1. ПРЕДМЕТ И ПОНЯТИЕ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Принято считать, что предметом финансового права выступают общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства.

Однако, это бесспорно правильное утверждение нуждается в конкретизации, хотя бы в силу того, что разные авторы вкладывают различный смысл в понятие «финансовая деятельность государства».

Кроме того, существует мнение, что не все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, выступают предметом финансового права. Многие авторы полагают, что понятие финансовой деятельности государства шире, чем понятие предмета финансового права, и что «в процессе ее осуществления могут вознйкнуть и действительно возникают отношения, регулируемые другими отраслями права (например, гражданским)»20.

Представляется целесообразным еще раз уточнить, какие отношения возникают в процессе финансовой деятельности и какие из них выступают (или, напротив, не выступают) предметом финансового права.

Выше мы уже пришли к выводу, что объектом финансового права выступают лишь государственные финансы. Исходя из этого отношения, входящие в состав частных финансов, предметом финансового права выступать не могут. Впрочем, такие отношения и не являются продуктом финансовой деятельности государства, которая ограничена, как уже сказано, лишь государственными финансами.

Следовательно, предметом финансового права выступают не все финансовые отношения, а их определенная часть - отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, которые мы будем именовать «государственные финансовые отношения». Для того рода финансовых отношений характерно, что они всегда выражают движение денег либо в государственный фонд, либо из него.

Между тем в работах по финансовому праву освещаются (причем в полном объеме) такие институты, как страхование,банковское кредитование, расчетные отношения, которые вовсе не выражают ни государственных финансов, ни категории «отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства».

Правда, некоторые авторы, хорошо понимая, что отношения, посредством которых осуществляется, например, страхование или банковское кредитования, с юридической точки зрения представляют собой гражданско-правовые отношения, к сфере финансового права относят лишь государственное регулирование порядка формирования и использования денежных фондов страховых и банковских организаций.

В связи с этим возникает вопрос: является ли правовое регулирование частных финансов элементом финансовой деятельности государства и выступают ли возникающие при этом отношения предметом финансового права?

С позиций тезиса, согласно которому объектом финансового права выступают лишь государственные финансы и финансовая деятельность представляет собой процесс формирования, распределения и организации использования государственных денежных фондов, на данный вопрос следует ответить отрицательно.

Но тогда естественно возникает другой вопрос: к какой отрасли права относится это регулирование?

Вообще-то говоря, регулирование частных финансов в целом осуществляется по линии гражданского права.

Что касается таких видов правового регулирования, как государственная регистрация негосударственных юридических лиц, лицензирование деятельности частных предпринимателей, осуществление государственного контроля или надзора за их деятельностью, установление правил ведения бухгалтерского учета и предоставления финансовой отчетности и т. п., то это типичное административно-правовое регулирование, даже если оно в некоторых случаях касается денежных фондов (т. е. частных финансов) негосударственных юридических лиц.

Говоря о том, что в процессе финансовой деятельности возникают финансовые отношения, которые не регулируются финансовым правом, следует иметь й виду, что ряд таких отношений лишь ошибочно квалифицируются в качестве финансовых и возникающих в ходе осуществления финансовой деятельности государства. Это происходит вследствие необоснованного расширения границ данной деятельности. К чирлу таких отношений относятся отношения, связанные с использованием государственных денежных фондов, которые будучи товарно-денежными, не являются ни финансовыми отношениями, ни отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства. Поэтому исключение их из предмета финансового права обусловлено вовсе не тем, что некоторые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности, финансовым правом не регулируется, а тем, что эти отношения к данной деятельности не имеют никакого отношения, а являются продуктом обычной хозяйственной (как правило, предпринимательской) деятельности.

В равной мере не всякое движение государственных денежных средств выражает собой финансовую деятельность государства и осуществляется в рамках именно финансовых отношений (например, расходование государственным предприятием своих денежных средств на приобретение сырья, оборудования, выплату заработной платы рабочим и служащим, выплата государственных пенсий и пособий, производство страховых выплат при государственном страховании, предоставление банковских ссуд государственными банками гражданам и юридическим лицам и т.

Для разграничения отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, на регулируемые и не регулируемые финансовым правом, иногда вводят юридический критерий в виде метода правового регулирования. К числу таких отношений относят отношения, опосредованные договором. То есть применяется принцип: «Договорное - значит не финансово-правовое». Однако при ближайшем рассмотрении это в основном как раз и будут отношения, связанные с использованием денежных фондов, которые, как уже неоднократно отмечалось, не являются ни финансовыми, ни отношениями возникающими в процессе финансовой деятельности государства. И именно по этой причине они предметом финансового права выступать не могут, какими бы они ни были с точки зрения метода правового регулирования (односторонне-властными или договорными).

В то же время следует признать, что в процессе финансовой деятельности в ряде случаев действительно возникают отношения, являющиеся по своей экономической природе, финансовыми, но регулируются они договорным методом. Такими будут отношения государственного займа, бюджетного кредитования, налогового кредита и ряд других.

Не отрицая договорного характера этих отношений, вместе с тем мы считаем ошибочной посылку, согласно которой используемый в данных случаях договор является гражданско-правовым, и полагаем, что здесь имеет место особая разновидность договора, а именно - финансово-правового. Иначе говоря, финансовое право применяет не только односторонне-властный метод правового регулирования, но и договорный, но договорный не в гражданско-правовом смысле, а в собственном, финансово-правовом смысле. На этом вопросе мы еще остановимся при рассмотрении методов правового регулирования, применяемых финансовым правом.

