3. МЕТОДЫ И ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Под методами финансовой деятельности понимаются конкретные приемы и способы, посредством которых государство осуществляет формирование, распределение и организацию использования денежных фондов, входящих в состав финансовой системы этого государства.

Рассмотрим методы финансовой деятельности применительно к ее отдельным направлениям.

А. Методы формирования денежных фондов

Рассматривая эти методы, еще раз напомним, что в процессе самой деятельности государства стоимости не создается.

Что касается самих методов, то они следующие. 1.

Принудительное и безвозвратное изъятие денежных средств у их владельцев.

Типичным примером данного метода являются налоги.

Посредством налогов государство отбирает часть денег у их владельцев и обращает эти деньги в свою собственность. Причем отбирает, ничего не давая взамен (т. е. здесь отсутствует эквивалентность, присущая товарно-денежным отношениям, опосредованным Договором купли-продажи) и не обещая когда-либо их вернуть (т. е. не берет их взаймы, порождая кредитные отношения). Таким образом, изъятие денег происходит в принудительном, хотя и в правомерном порядке. При этом движение денег от плательщика к государству не сопровождается встречным движением товара или какого-либо иного эквивалента от государства к плательщику, т. е. сами деньги уходят от плательщика безвозвратно и безвозмездно.

К этому же методу относится и установление других обязательных платежей, в том числе отчислений от прибыли, с помощью которого государство может строить свои финансовые отношения, являющиеся доходными для его денежных фондов, с государственными хозяйствующими субъектами.

Принудительно-возвратное изъятие денежных средств.

В современной практике это сравнительно редкий метод финансовой деятельности государства и обозначен он главным образом для обеспечения завершенности теоретической конструкции методов данной деятельности. По своей сущности данный метод представляет собой принудительный заем - государство отбирает деньги, но с обязательством их последующего возврата. Такие займы применялись в некоторых странах (например, во Франции) в годы войны (он назывался «военный заем»). Своеобразной формой использования данного метода является установление государством порядка, в соответствии с которым предприятия и организации обязаны хранить свои деньги в государственных банках, где они используются в качестве источника их ссудного фонда (в конечном счете - ссудного фонда самого государства). То же самое можно сказать и по поводу установления порядка, когда частные банки должны хранить средства своего резервного фонда в центральном (национальном) банке, а частные страховые компании - размещать средства своих страховых резервов в государственных ценных бумагах. 3.

Добровольно-безвозвратное привлечение денежных средств.

Данный метод в общем объеме государственных доходов занимает ничтожное место, поскольку реализуется в виде пожертвования, дарения денег или валютных ценностей, осуществления иной благотворительной деятельности гражданами и юридическими лицами в пользу государства. Тем не менее он реально существует, что дает право (по крайней мере с точки зрения теоретической завершенности конструкции) на включение в общую систему методов финансовой деятельности государства.

Этот метод обычно получает распространение на волне патриотизма и гражданской активности населения - например, в годы войны. Либо при серьезных стихийных бедствиях, несчастных случаях, повлекших большое количество пострадавших, когда люди демонстрируют высокий уровень отзывчивости и сострадательности, в результате чего в государственные денежные фонды поступает значительное количество денежных средств.

Данный метод также широко используется всякого рода благотворительными, общественными и религиозными организациями. Однако такого рода сборы и пожертвования нельзя рассматривать в качестве метода финансовой деятельности государства, поскольку деньги не обращаются в его собственность, а фонды указанных организаций не являются государственными денежными фондами. 4.

Добровольно-возвратное привлечение денежных средств.

В оЬнове этого метода лежит договор займа, но займа добровольного. Этот метод широко применяется во всех цивилизованных странах в виде всякого рода государственных займов (выигрышных, процентных, целевых, вещевых и т. п.), оформляемых самими различными государственными ценными бумагами, фиксирующими долговое обязательство государства. Хранение денег в государственных банках или в государственных сберегательных кассах также является реализацией данного метода. К нему же относится привлечение денежных средств на основе международного кредита. Возникающие при этом отношения по своей экономической природе носят кредитный характер. 5.

