1. ПОНЯТИЕ ФИНАНСОВ И ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Термин «финансы» произошел от латинского finis - конец дела, срок уплаты чего-либо, прекращение тяжбы. К этому примыкает латинский глагол flnare (flnire) - окончить, урегулировать спор (обычно денежный).

В этом значении, а оно в конце XIX века было воспринято и некоторыми представителями юридической науки, термином «финансы» охватывались не только денежные средства, но материальные ценности, принадлежащие государству (что-то сродни понятию «казна»). Но со временем финансы все более и более рассматривались как исключительно денежная категория.

s Хотя эта точка зрения разделяется и не всеми, но большинство специалистов полагает, что финансы имеют две грани своего проявления: в материальном смысле и как экономическая категория.

Рассматривая категорию «финансы» в их материальном значении и в соотношении с понятием «деньги» можно выделить три значений этой категории.

В широком значении понятие «финансы» выступает в качестве синонима понятию «деньги». Собственно говоря, в бытовом обиходе мы так и воспринимаем это слово: говорим «финансы» - подразумеваем «деньги». Например, когда человек говорит, что «у него с финансами туговато», то любому ясно - этот человек испытывает денежные затруднения. Некоторые экономисты также придерживаются такого понимания. Поэтому можно встретить высказывание, согласно которому финансы подразделяются на финансы граждан, финансы юридических лиц, финансы государственно-территориальных образований и финансы государства в целом, т.

Однако существование такой категории, как «финансовое право», безусловно производной от понятия «финансы», ставит под сомнение такое их отождествление с деньгами. Действительно, если бы понятия «финансы» и «деньги» были бы просто синонимами, то финансовое право мы в полном соответствии с законами грамматики могли бы именовать «денежным правом». Но такое переиначивание названия даже на уровне речевой интуи ции воспринимается как нечто режущее слух и не соответствующее истинному положению дел. Скажем, с деньгами имеет дело гражданское право, регулируя товарно-денежные отношения, трудовое право, при регулировании заработной платы, право социального обеспечения, при решении вопросов с пенсиями, и т. д. И разумеется все это не «денежное» и тем более не финансовое право. Поэтому, что совершенно очевидно, сам термин «финансы» несет в себе еще некое специальное значение, отличающее его от понятия «деньги».

С точки зрения большинства экономистов из всех четырех стадий воспроизводственного процесса (производство, распределение, обмен и потребление) финансовые отношения возникают лишь на стадии распределения1. И с этим следует согласиться.

Таким образом, далеко не все денежные отношения могут быть признаны финансовыми (даже при признании существования таких финансов, как частные финансы). Ими не будут отношения, возникающие в таких сферах общественного воспроизводства, как обмен и потребление. К их числу относятся отношения, опосредующие акты Д - Т и Т—Д, т. с. отношения купли-продажи, которые возникают между предприятиями и организациями, причем независимо от формы их собственности. -

В силу этого существует узкое значение понятия «финансы», которым охватываются денежные средства государства и юридических лиц. В дореволюционной финансово-правовой литературе их называли «денежные средства публичных союзов».

Здесь отнесение денежных отношений к разряду финансовых основано на использовании двух критериев: а) субъекты денежных операций - государство и юридические лица; б) сфера проявления - стадия распределения.

Поскольку юридические лица могут быть как государственными, так и негосударственными, а денежные фонды-соответственно частными и государственными, возникло деление финансов на частные и государственные.

Категория «частные финансы» сопряжена с деньгами, имеющими частную форму собственности, категория «государственные финансы» - с деньгами, находящимися в государственной собственности.

Наконец, в специальном значении под финансами (в материальном значении) понимаются лишь государственные деньги, сосредоточенные в процессе рас- пределения совокупного общественного продукта в фондах денежных средств.

И это представляется нам наиболее правильным2. - Однако следует признать, что использование понятия «финансы» в его широком и тем более узком значении — довольно распространенное явление, которое невозможно игнорировать.

Для юристов выяснение точного значения термина «финансы» важно, во-первых, для определения сферы применения финансового права, во-вторых, для отграничения этой отрасли права от смежных отраслей, предметом которых также выступают те или иные денежные отношения. Связано это прежде всего с тем, что финансово-правовое регулирование денежных отношений с юридической точки зрения характеризуется императивностью, а с социальной - определенной жесткостью. Посредством этого регулирования государство, например, отчуждает деньги налогоплательщиков в свою собственность, предписывает, как использовать деньги, и т. п. Поэтому в конечном счете теоретический вопрос о понятии «финансы» - это практический вопрос о границах допустимости применения государством императивных установлений при регулировании денежных отношений и границах экономической свободы граждан и хозяйствующих субъектов.

Характерно, что экономисты склонны использовать понятие «финансы» в его широком значении или, как минимум, в узком; Юристы, для которых термин «финансы» напрямую связан с финансовым правом, выражая предмет данной отрасли права, более склонны использовать это понятие в специальном значении. Но если даже они и разделяют понимание финансов в его широком или узком значениях, то пытаются выделить среди них ту зону, на которую распространяется финансовое право.

"faic, Поль Мари Годйе (Франция) полагает, что к сфере финансового права относятся лишь государственные финансы. Что же касается частных финансов, к которым относятся «такие ценности, как деньги, денежные обязательства и т. п., принадлежащие отдельным лицам либо частным объединениям», то «это имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с нормами частного права». При этом он подчеркивает: «... ни в коем случае не следует забывать о фундаментальном различии между государственным и частными финансами.