Давая оценку тем или иным экономическим отношениям в качестве возникающих в процессе финансовой деятельности государства или, напротив, не имеющих к этой деятельности никакого отношения, следует иметь в виду, что. границы данной деятельности довольно подвижны.

В целях определения предмета финансового права подведем некоторые итоги сказанному.

Во-первых, предметом финансового права выступают отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, которая в свою очередь ограничена государственными финансами. Исключение составляет такой элемент финансовой деятельности государства, как формирование государством денежной системы страны и обеспечение ее нормального функционирования. Осуществляя эту деятельность государство не только заботится о нормальном существовании своих собственных финансов (выступая в качестве собственника, озабоченного своими деньгами), но и выступает в интересах всего общества (выступая в качестве политического субъекта).

Во-вторых, отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, по своей экономической природе являются-финансовыми и представляют такую их разновидность, которую мы называем в целях выделения из общей массы финансовых отношений «государственные финансовые отношения».

В-третьих, частные финансы (а равно и частные финансовые отношения, они же - отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности, осуществляемой субъектами частнопредпринимательской деятельности) предметом финансового права выступать не должны.

В-четвертых, отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, носящих нефинансовый характер и поэтому регулируемых нормами не финансового, а иных отраслей права, существовать не может.

В равной мере, в-пятых, не существует государственных финансовых от- ношенйй, которые регулируются не финансовым, а иными отраслями права. Даже если эти отношения имеют договорный характер, то это свидетельствует не о том, что данные отношения являются гражданско-правовыми, а о том, что финансовое право в ряде случаев использует диспозитивный метод правового регулирования и существует такая разновидность договора, как финансово-правовой договор. Иначе говоря, все государственные финансовые отношения выступают предметом финансового права независимо от метода правового регулирования этих отношений.

Таким образом, сфера финансового права полностью совпадает со сферой финансовой деятельности государства, и наоборот.

Категории «государственные финансы», «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства», «государственные финансовые отношения» и «Предмет финансового права» органически связаны друг с другом. Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, представляя собой государственные финансовые отношения, формируют собой государственные финансы (в экономическом смысле) и выступают предметом финансового права.

Сказанное вовсе не означает, что государство не регулирует (или не должно регулировать) частные финансы либо другие денежные отношения, вообще не входящие в состав финансов. Оно это не только фактически делает, но в принципе и вправе это делать. Но правовое регулирование чужих (негосударственных) денежных средств вовсе не означает, что это является проявлением финансовой деятельности государства. Так же как, скажем, регулирование отношений купли-продажи вовре не означает, что процесс этого регулирования выражает торговую деятельность государства.

При регулировании путем принятия нормативных актов процессов формирования и распределения государственных денежных фондов (что и образует категорию «государственные финансы в материальном смысле»), государство безусловно действует в качестве политического субъекта, но за этим регулированием всегда стоит государство-собственник, преследующее свои собственные материальные интересы, порой не только не совпадающие с интересами общества, но и даже враждебные ему.

При регулировании частных финансов государство выступает в качестве стороннего субъекта, призванного сбалансировать интересы как субъектов данного денежного отношения, так и (причем, в первую очередь) увязать эти интересы с интересами общества, выступая тем самым в качестве его представителя и защитника. Так, регулируя порядок размещения страховых резервов страховых организаций, государство защищает интересы страхователей, т.е. условия осуществления страховой защиты членов общества, регулируя деятельность частных банков, - оно выступает в интересах вкладчиков, т. е. граждан и юридических лиц, и т. д.

Отсюда и разница в пределах и механизмах правового регулирования «своих» (т. е. государственных финансов) и «чужих» (т. е. частных финансов).

Регулируя государственные финансы, государство действует, что вполне естественно, жестко и властно, чему и служит финансовое право. Отсюда и высзтраивание финансовых правоотношений, субъектом которых всегда выступает само государство (в целом или в лице своего органа) как отношений «власти и подчинения», где власть естественно принадлежит самому государству, а подчинение - возлагается на его контрагента по этому отношению.

. Регулируя частные финансы, государство не должно забывать, что такое регулирование всегда ограничивает свободу предпринимательской деятельности и в конечном счете - право частной собственности и экономическую свободу членов общества в целом. А именно на этих институтах зиж дется рыночная экономика. Поэтому чрезмерное их ограничение, подталкиваемое амбициозными интересами бюрократического аппарата, всегда отрицательно сказывается на экономическим развитии страны. Отсюда регулирование частных финансов и иных денежных отношений, не входящих в состав государственных финансов, должно осуществляться по линии гражданского права. Собственно, так оно и вытекает из статьи 1 Гражданского кодекса.

В процессе финансовой деятельности государства, выступая предметом финансового права, возникает две группы финансовых отношений: материальные и организационные.

Материальные финансовые отношения опосредуют движение денежных средств, выражая процессы формирования или распределения государственных денежных фондов. Эти отношения связаны с движением конкретных денег либо от плательщика в тот или иной государственный фонд, либо, напротив, из фонда к получателю. Примером могут служить налоговые отношения, где конкретный плательщик обязан перечислить определенную сумму денег в соответствующий бюджет.

Отношения, возникающие в процессе организации денежной системы страны в целом и финансовой системы государства в частности, системы финансовых учреждений государства (органов управления государственными финансами), обеспечения их деятельности, относятся у разряду организационных финансовых отношений.

