряда новых государств, образовавшихся после развала Австро-Венгерской империи, революции в Российской империи, распада Османской империи и ее вытеснения с Балканского региона;

5) пятый этап был вызван радикальными изменениями на политической карте по окончании Второй мировой войны, процессами деколонизации, экспериментами в бывших соцстранах по приспособлению государственного устройства к политическому строю и экономическим изменениям;

6) шестой этап, начавшийся на рубеже 1960-1970-х годов, направлен на укрупнение территориальных единиц первого порядка (создание «коалиций развития», самодостаточных, привлекательных для инвесторов), а также приспособление административных рубежей к реальным границам функциональных районов, сложившихся вокруг крупных городов;

7) этап наступил на рубеже 1980-1990-х годов и связан с постсоциалистической перестройкой АТД и местного самоуправления, возвращением его к национальным традициям и адаптацией к бурным реалиям глобализации и постиндустриального развития.

Административные границы проводятся по различным признакам, что позволяет выделять несколько типов АТД:

· этнокультурное, когда административные границы совпадают с этническими рубежами (Индия, где границы многих штатов совпадают с ареалами крупных этнических групп), а названия территориальных единиц происходит от определенного этноса (Белуджистан в Пакистане, Фрисландия в Нидерландах);

· историческое, характерное для европейских стран, где административные регионы представляют собой историко-культурные общности, соответствующие историческим провинциям, феодальным владениям (области в Италии, земли Германии, кантоны Швейцарии и др.), новые административные единицы используют названия исторических провинций, которые они наследуют (Тироль, Бавария, Ломбардия и др.);

· социально-экономические, когда административные единицы привязываются к крупным, интенсивно развивающимся центрам с учетом зоны их хозяйственного тяготения и оптимизации энерго-сырьевых, трудовых и сбытовых потоков, название административные единицы получают при этом по центральному городу (характерно для большинства стран СНГ), или по природным объектам, расположенным на данной территории (департаменты Франции, Амурская область России).

В зависимости от исторических условий, тенденций экономико-географического освоения территории и особенностей формирования политико-географической структуры государства выделяются четыре основных типа АТД:

· среднеевропейский, который возник на базе бывших феодальных образований (княжеств, королевств и т.п.), которые были трансформированы в АТЕ различного иерархического ранга унитарных государств (Франция), либо послужили основной для формирования федеративных государственных образований (ФРГ, Австрия);

· североамериканско-австралийской, сформировался в ходе заселения и экономического освоения территорий стран «переселенческого капитализма», когда основным критерием создания новых АТЕ выступала численность населения (США, Канада, Австралия);

· латиноамериканский, включающий в своей основе границы между бывшими испанскими и партугальскими владениями, учитывает расположение сети опорных пунктов колонизации (ставших центрами штатов и провинций), расселение в ХVI- ХVIII веках коренного населения и этапы экономического освоения обширных пространств (Амазония, Пампа);

· афро-азиатский, характеризующийся переплетением унаследованных границ от доколониального прошлого и, в незначительной степени соответствующих расселению этнических групп, границ, установленных колониальными властями исходя из политических условий и для обеспечения контроля и удобства управления.

Изучение административно-территориальных единиц (АТЕ) и политических регионов опирается на общую методику анализа политико-географических систем – анализ морфологических особенностей АТЕ, генезиса и функций их границ, проблем территориального единства и исторической эволюции регионов, территориальных споров и др.