а) государство может в принудительном порядке обеспечить свои доходы Посредством системы налогового обложения. Вместе с тем отсутствует принудительное исполнение в отношении самого государства. Что же касается частных лиц, то положение здесь обратное: они не могут в принудительном порядке обеспечит свои доходы и, следовательно, могут оказаться де в состоянии выполнить свои обязательства;

б) государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная систем не зависит от воли частных собственников, распоряжающихся своими финансами;

в) частные финансы ориентированы на получение прибыли. Государ- ственные финансы, наоборот, - это средства осуществления так называемого общего интереса;

г) размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми распоряжаются отдельные лица3.

При понимании финансов в их широком или узком значении, что предполагает их деление на частные и государственные, данный вывод представляется вполне обоснованным.

К сказанному можно добавить, что определяющим в делении финансов^ государственные и частные является форма собственности: в первом случае денежные средства находятся в государственной собственности, во втором - в частной.

В итоге в материальном смысле государственные финансы представляют собой совокупность денежных средств, находящихся в собственности государства.

При этом следует иметь в виду, что деньги (и естественно - финансы) могут существовать как в налично-денежной форме, когда они представлены определенными бумажными купюрами или металлической монетой с обозначением на них нарицательной стоимости, так и в безналичной форме, когда они представлены в виде записей на соответствующих счетах.

Денежные средства, входящие в состав государственных финансов, обычно фондируются, то есть распределяются по определенным группировкам, имек> щим свое целевое назначение, свой порядок использования и орган, который ими распоряжается.

Если рассматривать финансы в их историческом аспекте, то следует иметь в виду, что деньги являются порождением меновых отношений и появились задолго до появления государства. Что же касается государственных финансов (или финансов в их специальном, значении), то они являются порожде- ниєм государства, возникли вместе с ним и предназначены для обеспечения его деятельности. В этом качестве финансы выступают атрибутом государства.

В связи с этим отметим, что Ф.Энгельс рассматривал налоги как один из признаков государства4. Несмотря на то, что в настоящее время научная достоверность марксизма поставлена под сомнение (если не сказать, вовсе отрицается), многие специалисты в области теории государства и права по прежнему признают налоги в качестве такого признака. Но налоги являются лишь одним из элементов финансов (точнее даже, они выступают одним из методов финансовой деятельности государства, посредством которого оно добывает себе денежные средства). Поэтому правильней было бы говорить, что признаком государства выступает не какой-либо отдельный финансово-правовой институт (налоги, государственные займы, бюджет и т. п.), а государственные финансы в целом.

В качестве экономической категории финансы обычно определяют как совокупность определенных отношений, именуемых «финансовыми». Следовательно, понятия «финансы» (в экономическом смысле) и «финансовые отношения» (как особая разновидность экономических отношений) в общем-то являются равнозначными. Точнее, финансы представляют собой систему особых экономических отношений, являющихся финансовыми отношениями.

То, что финансы являются отношениями, с трудом вкладывается в наше бытовое представление о деньгах. Но чтобы убедиться в том, что это имен- но так, достаточно вспомнить Робинзона на необитаемом острове, обладающего большим количеством денег (правильнее - денежных знаков), но не имеющего возможности их как-то использовать - не с кем было вступить в ^отношение купли-продажи.

Финансовые отношения традиционно определяют как отношения «по образованию, распределению и использованию денежных фондов». Однако здесь возникает как минимум два вопроса. Первый - о каких фондах - государственных или негосударственных - идет речь. Второй - насколько правомерно отнесение к финансовым отношений, возникающих в процессе использования денежных фондов.

Первый вопрос напрямую связан с тем, какой смысл (широкий, узкий, специальный) вкладывается в само понятие «финансы». Сообразно своей точки зрения одни авторы говорят о денежных фондах «различных субъектов хозяйствования и государства» (т. е. употребляют понятие «финансы» в его широком значении, охватывая денежные средства индивидуальных предпринимателей)5 , вторые - о денежных фондах «государства, его территориальных подразделений, предприятий, учреждений и организаций» (т. е. употребляют понятие «финансы» в его узком значении)6, третьи - имеют в виду денежные фонды только государство (т. е. употребляют понятие «финансы» в его специальном значении)7.

В части второго вопроса, возникающего при рассмотрении традиционного определения финансов и касающегося правомерности включения в их состав отношений «по использованию денежных фондов», следует отметить, что деньги, как известно, не имеют потребительской стоимости (такую стоимость может иметь драгоценный металл, если из него изготовлены монеты, но в ,этом случае можно говорить лишь о потребительской стоимости самого металла, но не денежных знаков как таковых). Поэтому их использование может происходить лишь в отношениях, где деньги меняются на товар, или, как говорят экономисты, в отношениях, опосредующих акты Д - Т и Т - Д. Но эти отношения являются товарно-денежными, т. е. представляют собой такую разновидность экономических отношений, которая качественно отличается от финансовых отношений, Заметим, что товарно-денежные отношения финансовым правом не регулируются -они выступают в качестве предмета гражданского права.

Применительно к финансовой деятельности употребляется также понятие расходование денежных фондов. Оно шире термина использование. Расходование включает в себя любые формы выхода денежных средств из фондов, а именно: передачу денег в другой фонд (что представляет собой процесс распределения) и трату денег в эквивалентных (типа отношений, опосредующих акты Д —Т иТ-Д) отношениях (что представляет собой процесс использования фонда). Сразу же отметим, что расходование денежных фондов в форме их распределения (денежные средства из одного фонда переходят в другой, не сопровождаясь встречным движением товара) являются финансово-экономическими. Они выражают процессы распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта в денежной форме в интересах государства, связаны с формированием одних государственных фондов и расходованием других, опосредуют одностороннее движение стоимости в денежной форме и реализуют потребление денег в своем экономическом значении.