Общим признаком материальных и организационных финансовых отношений выступает то, что они обусловлены существованием государства и являются продуктом его финансовой деятельности. Государство (в целом либо в лице его органа) выступает в качестве обязательного субъекта этих отношений. Не было бы государства, не было бы и этих отношений.

На это мы обращаем внимание в связи с тем, что довольно устойчиво мнение (особенно среди экономистов), согласно которому существование финансов вызвано не деятельностью государства, а объективными потребностями общественного развития. Действительно, существование и государства, и государственных финансов обусловлено потребностями общества: общество не может существовать без государства, а государство - без своих финансов. Однако непосредственной причиной существования государственных финансов является все-таки государство. Более того, очень часто (если не всегда) финансовые интересы государства вступают в противоречие с общественными интересами. Примером может служить установление государством непомерных налогов, которые вступают в противоречие с экономическими интересами общества и приводят к ухудшению материального положения его членов, т. е. населения страны. При этом государство всегда считает, что налоги терпимы, а общество - что они завышены (каков бы ни был низким уровень налогообложения). Таким образом государственные финансы никак не могут считаться проявлением потребностей общества. Более того, государство всегда стремится к увеличению объемов государственных финансов, а общество - к их снижению (по крайней мере в части расходов на содержание государственного аппарата, размеров должностных окладов государственных служащих, содержания престижных государственных резиденций и т. п.). В итоге противоречие между государством и обществом по поводу объема государственных финансов (и в частности - уровня налогообложения) относится к числу антагонистических противоречий. Вследствие этого объем финансов есть результат компромисса между государством и обществом, и выражает собой степень организованности общества в его борьбе с непомерными финансовыми аппетитами государства. Иначе говоря, в государственных финансах всегда реализуется уровень запросов государства, на фоне того, что потребности государства всегда завышены, а общество не настолько организовано, чтобы противостоять этим запросам.

Материальные финансовые отношения характеризуются следующим. 1.

Эти отношения являются денежными, поскольку^ыражают процесс либо формирования государственного денежного фонда (опосредуя движение денег в этот фонд) либо процесс расходования фонда (опосредуя движение денег из фонда).

Правда, следует иметь в виду, что в некоторых случаях могут существовать и вещественные финансовые отношения, когда, например, государство устанавливает натуральные налоги. Так, в СССР в свое время действовал продовольственный налог (продналог), положивший начало знаменитому НЭПу. В некоторых странах и в настоящее время сельскохозяйственный налог уплачивается произведенной сельскохозяйственной продукцией (во Вьетнаме, например, рисом). В Казахстане в соответствии с контрактами «о разделе продукции», применяемом главным образом при добыче нефти, часть продукции, производимой недропользователем, подлежащая передаче государству также рассматривается в качестве натурального налогового платежа. Впрочем, в данном случае мы имеем дело с ошибочной трактовкой данного платежа, который в действительности имеет не финансовый, а гражданско-правовой характер.

Однако в целом материальным финансовым правоотношениям свойственна имейно денежная форма. 2.

Материальные финансовые отношения опосредуют одностороннее движение стоимости в денежной форме, не сопряженное встречным движением стоимости в товарной форме.

В отличие от товарно-денежных отношений, опосредующих акты Т-Д или Д - Т, т. е. выражающих обмен денежной формы стоимости на товарную, в финансовые отношениях такого обмена не происходит. Так, плательщик денег в бюджет не выступает в роли покупателя, а государство - в роли продавца. В равной мере, государство, выделяя кому-либо деньги из своих денежных фондов не является покупателем того или иного товара у лица, которому деньги выделяются.

Одностороннее движение стоимости характерно и для тех финансовых отаощ?Ний, где деньги подлежат возврату. Здесь движение денег носит маятникообразный характер: сперва от кредитора к государству, выступающему в роли заемщика, а затем от государства, выступающего в роли должника, к кредитору. Но на каждой фазе движения денег оно не сопровождается встречным движением товара.

Имеются, правда, некоторые разновидности финансовых отношений, которые внешне напоминают отношения купли-продажи. К ним, например, относятся отношения, возникающие при уплате государственной пошлины. Уплатив ее, плательщик получает от государства определенную государственную услугу (право на рассмотрение дела в государственном суде, юридическое закрепление гражданского состояния и т. п.). Однако и в данном случае отношение не является товарно-денежным, а совершаемое государством юридический акт - товаром, поскольку, во-первых, этот акт невозможно оценить в деньгах (т. е. в экономическом смысле данный акт не является носителем стоимости); во-вторых, сам платеж в общем-то носит фискальный характер (т.е. преследует цель пополнения казны); в-третьих, государство, совершая такого рода юридические акты, выступает в качестве субъекта политической системы, обслуживающего общество, а не в роли продавца государственных услуг (т. е. оно не осуществляет предпринимательской деятельности). 3.

Материальные финансовые отношения носят распределительный характер.

Деятельность государственного аппарата не создает стоимости, хотя износит в целом общественно-полезный характер. Поэтому государство может добыть необходимые ему деньги лишь где-то на стороне, отбирая их (например, через налоги) или выманивая (например, посредством госзаймов) у тех, кто создает стоимость (а соответственно и деньги) своим трудом. В целом же в процессе осуществления финансовой деятельности государства происходит перераспределение денежной части совокупного валового продукта*сперва в пользу государства, а затем - при распределении государственных денежных фондов - в пользу получателей государственных денежных средств. При этом осуществляется смена владельцев (а то и собственников) денежных средств. 4.