Привлечение денежных средств на основе реализации государственных услуг.

Наиболее типичной в этом случае является государственная пошлина, которую здесь можно рассматривать в качестве платы за оказанную государством в лице того или иного органа (суда, нотариальной конторы, милиции и т. д.) услуги юридического характера.

К данному методу относится и установление всякого рода государственных сборов (лицензионный сбор, дающий право предпринимателю на осуществление того или иного вида деятельности, различные регистрационные сборы, гербовый сбор и т. п.). Отметим, что при установлении такого рода сборов всегда существует опасность коммерциализации деятельности государства (независимо от того, в каком качестве оно выступает: в целом, в лице органа государственной власти или государственного учреждения). Это происходит тогда, когда государство, пользуясь своим монопольным положением, заведомо завышает размеры данных сборов (или вообще искусственно вводит их) в целях получения дополнительного дохода.

Данные отношения напоминают отношения купли-продажи: граждане и юридические лица покупают государственные услуги - государство их продает. Однако сходство здесь чисто внешнее, поскольку реализуемые государством услуги и предоставляемые права не являются товаром и не имеют стоимостный оценки. В принципе, назначение данных сборов - это возмещение расходов того или много государственного учреждения, связанных с оказанием государственной услуги. Так, судебная пошлина должна возместить трудозатраты судебных работников, связанные с рассмотрением иска гражданина или юридического лица. Однако государство, пользуясь своим монопольным положением, сплошь и рядом придает данным сбором и платежам фискальный характер, т. е. рассматривает их не в качестве источников покрытия государственных расходов по содержанию того или иного государственного органа (например, суда), а в роли источника государственного дохода. В результате имеет место искусственное завышение размеров этих сборов и платежей, от чего страдает не только материальное положение граждан, но и возникают проблемы с реализацией предоставленных им прав.

Следует также отметить, что вообще-то платой общества государству за оказываемые им обществу услуги выступают налоги, в размер которых заложена стоимость содержания государственного аппарата и его деятельности. Поэтому существование некоторых сборов с теоретических позиций ничем не обосновано и является следствием фискального произвола государства. 6.

Обращение в доход государства денежных средств, полученных от реализации и использования государственного имущества.

В параграфе 1 настоящей главы уже отмечалось, что государство может добывать себе денежные средства не только посредством осуществления собственно финансовой деятельности, где оно выступает в роли субъекта публичной власти, но и посредством хозяйственной деятельности, где оно выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, действует на началах равенства с иными участниками этих отношений и к нему применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским правом. Вступление государства в такого рода отношения вообще не является актом его финансовой деятельности в собственном значении этого понятия. Поэтому в данной ситуации к числу методов финансовой деятельности государства относится лишь сам акт обращения полученных от хозяйственной деятельности государства денежных средств в его финансы. 7.

Эмиссия (выпуск в обращение дополнительных денежных знаков).

В принципе эмиссия должна быть чисто технической операцией, связанной либо с заменой денежных знаков, пришедших в техническую негодность (например, бумажная купюра наименьшего достоинства выдерживает эксплуатацию в течение лишь одного года), либо с наращиванием денежной массы, находящей в обращении, ввиду увеличения объема товарооборота и ростом спроса на денежные знаки.

Но нередко государство, являющееся в современных условиях единственным эмитентом денежных знаков в стране, использует эмиссию как средство получения дополнительного дохода, т.

В последние годы получила распространение так называемая «кредитная эмиссия», смысл которой заключается в том, что государство якобы берет деньги взаймы у своего центрального государственного банка и обращает их на цели финансирования того или иного мероприятия. Отличие от классической эмиссии заключается в том, что здесь деньги не надо печатать, они наращиваются в своей безналичной форме путем появления записей на банковских счетах государства. Инфляционные последствия такого увеличения государственного дохода такие же, как и при распечатке новых денежных знаков.