Необходимо также иметь в виду, что поскольку использование денежных средств производится в отношениях, опосредующих акты Д - Т и Т - Д, то говорить об использовании (в прямом значении этого термина) можно лишь применительно к децентрализованным денежным фондам юридических лиц, выступающих в качестве субъектов товарно-денежных отношений (отношений купли-продажи и им подобных). Что касается централизованных фондов (например, бюджета), то их расходование происходит лишь в одной форме - распределения. Ни бюджет, ни представляющие его органы (например, Министерство финансов) не являются субъектами экономических отношений купли-продажи и не выступают в качестве потребителей оплачиваемых товаров или услуг. Они лишь выделяют кому-то деньги в целях такого использования. То есть денежные средства централизованных фондов используются (потребляются) лишь тогда, когда они, пройдя стадии распределения и перераспределения, переместятся в децентрализованные фонды и превратятся в денежные средства юридических лиц - участников товарного оборота. Например, если школа, которая финансируется из бюджета, получает из него деньги, а затем тратит их на приобретение школьного инвентаря и выплату заработной платы учителям, то отношение между бюджетом (в лице соответствующего государственного органа) и данной школой будут финансовыми, поскольку выражают собой распределение бюджета. Отношения по приобретению инвентаря и выплате заработной платы, как выражающие использование децентрализованного денежного фонда (фонда школы), - соответственно товарно-денежны- ми (отношениями купли-продажи) и Трудовыми.

Но в этом случае, во-первых, речь следует вести об использовании не централизованных, а децентрализованных фондов, где средства, полученные из бюджета или иного централизованного денежного фонда, выступают в отношениях товарного обмена в качестве средств уже не бюджета (иного централизованного фонда), а самого юридического лица, владельца децентрализованного фонда. Во-вторых, это использование осуществляется в рамках не финансовых, а иных экономических отношений (товарно-денежных, трудовых и т. п.), носящих эквивалентный характер и регулируемых нормами не финансового, а иных отраслей права. В-третьих, это дает основание признать правильной точку зрения тех авторов, которые считают, что финансы выражают только процессы формирования денежных фондов и их расходования в форме распределения.

Таким образом отношения по использованию денежных фондов в разряд финансово-экономических отношений вообще не входят и не могут формировать собой финансы8.

На основании изложенного можно сказать, что государственные финансы (в экономическом смысле) представляют собой совокупность экономических отношений по формированию и распределению государственных денежных фондов.

Финансовые отношения, связанные с формированием денежных фондов, возникают по поводу добывания государством денежных средств. При этом ситуация выглядит таким образом, что собственная деятельность государственного аппарата, а равно отдельных государственных служащих, как не создающая стоимости, не может быть источником получения денежных средств. Поэтому государство может получить деньги лишь где-то на стороне, получив их или на добровольной основе (например, с помощью государственных займов), или же отобрав их принудительно, классическим примером чему служат налоги. Образно выражаясь, данные отношения представляют собой канал, по которому деньги поступают в государственные фонды.

Финансовые отношения по поводу распределения денежных фондов воз- никают в связи с осуществлением государством финансирования тех или иных своих расходов (содержание собственного аппарата, финансирование расходов на оборону, культуру, науку, здравоохранение и т. п.). При этом деньги из централизованных денежных фондов переходят в фонды тех юридических лиц, которые осуществляют использование денежных средств (государственные учреждения, выполняющие функции органов государственной власти, учреждения обороны, науки, культуры, здравоохранения и другие организации, финансируемые за счет государства либо реализующие определенные государстве!шые программы). Опять-таки образно выражаясь, данные отношения представляют собой канал, по которому деньги выходят из государственных фондов.

Необходимо отметить, что как отношений по формированию денежных фондов, так и отношения по их распределению с экономической точки зрения носят распределительный и перераспределительный характер: деньги от одного субъекта переходят к другому, меняя своего владельца, а порой и собственника.

В свете существования частных и государственных финансов, во многом отличающихся друг от друга, логично предположить, что существуют частные финансовые отношения, возникающие в процессе осуществления частными субъектами своей финансовой деятельности, и государственные финансовые отношения, которые возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государством.

Государственные и частные финансы находятся во взаимосвязи, хотя бы в силу того, что частные финансы могут выступать в качестве денежного источника для формирования государственны^ денежных фондов, а последние - дня формирования частных финансов. Так, в некоторых странах фонд оплаты труда негосударственных юридических лиц может выступить в качестве объекта налогообложения для формирования таких государственных фондов, как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости и т. п. В Казахстане аналогичную роль играет так называемый «социальный налог», плательщиками которого выступают юридические лица, а объектом обложения - заработная плата. В результате уплаты такого рода налогов происходит процесс, с одной стороны, расходования (распределение) негосударственного денежного фонда, с другой, - формирования государственного фонда.

Такого рода отношения, в силу того, что они в первую очередь выражают процесс формирования государственного денежного фонда, относятся к разряд у государственных финансовых отношений и соответственно входят в систему государственных финансов.

Аналогично решается вопрос и в том случае, когда государственный денежный фонд выступает в качестве источника формирования негосударственного фонда (например, бюджет финансирует деятельность негосударственного учреждения культуры)., Возникающее при этом отношения будут относиться к государственным финансовым отношениям, поскольку опосредуют процесс распределения государственного денежного фонда.

Таким образом, отношения, возникающие на стыке государственных и частных финансов, относятся к категории государственных финансовых отношений.

Принято считать, что финансам присущи две функции: распределитель- ная и контрольная. ;

Содержанием распределительной функции выступает то, что посредством финансов осуществляется распределение и перераспределение стоимости совокупного (валового) общественного продукта (в её денежной форме), в результате чего денежные средства переходят от одного лица к другому, выражая собой процессы либо формирования денежных фондов, либо их расходования. Применительно к государственным финансам, речь идет, естественно, о государственных денежных фондах.

Несколько сложнее обстоит дело с контрольной функцией финансов.