Материальные финансовые отношения являются разновидностью экономических отношений. При всей неопределенности понятия «экономические отношения», можно отметить, что финансовым отношениям, во-первых, присущ признак стоимостных отношений. Во-вторых, они реализуются на такой стадии общественного производства, как распределение. В-третьих, хотя они являются продуктом финансовой деятельности государства, но поскольку государство не в состоянии существовать без финансов, а само наличие государства объективно предопределено всем ходом экономического развития, то и эти отношения несут на себе отпечаток объективной экономической необходимости. 5.

Финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, существуют лишь в правовой форме.

Интересно отметить, что к такому же выводу пришли еще дореволюционные юристы. В частности, профессор С. И. Иловайский, автор солидного и популярного в свое время учебника по финансовому праву, выдержавшего пять изданий, отмечал: «... все явления финансового хозяйства ... облекаются в правовую форму»21. Такой же точки зрения придерживались и многие советские авторы. Так, Н. Н. Ровинский писал, что «вся организация финансовой системы покоится на соответствующих законодательных актах, и все отношения, возникающие в связи с деятельностью в области финансов,.. .являются правовыми отношениями»22.

В принципе государство в состоянии добыть деньги и просто силой, способами, мало чем отличающимися от простого грабежа. На ранних этапах существования государства примерно так и производился сбор всякого рода податей.

Однако, как только государство стало чуть более цивилизованней, финансы сразу же «оделись» в правовую форму, без которой сейчас их можно представить себе разве что только теоретически23.

Финансово-экономические отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, всегда реализуются в форме правовых отношений, поскольку: во-первых, данные отношения являются продуктом финансовой деятельности государства, и трудно предположить, чтобы оно (по крайней мере, в современный период) могло осуществлять ее неправовыми средствами. Во-вторых, государство является субъектом такого отношения и должно обозначить свой правовой статус в качестве такого субъекта. Должно обозначить оно и правовой статус другой стороны этого отноше ния, что также можно сделать лишь посредством принятия того или иного правового акта. В-третьих, государство осуществляет правовое регулирование данных отношений. Спрашивается, какими, собственно способами, кроме правовых, государство может осуществлять регулирование поведения субъектов финансового, т. е. установить как свои права и обязанности, так и права и обязанности своего контрагента по этому отношению? В-четвертых, отношения, связанные с формированием денежных фондов, воплощают в себе то или иное денежное обязательство перед государством? Возникнуть это обязательство может только в силу закона. Например, налогообложение немыслимо без принятия правового акщ, устанавливающего этот налог и предусматривающего механизм его уплаты.

Поэтому государственные финансы есть порождение закона, понимаемого в широком смысле этого слова.

Финансовые отношения, отображая многообразие финансовой деятельности государства, продуктом которой они являются, имеют различные виды и могут быть рассмотрены в различных аспектах.

Так, в зависимости от фонда денежных средств, эти отношения приобретают вид бюджетных, банковских, страховых, отношений, связанных с формированием и расходованием внебюджетных специальных фондов, и. д. При такой классификации финансовые отношения воспроизводят состав финансовой системы, существующей в данной стране, а в более широком смысле подразделяются на отношения по формированию государственных доходов и отношения по осуществлению государственных расходов.

В зависимости от метода финансовой деятельности государства эти отношения подразделяются на налоговые, кредитные, отношения финансирования и т. п.

По способу движения денежных средств финансовые отношения делятся на: а) односторонние/при которых деньги движутся лишь в одном направлении: либо в фонд денежных средств (как, например, при налогах: от плательщика в бюджет, и только), либо, напротив, из фонда (например, отношения бюджетного финансирования); б) двухсторонние, когда деньги движутся либо в фонд денежных средств, а затем обратно (например, отношения государственного займа), либо, напротив, - из денежного фонда и обратно (например, отношения по предоставлению бюджетной ссуды).

Для уяснения сущности финансового права и определения границ его применения определенное значение имеет вопрос об отличии материальных финансовых отношений от смежных экономических отношений.

В первую очередь речь идет об отграничении финансовых отношений от товарно-денежных.

Этс; отличие в основном сводится к следующему: 1)

финансовые отношения возникают на такой стадии воспроизводственного процесса, как распределение, а товарно-денежные - на стадии обмена; 2)

государственные финансовые отношения всегда безэквивалентны; товарно-денежные - всегда эквивалентны; 3)

финансовые отношения опосредуют движение стоимости лишь в денежной форме, т. е. их материальным объектом выступают только деньги: товарно-денежные отношения, выражая акты Д - Т и Т - Д, имеют два объекта: товар и деньги; 4)

государственные финансовые отношения являются продуктом финансовой деятельности государства и оно (в целом либо в лице уполномоченного на то своего органа) является их обязательным субъектом; товарно-денежные отношения, опосредуя сделки купли-продажи, поставки, подряда, найма и т. п., реализуются в отношения типа «продавец - покупатель», где ни тот, ни другой в качестве государственного органа не выступает; 5)

движение денег в государственном финансовом отношении определяется интересами государства, которое в принципе должно руководствоваться интересами общества; в товарно-денежном отношении это движение определяется частными интересами продавца и покупателя; 6)

государственные финансовые отношения обусловлены существованием государства; товарно-денежные - потребностями общественного производства (в частности, они возникли до образования государства и, соответственно, государственных финансов);

У) финансовые отношения существуют лишь в правовой форме; товарно-денежные отношения могут существовать вне всякого правового регулирования;

8) государственные финансовые отношения, как особая разновидность экономических отношений, существуют в форме финансовых правоотношений, где стороны юридически неравноправны; товарно-денежные отношения существуют в форме гражданско-правовых и тому подобных правоотношений, основанных на юридическом равноправии сторон.