В результате эволюции АТД в большинстве промышленно развитых стран сложилась его сложная многоступенчатая система (табл. 8). При этом средняя численность населения первичных единиц существенно различается: во Франции 61 % всех коммун имеют менее 0,5 тыс. жителей, в Италии 62 % коммун насчитывают от 1 до 10 тыс. чел., а в Великобритании 63 % неметрополитенских округов имеют от 40 до 100 тыс. чел., а 69,5 % – метрополитенских – 200-500 тыс. Это требует детального изучения степени дробности АТД и ее обоснования. Сейчас в большинстве европейских государств число административных единиц первого порядка колеблется от 10 до 50, что считается оптимальным для управления. Иногда используется сетка крупных АТЕ (в Австрии восемь земель, в ФРГ – шестнадцать земель (в т.ч. три крупных города: Гамбург,

Таблица 8

Структура АТД в некоторых странах Европы

Берлин, Бремен), Польше – 16 воеводств), в крупных государствах складывается более многочисленная дробная сетка АТД (Россия – 89 единиц, Франция – 26 регионов), что ставит государство перед проблемой эффективного управления территориями. В одних случаях широко применяются унитаристские методы (Франция), в других – осуществляется передача широких полномочий из центра в регионы и повышение самостоятельности территорий (Россия).

Серьезные проблемы порождает несовпадение этнических границ с административными.

Проявляющееся нарастание противоречий между стабильностью АТД и развитием политико-географической структуры общества порождаются такими причинами как урбанизация и эволюция узловых (нодальных) экономических районов, структурными изменениями в экономике, развитием региональной идентичности (самосознания) и отношением населения к участию в местном управлении, пересмотром роли государства в решении социальных проблем и финансирование социальных программ.

Опыт изучения реформ АТД в разных странах показывает необходимость крайне осторожного отношения к проектам всяких изменений административных границ. Проработка таких проектов должна основываться на политико-географическом анализе направленном на рассмотрение:

· исторических сдвигов в АТД за длительный период, устойчивости конкретных участков границ современных административных единиц, характера и ареалов тяготения (экономического, коммуникационного, социально-культурного) отдельных территорий к главным центрам АТЕ, устойчивости выполнения административных функций отдельными центрами, т.е. естественно-исторической основы административного деления и районирования;

· имеющихся сеток отраслевого и интегрального экономического и иных видов районирования (природно-ландшафтного, экологического, культурно-этнографического, энергетического, транспортно-коммуникационного и т.п.), отражающих формирование различных территориальных элементов комплексных ТПС и структурирование политико-географического и экономического пространства;

· экономического, политического и социально-культурного потенциала городов и центров разного иерархического ранга, их оснащенности различными видами инфраструктуры, уровня региональной политической активности и готовности решения комплекса социально-политических и экономических задач по выравниванию территориальных различий в уровне жизни, обеспечении политической стабильности и сбалансированного устойчивого развития всех сфер общественной жизни.

В последние годы, кроме анализа проблем АТД, активно развиваются новые подходы к изучению политико-географической структуры государства:

· анализ государственной территории как совокупности политических районов, выделенных по различным ключевым признакам (геополитическая структура крупных государств (Россия, Китай и др.), электоральная активность и политические предпочтения населения, регионы элитогенеза и география власти);

· выделение отдельных районов (проблемных) в пределах государства с особыми политическими явлениями и характеристиками (зоны политических рисков, стратегически важные и трансграничные регионы, районы оппозиционных настроений, этнорелигиозных противоречий и т.п.);

· политическое ландшафтоведение, выделяющее характерные особенности морфологии политического пространства и его основных композиционных слоев: природного (взаимовлияние природных свойств ландшафта на развитие политических процессов, формирование политической культуры и ценностных ориентаций, а также политико-правовой системы на характер землевладения и землепользования и их отражения на местности), воплощенного (отражающего изменения внешнего облика ландшафта, маркировку границы, рисунок транспортной сети, крупные индустриальные, гидротехнические, коммуникационные и т.п. «стройки века», имеющие политическое значение и изменяющие окружающую среду) и идеального (раскрывающего идеологическое накопление ландшафта, его информационную составляющую, «память ландшафта», создаваемую политическими процессами прошлого и настоящего, деятельностью государственных деятелей, местной политической культурой, отраженной в топонимических особенностях местных ландшафтов).