Дело в том, что, говоря о любом контроле, всегда возникает вопрос: кто, за кем и по поводу чего осуществляет контроль. При социализме, когда все по существу было государственным, с определением содержания контрольной функции финансов особых сложностей не возникало и эта функция сводилась к контролю со стороны государства за сохранностью и правильным использованием денежных средств9.

В условиях рыночной экономики, когда значительная часть финансов приобретает форму частных финансов, сфера государственного финансового контроля сокращается и он должен осуществляться в рамках госу- дарственных финансов. В то же время следует подчеркнуть, что благодаря расширительному толкованию данной функции государство порой использует финансовый контроль (что особенно характерно для сферы налогообложения) в качестве средства тоталитарного экономического сыска и всеохватывающего надзора за деятельностью юридических лиц и жизнью граждан.

Финансы служат материальной основой существования государства. Поэтому главное назначение государственных финансов - это денежное обеспечение функционирования государства.

С понятием «финансы», являющимся экономической категорией, тесно связано понятие «финансовая деятельность государства», сформировавшееся в рамках юридической науки. Юристы, восприняв их экономической из экономической литературы наиболее традшдаонную точку зрения по поводу финансов, обычно определяют финансовую деятельность государства как его деятельность по со- биранию, распределению и использованию денежных фондов10.

Отношения, возникающие в процессе этой деятельности, признаются финансовыми и рассматриваются в юридической литературе как предмет финансового права.

Предмет финансового права будет рассмотрен в следующей главе. Здесь же отметим, что первый вопрос' который возникает в данном случае, это - какие фонды выступают в качестве объекта финансовой государства: только имеющие государственную форму собственности (т. е. охватываемые понятием «государственные финансы») или любые фонды, охватываемые в целом понятием финансы, включая частные.

Мнения на этот счет разделились. Одни авторы полагают, что объектом финансовой деятельности государства являются лишь его фонды11, другие дают более расширенное определение финансовой деятельности, согласно которому её объектом могут выступать и денежные фонды негосударственных субъектов12.

Если же посмотреть учебную литературу по финансовому праву, то нетрудно заметить, что в ней в качестве объекта финансово-правового регулирования рассматриваются все виды денежных фондов, как государ-

ственные, так и негосударственные. Что же касается практики правового регулирования, то она также стоит на этой позиции. Фактически это означает, что денежные фонды негосударственных организация, опосредуемые категорией «частные финансы», выступают объектом финансового права наравне с государственными денежными фондами, которые выражают государственные финансы.

Такой подход представляется в корне ошибочным, причем не только с экономических и правовых позиций, но и политических, так как позволяет государству вмешиваться в чужую финансовую деятельность, игнорировать свободу предпринимательской деятельности и ограничивать частную собственность, что приводит к формированию в стране обстановки административно-финансового произвола и государственного тоталитаризма. Еще раз напомним, что по мнению Поль Мари Годме, которое представляется правильным, объектом финансового права могут быть только государственные финансы, частные же финансы должны выступать объектом частного права.

Поэтому вопрос, в принципе, заключается даже не в терминологической точности употребления слова «финансы»: язык развивается по собственным законам, придавая понятиям порой самый неожиданныйсмысл, и никакой закон и никакие ученый трактаты не в состоянии предписать обществу, какое значение следует вкладывать в тот или иной термин. Гораздо важнее установить границы финансово-правового регулирования, сущностью которого является сам факт распоряжения государством денежными средствами. И здесь возникает вопрос: имеют ли государственные и негосударственные денежные фонды единый правовой режим или же он должен быть различным. На первый взгляд ответ очевиден: правовой режим денежных средств, находящихся в государственной собственности, должен существенно отличаться от режима денег, находящихся в другой собственности. В противном случае теряется сам смысл наличия различных видов собственности и существования любой из них, кроме государственной. Вседозволенность государства в процессе своей финансовой деятельности превращает право собственности в фикцию. Поэтому называй финансами, но не подвергай финансово-правовому регулированию, не обращайся с чужими деньгами, как со своими собственными. ЇВ этом смысл установления и границ финансовой деятельности государства, и определения сферы финансового права.

Таким образом, если говорить о фондах денежных средств, сфера финансовой деятельности государства должна быть ограничена государственными денежными фондами.

Согласно приведенного определения,^ числу отношений, возникающих в процессе финансовой деятельностиГгосуМрства” «шбс^П^ОТй'бт^ ния по использованию денежных фондов. jfcd,k ужіг оі\іечф!С>~ь~вьгіІ:с, ^акозо

род^ отношения не являются финансово-экономическими. Поэтому использование денежных фондов, даже если это касается государственных фондов, не может рассматриваться в качестве элемента финансовой деятельности государства, а выступает обычной хозяйственной деятельностью юридического лица.

В то же время государству вовсе не безразлично, как расходуются его деньги. Оно направляет и контролирует эти процессы. Поэтому, если отношения по непосредственному использованию денежных фондов в разряд финансово-экономических не входят, то отношения по организации их использования к числу финансовых относятся, представляя, правда, особую их разновидность - организационных финансовых отношений.

Возражая против необоснованного расширения сферы финансовой деятельности государства, следует возразить и против необоснованного ее сужения. В частности, существует мнение, согласно которому финансовая деятельность исчерпывается сферой отношений, непременным субъектом которых всегда выступает государство в целом и которые связаны с бюджетом.

При таком подходе из разряда финансовой деятельности государства исключается, во -первых, деятельность местных органов государственной власти, которые, обладая местными финансами, естественно не представляют все государство в целом. Во-вторых, финансовая деятельность государства сводится лишь к его бюджетной деятельности, в то время как в состав финансовой системы государства входит не только бюджет, но и другие денежные фонды, процессы формирования и распределения которых вполне выражают собой финансовую деятельность государства. В-третьих, с экономической точки зрения это означает, что из состава финансов исключается такой его институт, как децентрализованные финансы (порой именуемый - финансы отраслей).