Таким образом, товарно-денежные и государственные финансовые отношения - это разные виды экономических отношений, регулируемые различными отраслями права.

В то же время необходимо подчеркнуть, что в целом финансовые отношения являются производными от товарно-денежных, базируются на них и в конечном счете призваны их обслуживать.

Между тем в практике деятельности государства мы сплошь и рядом наблюдаем игнорирование этого положения и превращения финансовой деятельности (а соответственно и государственных финансов) в самоцель.

Проявляется это, в частности, в гиперболизации роли и значения государственного бюджета, в стремлении перераспределить через него чуть ли не весь национальный доход, в желании государства собрать как можно больше доходов, что приводит к увеличению уровня налогообложения. А. это в свою очередь оставляет предпринимателей без денежных ресурсов, необходимых для развития материальной базы производства, т. е. подрывает экономическое развитие страны. Широкое использование эмиссии в качестве доходного источника бюджета порождает инфляцию, дезорганизует денежное обращение, не обеспечивает нормального функционирования товарно-денежных отношений. .

Определенный интерес представляет вопрос о соотношении финансовых и кредитных отношений.

По мнению экономистов финансы и кредит представляю собой различные экономические категории. Основное различие между ними заключается в том, что кредит функционирует на возвратной основе, финансы - на безвозвратной. Между тем, как мы видим, государство в процессе своей финансовой деятельности широко использует кредит и как метод формирования своих доходов (например, государственные займы), и как метод расходования своих денежных фондов (погашениегосударственного долга, предоставление бюджетных ссуд и т. п.). При этом такого рода отношения вполне вписываются в понятие «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства», т. е. являются финансовыми отношениями.

Представляется, что противопоставление финансов и кредита, в том числе отнесение одних отношений к финансовым, а других - к кредитным, вообще неправомерно, поскольку эти категории выражают разные свойства денежных отношений. Категория «финансы» выражает принадлежность денежных средств определенному лицу. Так, категория «государственные финансы» выражает принадлежность денежных средств государству (в материальном смысле - в виде денежных средств, аккумулированных в различных государственных фондах). Категория «кредит» обозначает способ движения денег от одного лица к другому на условиях возвратности. Соответственно этому термины «финансовый» и «кредитный» выражает оценку денежного отношения под разным углом зрения, взгляд на это отношение с двух различных сторон. Деление денежных отношений на финансовые и кредитные - это их классификация по различным критериям и в различных классификационных плоскостях. Поэтому нельзя считать, что денежные отношения подразделяются на финансовые и кредитные. Одно и тоже денежное отношение может быть финансовым (поскольку выражает, например, принадлежность денег государству), и кредитным (поскольку выражает движение денег в доход государства на условиях возвратности). В то же время финансовые отношения могут быть кредитными и не быть ими. Кредитные отношения могут быть финансовыми, а могут таковыми и не быть.

Так, не являются финансовыми такие кредитные отношения как личный кредит (отношение займа между гражданами). С другой стороны, не являются кредитными такие финансовые отношения, для которых характерно одностороннее и безвозвратное движение денежных средств (налоговые отношения, отношения по внесению в бюджет обязательных платежей, отношения, возникающие в процессе бюджетного финансирования). Наконец, будут одновременно и финансовыми, и кредитными такие денежные отношения, для которых характерно, что они, с одной стороны, возникают в процессе формирования и распределения опосредуемых финансовой системой денежных фондов, с другой - выражают возвратное движение денежных средств этих фондов (отношения государственного займа, бюджетного кредитования и т. п.). Поэтому вполне правомерно существование такого вида денежных отношения, как финансово-кредитные отношения. Кстати, это дает основание некоторым авторам выделять такой институт финансовой системы, как «кредит (государственный и банковский)».

Отметим также, что кредитные отношения по своей экономической сути носят распределительный характер, что и позволяет их использовать для осуществления финансовой деятельности.

Таким образом, финансы и кредит - это экономические категории, образованные по различным критериям и находящиеся поэтому в разных классификационных плоскостях. Однако эти плоскости могут взаимно накладываться, проецируясь друг на друга, «высвечивая» зоны, характеризующиеся наличием у денежного отношения еще одного дополнительного свойства.

Отдельного разговора заслуживает такой институт, как «банковский кредит». Он традиционно включается и в состав финансовой системы (обычно как часть института, опосредующего кредит в целом), и, на что важно обратить внимание, рассматривается в качестве объекта финансового права.

Говоря о банковском кредите, следует учитывать, что оценка его экономической и правовой сущности не является однозначной и должна производиться с учетом общего экономического уклада в стране. Кроме того, следует различать банковский кредит как финансово-экономический институт, представляющий собой совокупность экономических отношений по поводу формирования и распределения ссудных фондов банков, и банковское кредитования, реализуемое посредством заключения договора банковской ссуды, который признается гражданско-правовым договором.

3 условиях социализма банковское дело было полностью монополизировано государством и представляло собой разновидность финансовой деятельности государства, в осуществлении которой основная роль принадлежала единому Госбанку СССР, выступающему в качестве финансового органа государства. Ссудные фонды Госбанка представляли собой ссудный фонд са-

мого государства, поэтому банковский кредит бесспорно представлял собой институт его финансовой системы. Более того, полное «офинансивание» банковского кредита, включая пред оставление самих банковских ссуд, послужило в свое время для нас основанием для признания договора банковской ссуды, кредитором в котором выступал Госбанк, финансовым договором24.

Однако ситуация коренным образом изменилась в ходе произошедших экономических реформ: банковское дело было по существу полностью приватизировано, банки стали частными, их денежные фонды - также частными. Все это означает, что банковское дело (за исключением деятельности Нацбанка Казахстана, о котором особый разговор) перестало быть разновидностью финансовой деятельности государства, стало разновидностью частнопредпринимательской деятельности, финансы банков вышли из разряда государственных финансов и перешли в систему частных финансов.

Однако, как это ни странно, в работах по финансовому праву банковский кредит по прежнему рассматривается в полном объеме. В свете тезиса о том, что объектом финансового права могут выступать только государственные финансы, такое решение вопроса представляется ошибочным. В настоящее время банковский кредит (как экономический институт) может рассматриваться лишь как институт частных финансов, которые объектом финансового права выступать не должны. Что касается собственно банковского кредитования (т. е. предоставлещія банковских ссуд), то оно осуществляется посредством договора, гражданско-правовая природа которого ныне не вызывает никаких сомнений. Возникающие при этом отношения даже не являются финансовыми (хотя бы частными).

Элементом финансовой деятельности государства является деятельность Нацбанка.

Нацбанк обладает довольно сложной компетенцией. С одной стороны, он выступает стороной разнообразных денежных отношений, в том числе и финансовых, с другой, - уполномочен их регулировать. В результате он выступает одновременно и в качестве хозяйствующего субъекта, и в роли органа, государственной власти. Попутно отметим, что ситуация, когда хозяйствующий субъект уполномочен определять своими правовыми актами свое собственное правовое положение как стороны денежного отношения, довольно нетипична для системы правопорядка. Правовые акты, принимаемые Нацбанком по своей отраслевой принадлежности, определяемой предметом правового регулирования, могут носить и финансово-правовой, и административно-правовой, и гражданско-правовой характер. Еще раз подчеркнем, что регулирование финансовой деятельности негосударственных субъектов, а также осуществление контроля и надзора за этой деятельностью не выступает элементом финансовой деятельнос- ти государства. 3 24

См.: Худяков А. И. Финансовые правоотношения договорного типа // Известия Академии Наук Казахской ССВ, серия общественных наук, 1984, №3. К числу действий Нацбанка, которые можно отнести в элементам финансовой деятельности государства, относится следующее: регулирование денежной массы в обращении, выступление в качестве единственного эмитента денежных знаков, что напрямую связано с таким направлением финансовой деятельности государства, как формирование денежной системы в стране и обеспечение ее нормального функционирования; осуществление валютного регулирования и валютного контроля, что также относится к данному направлению финансовой деятельности государства; участие в обслуживании государственного долга Республики Казахстан; обслуживание единого казначейского счета Министерства финансов Республики Казахстан.

К числу спорных с точки зрения определения правовой природы относятся отношения, возникающие между Нацбанком и коммерческими банками при предоставлении им кредитов. Представляется, что данные отношения, выражая процесс использования государственных денежных фондов, носят (или, во всяком случае, должны носить) гражданско-правовой характер.

Весьма сложен вопрос о соотношении финансовых и страховых отношений.

Следует сказать, что большинство экономистов страхование включают в состав финансов. Этому способствует и то обстоятельство, что по их мнению сущность страхования заключается в формировании специальных фондов денежных средств, именуемых страховые резервы, за счет которых осуществляется защита имущественных интересов страхователя при наступлении страхового случая. Этой же позиции придерживаются и многие юристы, вводя страхование в качестве объекта финансового права24.

Применительно к условиям рыночной экономики такая оценка роли финансового права в страховании представляется завышенной. Во-первых, выбывает возражение включение в состав финансовой системы государства денежных фондов страховых организаций. Правда, это зависит от того, что понимать под финансами и финансовой системой. Однако, если исходить из того их понимания, что под государственными финансами понимаются экономические отношения по созданию и распределению государственных денежных фондов, а под финансовой системой - совокупность входящих в состав финансов звеньев, то денежным фондам страховых организаций (кроме государственных) вообще нет места в составе государственных финансов, и отношения, возникающие в процессе их собира- ! ния, распределения и использования, предметом финансового права не

являются. Иначе говоря, денежные фонды негосударственных страховых организаций, включая их страховые резервы, в качестве объекта финансовой деятельности государства не выступают. Во-вторых, если страхование и страховая деятельность не представляют собой финансовой деятельности государства, то не представляет собой этой деятельности и регулирование государством страхования путем лицензирования страховой деятельности, установления порядка размещения страховых резервов, определения размеров уставного капитала страховых организаций, осуществление государственного контроля и надзора за их деятельностью и т. п. С утратой страхования своего государственного характера, выходом в связи с этим страховых фондов из состава финансовой системы государства, осуществлением страхования главным образом на частнособственнической основе все организующее воздействие государства на сферу страховых отношений теряет свой финансово-правовой характер и превращается в обычную административную деятельность.