Нельзя согласиться и с тем, что к финансовой деятельности государства относятся лишь те отношения, в которых оно представлено в целом. Финансовые отношения (а соответственно и финансовые правоотношения) довольно многочисленны и разнообразны. И действительно, в некоторых из них в роли субъекта выступает государство в целом (будучи представленным своим соответствующим органом, действующим от имени государства). Но в других случаях государственный орган может выступать от своего имени, т. е. субъектом финансового отношения будет выступать именно он.

Кроме того, приведенное определение финансовой деятельности ориентировано лишь на материальную сторону функционирования государства в качестве собственника. Изыскать деньги, разумно их распределить и эффективно израсходовать - это обычные проблемы любого хозяйствующего субъекта. Между тем государство в первую очередь выступает субъектом политической системы общества, призванным упорядочить его жизнедея-

тельность. В сфере внимания государства находится решение не только собственных денежных проблем (формирование и распределение государственных денежных фондов и организация использования государственных денежных средств), но и организация денежного хозяйства всей страны. Объясняется это в первую очередь тем, что государство в силу своего назначения несет обязанность по обеспечению нормального функционирования рбщества, что в современных условиях немыслимо без надлежащей организации денежной системы данной страны. Примешивается также и собственный интерес государства - чтобы иметь свои финансы, надо сначала организовать в стране надежную денежную систему.

Начинается это с формирования денежной системы, что включает в себя установление денежной единицы, осуществление эмиссии денежных знаков, укрепление национальной валюты и т. д. Все это в современных условиях представляет собой исключительное право государства и находится в его монопольном ведении. Оно же устанавливает правила денежного обращения, регулирует хождение иностранной валюты на территории своего государства, предусматривая при этом те или иные ограничения, определяет порядок деятельности учреждений, которые принято именовать финансовыми, и т. д.

Словом, государство организует денежную инфраструктуру страны, обеспечивает ее надлежащее функционирование, регулирует деятельность входящих в ее состав финансовых учреждений.

Таким образом, организация денежной системы относится к разряду финансовой деятельности государства..

Исходя из сказанного, финансовую деятельность государства можно определить следующим образом: это деятельность государства, выступающего в целом или в лице уполномоченных на то органов, по созданию денежной инфраструктуры страны и по обеспечению ее надлежащего функционирования, а также по формированию, распределению и организации использования государственных денежных фондов.

Государство, осуществляя финансовую деятельность, выступает одновре-. менно в двух качествах: и как субъект политической системы, и как собственник денежных средств, сосредоточенных в определенных фондах.

Поэтому говоря о том, что государственные финансы в своем материальном выражении представляют собой совокупность денежных средств, имеющих государственную форму собственности, следует учитывать, что финансовая деятельность государства не ограничивается рамками государственной собственности, а выходит за ее пределы. Это связано с тем, что государство как таковое (т. е. рассматриваемое как система определенных органов) денег не создает (деятельность государственного аппарата в экономическом смысле не является производственной). Деньги оно черпает в

сфере материального производства, что во многих случаях носит характер принудительного (хотя и правомерного) их обращения из негосударственной собственности в государственную (посредством, например, налогов). С другой стороны, государство может предоставлять деньги как государственным, так и не государственным субъектам. В последнем случае происходит отчуждение государственной собственности в негосударственную.

В итоге финансовая деятельность государства имеет своим объектом деньги различных видов собственности, и оно, осуществляя такую деятельность, действует не только как собственник, но и как властвующий по отношению к чужой собственности субъект в силу принадлежащих ему прерогатив публичной власти. Однако, в конечном счете, финансовая деятельность государства всегда связана с государственной собственностью. В результате этой деятельности деньги либо переходят из негосударственной собственности в государственную, либо перераспределяются внутри государственной собственности, либо выходят из нее в негосударственную.

Сама государственная собственность в зависимости от государственного устройства и принятого в данной стране законодательства также может быть представлена несколькими видами: общегосударственная собственность и собственность местных административно-территориальных единиц, республиканская и коммунальная (муниципальная), федеральная собственность и собственность субъектов федерации и т. п. Все это накладывает отпечаток на характер финансовой деятельности государства, разграничивает зоны ее осуществления между различными звеньями государственного аппарата, влияет на полномочия различных субъектов этой деятельности, а также на правовой режим денежных фондов, входящих в состав финансовой системы государства.

Таким образом, финансовая деятельность государства не сводится к реализации им в качестве собственника своих полномочий распоряжения, владения и пользования денежными средствами, находящимися к его собственности. Осуществляя финансовую деятельность, государство действует не только в качестве собственника своих денежных фондов, но и в качестве политического субъекта, неизбежно вторгающегося в чужую, частную собственность, обращая ее, в частности, при уплате налогов в государственную.

При осуществлении финансовой деятельности действия государства как собственника должны быть подчинены его роли в обществе как политического субъекта. Превалирование в процессе осуществления финансовой деятельности интересов государства-собственника над интересами государства как субъекта политической системы (а они, заметим должны совпадать с интересами общества) при одновременном использовании тех властных полномочий, которыми государство обладает именно как субъект политической системы, — вещь, довольно опасная. Скажем, повышение уровня налогообложения для получения дополнительного дохода, с целью установления неоправданно высоких размеров должностных окладов государственных служащих, строительства роскошных зданий государственных учреждений, возведения престижных государственных резиденций, может отрицательно сказаться и на экономике страны, и повлечь отчуждение государства от общества.

В равной мере это относится и к коммерциализации деятельности государства, когда оно, в поисках: дополнительного дохода, устанавливает платность оказываемых государством и отдельными государственными учреждениями услуг (например, завышает размеры государственной пошлины при рассмотрении дел в судах, превращая пошлину в источник государственного дохода).

Финансовая деятельность не должна выступать в качестве в качестве разновидности предпринимательской деятельности. Коммерциализация финансовой деятельности чревата искажением сути и назначенйя государства и грозит обернуться весьма отрицательными экономическими последствиями. Как отмечают зарубежные авторы, «принцип правового государства отвергает коммерциализацию государственного управления и ограничивает расходы, связанные с оказанием услуг государством в ответ на платежеспособный спрос»13.

Объемы финансовой деятельности тех или иных государств различный зависят от той идеологии и экономических доктрин, которыми эти государства руководствуются, а также от характера экономики, существующей в данной стране. Скажем, для государств социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности, характерна весьма обширная финансовая деятельность, охватывающая по существу все сферы жизни общества и основанная на практически полном огосударствлении народного хозяйства вообще и его денежной инфраструктуры в частности. Большая часть денежных ресурсов страны сосредотачивается государством в его денежных фондах, но зато и большая часть социальных и экономических расходов общества и населения финансируется за счет государства.

В странах, чья экономика основана на частной собственности, сфера финансовой деятельности государства ограничена социальными проблемами общества, содержанием собственно государственного аппарата и его структур (армии, полиции, суда, коммунальных служб и т. п.), а также финансированием тех мероприятий, которые, имея важное общественное значение, не представляют интереса для частных предпринимателей (финансирование науки, культуры, просвещения и т. п.). Экономика функционирует на началах самоокупаемости, т. е. финансируется за счет самих предпринимателей. Если государство, и финансирует какие-то экономические программы, то опять-таки это делает либо с определенной социальной направленностью (например, финансирование каких-то сельскохозяйственных программ с целью обеспечения продовольственной независимости страны), либо для реализации таких имеющих важное значение для страны мероприятий, осуществить которые частные предприниматели в силу их дороговизны не в состоянии (например, финансирование космических исследований или строительство железных дорог). В целом же следует отметить, что разброс в понимании того, что должно или, напротив, не должно финансировать государство и каковы должны быть объемы его финансовой деятельности, весьма велик и в разных странах он решается по-разному.

Что касается современного Казахстана, то он, начав с полностью огосударствленной экономики, доставшейся в наследство от бывшего СССР, движется по пути к социально ориентированной рыночной экономике, одновременно наращивая свой экономический потенциал. Этому соответствует и характер осуществляемой финансовой деятельности государства.

Главной целью финансовой деятельности должно являться создание благоприятных условий для нормального функционирования социально-экономических структур общества.

Осуществляя финансовую деятельность, государство решает три главные задачи: 1) создание денежной инфраструктуры общества и обеспечение её нормального функционирования; 2) добывание денежных средств для обеспечения'самого себя и функционирования своей деятельности; 3) воздействие с помощью денежных рычагов на социально-экономические процессы, происходящие в обществе, которые государство полагает благоприятными для этого общества.

В принципе, финансовая деятельность государства должна носить подчиненный и обслуживающий характер по отношению к интересам общества. Однако, с сожалением приходится констатировать, что государство (речь идет о государствах любого типа и любой исторической формации) зачастую ставит свои интересы выше интересов общества, полагая при этом, что интересы государства и есть интересы общества. В результате интересы государства приобретают самодовлеющее значение. Так, всеобщей проблемой является завышенное налогообложение, когда государство, в погоне за собственной выгодой, устанавливает налоги в таких размерах, которые подрывают экономический потенциал общества, лишая предпринимателей источников самофинансирования своей деятельности. Это в конечном счете отрицательно сказывается на экономическом развитии страны и приводит к снижению уровня общественного благосостояния. При этом государство, как пишет известный теоретик С. С. Алексеев, вместо того, чтобы осуществить коррекцию экономических преобразований и налоговой политики, когда бы налоги из чуждого и непомерного бремени превратились в органический элемент экономики, в качестве доминирующего пути преодоления бед и трудностей, включая налоговые трудности, берет курс на «наведение порядка», в том числе на обеспечение жесткими мерами «собираемости налогов»14.

Экономически непродуманная, а порой и вовсе неразумная финансовая деятельность государства - явление, более чем распространенное в исторической практике человечества. К сожалению, примеры такого рода сплошь и рядом имеют место и в практике финансовой деятельности нынешнего Казахстана.

Организация финансов по социалистической модели, с присущей им жесткой регламентацией финансовой деятельности хозяйствующих субъeKTQB и почти полной концентрацией денежных ресурсов общества в руках государства, оказалась, как показывает исторический опыт, менее эффективной (как в социальном, так и экономическом плане) по сравнению с финансами, организованными по либерально-рыночной модели, где финансовая деятельность государства имеет гораздо меньше сфер своего применения.

Хотя финансы и не являются единственным и тем более всемогущим средством воздействия на экономику и способом решения социальных проблем населения, их возможности в этих сферах довольно велики. Через режим льготного налогообложения государство может стимулировать ускоренное развитие отдельных отраслей народного хозяйства. Тоже самое оно может сделать и путем прямых бюджетных инвестиций. Выделение достаточных ассигнований на науку, культуру и образование способствует их развитию. Регулируя размер таможенных пошлин, государство воздействует на экспортно-импортные операции, ограничивая одни и развивая другие. Этим самым государство может частично закрывать внутренний рынок от проникновения зарубежных товаров, способствуя тем самым развитию тех или иных отраслей национальной экономики. С помощью налоговых ставок и введения прогрессивной системы налогообложения государство может выравнивать материальное положение отдельных слоев населения. Устанавливая учетные банковские ставки, государство воздействует на кредитную политику. Регулируя обменные курсы валют, государство обеспечивает стабильность национальной валюты и т. д.