С финансовыми отношениями страховые отношения объединяет прежде всего то, что те и другие опосредуют движение денежных средств. Следует также учитывать, что роль и значение страхования может существенно разниться. При социалистической модели страхования деньги в виде страховых платежей поступали государственным страховым организациям (скажем, тому же Госстраху СССР), где, аккумулируясь в страховых фондах, приобретали государственную форму собственности. При такой организации страхового дела выделялась даже особая функция страхования - финансовая, где оно рассматривалось в качестве источника получения государственных доходов, для чего, в частности, государством активно использовалась различные виды обязательного страхования. В результате большинство граждане, не искушенных в теоретических вопросах разграничения финансов и страхования, искренне полагали, что при, например, обязательном страховании строений, имеет место уплата особого «страхового налога». И между прочим они были недалеки

от ИСТИНЫ - TflKnft лгтря упвашге» &еть ттто яное^ как эамаокироппииое поло—

гообложение. .

При обязательном государственном страховании, существующем в настоящее время, источником выплаты страховых платежей выступает бюджет, являющийся государственным денежным фондом. Эти денежные средства аккумулируются в фондах страховых организаций, которые в некоторых случаях также являются государственными. Соответственно государственными с точки зрения права собственности выступают и денежные фонды этих организаций. С этой точки зрения они действительно входят в состав финансовой системы государства. Однако выплата страховых возмещений (страховых сумм) из такого рода страховых фондов означает процесс их использования, т. е. не охватывается понятием «финансовые отношения».

0 Финансовое право

72 ? —*

Вместе с тем между страховыми отношениями и отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства (государственными финансовыми отношениями), выступающими предметом финансового те^ава, наблюдаются и. существенные. различия., а именно*.

1") финансовые отношения всегда безэквивалентны (налогоплательщик, например, знает, что взамен отобранных у него в виде налога денег он никогда и ничего взамен не получит). Страховые отношения всегда, хотя и относительно, эквивалентны. Страхователь поэтому и идет на выплату страхового взноса, поскольку хочет быть уверенным, случись что-нибудь, он получит компенсацию, причем, как правило, в значительно большем размере, чем он отдал страховщику. Да и переложение риска со своей головы на голову страховщика (т.е. избавление от чувства страха) тоже чего-то стоит. Иначе говоря, страховые отношения представляют собой разновидность товарно-денежных отношений, где в качестве товарного элемента выступает товар особого рода - страховая защита, которую оказывает страховщик страхователю, выступающему в роли покупателя данного товара. С этих позиций страховые отношения, независимо от того, кем это страхование осуществляется (государственной ИЛИ негосударственной страховой организацией), вообще не являются финансовыми отношениями; 2)

государственные финансовые отношения являются продуктом финансовой деятельности государства (государственные финансы возникли вместе с государством и являются его атрибутом). Поэтому такие отношения всегда опосредуют движение денежных средств либо в государственный денежный фонд, выражая процесс его формирования, либо из этого фонда, выражая процесс его расходования. То есть материальные финансовые отношения всегда так или ин&че связаны с государственной собственностью на денежные средства. Страховые отношения являются продуктом производственных отношений и вполне могут существовать помимо государства и даже безо всякого его участия (с чего, собственно, страхование как разновидность экономической деятельности и начиналось). Поэтому при осуществлении страхования негосударственными страховыми организациями, где страхуются граждане и негосударственные юридические лица, страховые отношения ни с государственными финансами, ни с государственными денежными фондами, ни с финансовой деятельностью государства ни в коей мере не связаны; 3)

финансовые отношения всегда существуют только в правовой форме (трудно, например, представить себе налоги без какого-нибудь право- вогр установления). Страховые отношения (что подтверждает история) могут существовать без всякого правового регулирования со стороны государства - закон вполне заменит договор; 7 Ті

4ч страховые отношения, как отмечалось, являются особой разновидностью товарно-денежных отношений - навстречу шіате За ^Рахов™

даижетс* товар в виде страховой шщпе, выражая в конечном счете акты

Т -]\тищ JVY. Фтънсоъое, шшда опосредует,’кжчже отмечалось, одностороннее движение стоимости в денежной форме, не сопряженное встречным движением стоимости в товарной форме; 5)

объект страхового отношения выражен либо определенными материальными ценностями (при имущественном страховании), либо самой личностью застрахованного лица (при личном страховании). Финансовым же отношениям свойственно то, что их объектом выступают сами деньги; 6)

целью страховой деятельности выступает страховая защита интересов страхователя (выгодоприобретателя), целью финансовой деятельности государства - добывание им денежных средств, необходимых для своего содержания и обеспечения реализации возложенных на него функций; 7)

финансовые отношения всегда являются денежными, страховые отношения могут быть и натурально-вещественными.

Следовательно, отношения, существующие между страховщиком и стра- хователем даже в условиях государственной системы страхования, финансовыми в экономическом смысле не являются. В то же время на них накладывает отпечаток то обстоятельство, что через них при определенных обстоятельствах может реализовываться финансовая функция - мобилизация Денежных средств в доход государства, что в общем-то искажает «экономическое лицо» этих отношений.

Организационные финансовые отношения возникают в связи с формированием денежной системы страны, финансовой системы государства (определение видов государственных денежных фондов и их назначение), системы управления в области государственных финансов (определение государственных органов, на которые возлагается осуществление финансовой деятельности государства, установление их компетяиц^й й порядка функционирования), организацией финансового планирования, осуществлением государственного финансового контроля.

Эти Отношения, не являясь экономическими, не опосредуют движения денежных средств как таковьгх. Однако они предназначены быть средством обеспечения нормального функционирования материальных финансовых отношений. Если объектом последних выступают деньги, то объектом организационных финансовых отношений выступает само функционирование государственных финансовых структур.

Подобно материальным финансовым отношениям, организационные отношения обусловлены существованием государства и всегда имеют правовую форму. ? .

Итак, предметом финансового права являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства.

Если раскрыть содержание финансовой деятельности государства, то предмет финансового права можно определить следующим образом: это общественные отношения, возникающие в процессе формирования государством денежной системы страны и обеспечения ее нормального функционирования, а также в процессе формирования, распределения и- организации использования государственных денежных фондов.

Отсюда финансовое право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования государством денежной системы и обеспечения ее нормального функционирования, а также в процессе формирования, распределения и организации использования государственных денежных фондов.

Формой существования финансового права выступает финансовое законодательство.

Финансовое законодательство - это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. , . ... :

Следует отметить, что общество постоянно борется, за поднятие уровня органов, полномочных принимать акты, относящиеся к актам финансового законодательства. Речь в первую очередь идет об актах бюджетного и налогового законодательства. ? , v-

Так, в сфере налогообложения эта борьба в прошлом велась по вопросу, кто вправе устанавливать и вводить налоги: органы исполнительной или представительной власти. Особенно острый характер она приобрела в период ранних буржуазных революций, когда монархи лишались этого права и оно переходило в руки парламента. Отсюда даже возник афоризм: «Парламент - дитя налога», а борьба североамериканских колоний за независимость, налоги для которых устанавливал английский парламент, где жители колонии не имели своих депутатов, происходила под лозунгом: «Никаких налогов без представительства в парламенте». В историческом аспекте этот вопрос был решен в пользу парламента и право установления налогов превратилось в его исключительную прерогативу. В некоторых странах даже сформировалось специальное понятие (причем закрепленное на конституционном уровне) - «финансовый закон».

В настоящее время этот вопрос концентрируется вокруг того, чтобы вообще лишить органы исполнительной власти каких-либо полномочий в деле нормативно-правового регулирования налоговых отношений. То есть принципиальная концепция, которая лежит в основе формирования налогового законодательства, заключается в том, чтобы это законодательство было представлено исключительно актами представительных органов власти. При

этом данные акты должны быть актами прямого действия, что исключало бы необходимость принятия исполнительными органами подзаконных актов, посредством которых под видом конкретизации и развития законов фактически осуществлялось бы регулирование налоговых отношений и корректировка установивших налоги законов. Естественно, что органы исполнительной власти, не желая расстаться со своей властью и влиянием, всячески этому препятствуют и лоббируют принятие таких законов, которые закрепляли бы значимость ведомственных нормативных правовых актов25.

Тем не менее нормы финансового права содержатся в самых разнообразных правовых актах.

Эти акты принято считать источниками финансового права.

Источниками финансового права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти, в которых содержатся финансово-правовые нормы.

Главным источником финансового права является Конституция Республики Казахстан, которая устанавливает основы финансовой деятельности государства, компетенций высших органов государственной власти в области финансов, предусматривает обязанность граждан по уплате законно установленных налогов.

Как результат борьбы общества за демократизацию правового регулирования финансовых отношений, важное место в системе источников финансового права занимают законы - акты высшего представительного органа государства.

Однако в правовом регулировании финансовых отношений продолжают играть существенную роль и подзаконные акты, в первую очередь постановления Правительства Республики Казахстан.

Наконец, не изжита еще до конца практика правового регулирования посредством ведомственных правовых актов - актов Министерства финансов, Министерства государственных доходов, а по некоторым вопросам и Нацбанка Республики Казахстан.

Наличие среди источников финансового права большого количества актов исполнительной ветви власти свидетельствует о том, что принцип разделения властей еще не стал основополагающим в организации государственной влйсти и исполнительные органы (причем даже на уровне ми нистерств и ведомств) в реальности продолжают осуществлять законодательную функцию в сфере финансовой деятельности государства.

Финансовое право - это инструмент, с помощью которого государство организует свою собственную финансовую деятельность.

Важная роль финансового права в жизни страны и общества предопределена важностью самих государственных финансов - они выступают материальной основой существования самого государства, источником финансирования его деятельности и способом проведения государством своей экономической политики. Поскольку государство является жизненно необходимой структурой общества, столь же необходимым является и его денежной обеспечение, без которого оно существовать не в состоянии.

Через финансовое законодательство - эту материальную оболочку финансового права - государство формирует денежную систему страны, без чего в настоящее время не в состоянии нормально функционировать ни экономика, ни общество в целом.

Финансово-правовые рычаги являются мощным средством воздействия на экономику.

Словом, значение финансового права определяется значением самих государственных финансов и соответственно финансовой деятельности государства, по отношению к которой финансовое право выступает и формой, и методом реализации.

Контрольные вопросы 1.

Финансы как объект финансовой деятельности государства. 2.

Отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности, как предмет финансового права. 3.

Материальные финансовые отношения и их признаки. 4.

Соотношение материальных финансовых отношений с товарно-де- нежными отношениями. 5.

Соотношение материальных финансовых отношений с кредитными отношениями. 6.

Соотношение материальных финансовых отношений со страховыми отношениями. 7.

Организационные финансовые отношения и их признаки.

&. Соотношение понятий «сфера финансовой деятельности государства» и «сфера финансового права». 9.

Понятие финансового права.

10» Значение финансового права.