В идеале финансовая деятельность государства должна строиться на следующих принципах: 1) учет потребностей общества и подчиненность его интересам; 2) гласность и публичность, подконтрольность и подотчетность обществу; 3) предсказуемость и доступность общественному пониманию; 4) законность; 5) научная обоснованность, рациональность и эффективность; 6) экономичность и бережливость в расходовании денежных средств; 7) плановость и нормативность.

Разумеется, в реальной жизни эти принципы зачастую не соблюдаются. Так, государство склонно, что уже отмечалось выше, ставить собственные интересы выше интересов общества, финансовые органы стремятся вывести свою деятельность из-под контроля общественности, вместо принципа экономичности и бережливости мы имеем дело с завышением потребностей государства в денежных средствах, а обеспечение научной обоснованности финансовой деятельности - вообще трудно разрешимая задача.

Как для практики осуществления финансовой деятельности, так и для теории фйнансового права, важное значение имеет вопрос, какие отношения возникают в процессе финансовой деятельности государства?

На первый взгляд ответ очевиден: конечно же финансовые. И действительно в большинстве случаев определение природы общественного отношения, возникающего в процессе осуществления государством своей финансовой деятельности не вызывает особых затруднений. Например, к числу явно финансовых будут относиться отношения, возникающие в процессе установления и взимания налогов.

Однако государство в поисках денег использует не только налоги. Деньги оно может получить и в результате реализации и использовании своего имущества. Например, государство продает принадлежащее ему имущество, обращая выручку от реализации в доход бюджета. Какие здесь с экономической точки зрения возникают отношения: товарно-денежные, выступающие предметом гражданского права, или финансово-экономические, выступающие предметом финансового права? Аналогичный вопрос (если еще не в большей степени) существует и применительно к отношениям, возникающим в процессе хозяйственной деятельности государственных предприятий. Так, предприятия производят и реализуют свою продукцию (товары, работы, услуги), за что получают деньги, имеющие, заметим, государственную форму собственности и направляемые на образование фондов, также являющихся государственными.

Такого же рода вопросы возникают и части расходования государственных денежных фондов. Скажем, выплата заработной платы государственным служащим означает расходование (использование) государственного денежного фонда, что с точки зрения общеприня того понимания финансов означает возникновение финансового отношения. То же самое можно сказать и по поводу выплаты государственных пенсий, оплаты государственным предприятием приобретаемого сырья или оборудования и т. д.

Следует сказать, что ещё в старину были известны такие источники государственных доходов, как домены и регалии.

Домен (французское domaine от латинского dominium - владение) - недвижимое имущество (обычно земля, леса, недра), находящееся в исключительной собственности государства, плата за пользование которым выступает в качестве дохода государства.

Регалии (от латинского regalis - царский) - исключительное права и привилегии государства, в том числе монополия на осуществление определенных видов деятельности или производство какого-либо товара.

К числу регалий относятся судебная, таможенная, монетная регалии, а также такие регалии, как торная, лесная, охотничья, речная, морская, вытекающие из установления государством его исключительного права на эксплуатацию земельных недр, лесов и вод. В последнем случае регалии, как мы видим, смыкаются с доменами.

Государственные монополии обычно устанавливаются на определенные товары массового потребления, не относящиеся, вроде бы к предметам первой необходимости, но все же пользующиеся повышенным спросом (водка, спирт, вино, пиво, табак, соль и т. п.). Монополия может быть полная^ когда государство монополизирует и производство и реализацию какого-то товара, или частичная, когда монополизировано только производство или только реализация.

Наличие доменов и регалий, главное назначение которых заключается в получении государством дохода, обычно характеризуется как государственная фискальная монополия (от латинского fiscus - казна).

В цивилизованных странах с течением времени большинство регалий и доменов исчезли в связи с переходом государства на налоговую систему получения дохода. Так, плата за землю была заменена земельным налогом, вместо монополии на производство и реализацию отдельных видов товаров государство стало использовать такие виды налогов, как акцизы или налог с продажи и т. п.

Тем не менее государство остается (и будет оставаться на всем историческом периоде своего существования) собственником того или иного имущества, которое будет использоваться им для получения дохода. В равной мере будут существовать государственные предприятия, которые чего-то производят, реализуют, получают выручку и т. д. Все это, будучи выраженным в деньгах, имеющих государственную форму собственности, непосредственно относится и к государственным финансам, и к финансовой деятельности государства. Именно такого рода отношения вызывают у экономической и юридической наук наибольшую сложность в установлении природы данных отношений. Причем, у юридической науки проблем побольше, поскольку эту природу надо скорректировать с предметом финансового права и с юридической природой общественного отношения.

По данному поводу в юридической науке сформировалось три точки зрения: 1) в процессе финансовой деятельности возникают финансовые отношения, которые, однако, финансовым правом не регулируются. К числу относятся такие отношения, как отношения государственных предприятий по реализации или приобретению товаров, а страховые отношения, регулируемые нормами гражданского права, отношения по оплате труда государственных служащих, регулируемых трудовым правом, по выплате государственных пенсий, регулируемых правом социального обеспечения; 2)

в процессе финансовой деятельности, наряду с финансовыми, могут также возникать и нефинансовые отношения, которые естественно не выступают в качестве предмета финансового права; 3) государство может добывать себе денежные средства не только посредством финансовой, но и иной, хозяйственной деятельности.

Начнем с первой точки зрения. Приведенные в качестве примера «финансовые» отношения, не регулируемые финансовым правом, на самом деле вовсе и не являются с экономической точки зрения финансовыми отношениями - это обычные товарно-денежные, трудовые и иные виды общественных отношений, представляющие собой самостоятельную разновидность экономических отношений. Часть из них действительно выражают процессы использования государственных фондов, но это, однако не означает, о чем уже было сказано выше, что данные отношения являются финансово-экономическими.

р качестве иллюстрации к сказанному, проанализируем отношения, возникающие в процессе хозяйственной деятельности государственного предприятия.

Скажем, государственное предприятие реализует произведенный им товар, а полученная при этом выручка идет на формирование денежных фондов как самого предприятия, так и бюджета. Отношение, возни кающее при реализации товара между продавцом (в данном случае - государственным предприятием) и покупателем, является типичным товарно- денежным отношением (с юридической точки зрения - отношением купли-продажи), которое поэтому вполне естественно выступает предметом гражданского права. То есть ни с экономических, ни с правовых позиций оно финансовым не является. Однако отношение между этим предприятием и государством, опосредующее движение денег в форме налога в бюджет, является типичным финансовым отношением, которое выражает формирование государственного денежного фонда (в данном случае - бюджета). Таким образом в рассматриваемой ситуации мы имеем два вида экономических отношений (товарно-денежное и финансово-экономическое), выступающих содержанием двух видов правовых отношений (гражданско-правового и финансово-правового). Финансовая деятельность государства ограничена в данном случае его денежными отношениями со своим предприятием. Деятельность предприятий, связанная с извлечением прибыли посредством реализации произведенного товара (работ, услуг), не может рассматриваться в качестве финансовой деятельности государства и относится к разряду предпринимательской деятельности хозяйствующего субъекта.

Одйако возможны и такие ситуации, когда субъектом отношений, связанных с извлечением дохода посредством реализации и использования государственного имущества, выступает государство в целом. Здесь государство напрямую выступает в качестве получателя денежных средств. Не являются ли данные отношения примером возникновения в процессе финансовой деятельности государства нефинансовых отношений?

Прежде всего отметим нелогичность такой постановки вопроса: деятельность, в процессе которой возникают нефинансовые отношения, вряд ли может считаться финансовой. Деятельность постольку называется финансовой, поскольку она порождает финансовые отношения. Кроме того, все известные определения понятий «финансы», «финансовые отношения» и «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности» основаны на взаимной идентичности. Здесь же получается, что «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности» не есть финансы, не есть финансовые отношения.

На то обстоятельство, что государство добывает себе денежные средства различными способами (в одних случаях - жестко принуд ительными, в других -

более мягкими), выступая при этом в различных качествах, обратили внимание ещё дореволюционные юристы. «Государство, - писал И. И. Янжул, - приобретает для себя средства двояким путем: частно-правовым и обществен- но-правовым способами»15. В первом случае государство является не с атрибутами своей государственной власти, а как бы частным лицом, субъектом гражданского права, во втором - оно действует как власть публично-принудительная16 .

Против такой постановки вопроса в общем-то возражать не приходится. Действительно, при получении дохода путем реализации своего имущества или сдачи его в наем государство действует о экономической точки зрения в качестве субъекта товарно-денежных отношения, а с правовой - гражданско-правовых. Возможность участия государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, предусмотрена статьей 111 ГК. При этом Гражданский кодекс устанавливает, что в этих отношениях государство выступает на равных началах с иными участниками этих отношения.

Деятельность, в процессе осуществления которой возникают не финансовые, а иные экономические отношения (по большей части товарно-денеж- ные), приобретающие форму гражданско-правовых отношений, где государство выступает на началах юридического равенства со своим контрагентом, называть финансовой нет никаких оснований. Однако финансовый момент здесь безусловно присутствует и он заключается в акте распоряжения полученными в результате данной хозяйственной операции денег, которые обращаются в доход соответствующего государственного денежного фонда (обычно, бюджета).

Если источником получения этих денег выступает деятельность государственного предприятия, то это распоряжение реализуется в двухстороннем финансовом правоотношении, субъектами которого выступают государство и предприятие, где через это правоотношение осуществляется распределение части дохода, полученного предприятием в пользу государства. Если же деньги получены непосредственно самим государством в отношении, являющемся товарно-денежным, то второго отношения - финансового - здесь, естественно, не возникает, и обращение денег в разряд финансов происходит, выражаясь юридическим языком, на основе одностороннего акта государства.

Итак, государство может добывать себе деньги посредством как финансовой деятельности, где оно выступает в качестве субъекта политической системы, наделенного властными полномочиями, так и хозяйственной деятельности (которая сродни предпринимательской деятельности), где оно выступает в качестве собственника того или иного имущества. В первом случае возникают экономические финансовые отношения, приобретающие форму финансовых правоотношений, во втором-товарно-денежные отношения, приобретающие форму гражданских правоотношений.

Характерной особенностью государства как субъекта финансовой деятельности является то, что оно выступает не только в качестве ее непосредственного участника, но и одновременно регулирует эту деятельность (т. е. определяет поведение как свое собственное, так и своего контрагента) посредством финансового законодательства. Так, взимая налоги, т. е. выступая в качестве получателя денежных средств, государство одновременно выступает в качестве субъекта, установившего эти налоги путем принятия соответствующего правового акта. Между тем, регулируя финансовую деятельность негосударственных субъектов, государство не является субъектом возникающих в процессе осуществления этой деятельности отношений. Этим финансовая деятельность негосударственных субъектов отличается от финансовой деятельности государства.

Контрольные вопросы 1.

Понятие финансов в материальном смысле. 2.

Финансы как экономическая категория. 3.

Соотношение финансовых и денежных отношений. 4.

Понятие государственных и частных финансов и их отличие. 5.

Главное назначение государственных финансов. 6.

Функции финансов, содержание распределительной и контрольной функции финансов. 7.

Понятие финансовой деятельности государства и её сфера. 8.

Цель финансовой деятельности государства. ; 9.

Задачи, решаемые государством в процессе осуществления финансовой деятельности. 10.

Принципы финансовой деятельности государства.