Б. Методы распределения денежных фондов

Традиционный для финансовой практики термин «распределение» в данном случае означает не дележку денег между какими-то лицами, а те условия, на которых деньги покидают свой фонд и поступают в распоряжение того субъекта, которому их выделило государство либо его уполномоченный финансовый орган.

Обычно применяются следующие методы распределения денежных фондов. 1.

Финансирование, т. е. безвозвратное предоставление денежных средств.

Если деньги выделяются из бюджета, то это финансирование будет называться бюджетным. При выделении денег из ведомственных фондов, например фондов министерства, финансирование приобретает характер ведомственного. При наличии в составе финансовой системы внебюджетных фондов, может иметь место финансирование из внебюджетных целевых фондов.

Финансирование подразделяется на виды, определяемые в зависимости от того, из какого фонда предоставлены деньги, кому они предоставлены и условий этого предоставления.

Если деньги выделяются кому-либо в целях восполнения недостатка собственных средств, то такое выделение принято именовать дотацией. Выделение денежных средств из бюджета нижестоящему бюджету, носящее целевой характер (т. е. деньги выдаются для осуществления определенных целевых расходов), именуется субвенцией. Выделение денежных средств из государственного денежного фонда (обычно бюджета) юридическим или физическим лицам, носящее целевой характер, именуется субсидия. При нарушении целевого использования денежных средств, выделенных в порядке субвенции или субсидии, они подлежат возврату. 2.

Кредитование, т. е. предоставление денежных средств на условиях возвратности (в долг, взаймы, в кредит, в ссуду).

Наиболее распространенным видом кредитования является банковское. Банки исторически возникли как специализированные кредитные учреждения. Однако кредитование может быть и бюджетным (одни бюджет дает деньги взаймы другому бюджету). Обычно бюджетное кредитование применяется во взаимоотношениях между бюджетом более высокой ступени (например, областным), выступающим в роли кредитора (заимодателя), и нижестоящим (например, районным), выступающим в роли должника (заемщика). Такое бюджетное кредитование предназначено для сбалансирования (уравновешивания доходных и расходных частей) нижестоящего бюджета и представляет собой метод бюджетного регулирования. Кроме того, кредиты могут предоставляться из внебюджетных специализированных бюджетных фондов (при их наличии в финансовой системе государства), если правовой статус фонда позволяет предоставление кредитов.

Кредиты могут носить целевой характер, в соответствии с чем заемщик обязан использовать деньги только на те цели, на которые они ему выданы. Но могут быть и общими, т. е. заемщик использует деньги по своему усмотрению и не обязан отчитываться перед кредитором, на что он их истратил.

Кредиты могут быть возмездными и безвозмездными. В первом случае с заемщика взимается плата за пользование кредитом, т. е. он должен вернуть кредитору денег больше, чем получил от него. По казахстанскому законодательству плата за кредит именуется вознаграждением, что представляется не совсем правильным. Оплачивая предоставленный кредиті заемщик не награждает заимодателя, а выполняет свое обязательство перед ним, так эта сумма входит в состав долга данного заемщика. В мировой практике употребляется термин «выплата процентов по кредиту», так как размер платы выражается в виде процентов к сумме основного долга при предоставлении кредита на год (отсюда выражение «столько-то процентов годовых»).

Кредиты могут быть и безвозмездными, т. е. заемщик обязан вернуть денег ровно столько, сколько получил от кредитора.

В житейской практике встречаются бессрочные кредиты, предоставленные по принципу «вернешь, когда сможешь». В практике же финансовой деятельности государства кредиты всегда носят срочный характер - бессрочный кредит означал бы скрытое финансирование, т. е. безвозвратное предоставление денег. По сроку погашения долга кредиты подразделяются на краткосрочные (обычно сроком до трех месяцев), среднесрочные (сроком до года), долгосрочные (сроком свыше года). В законодательстве различных стран могут предусмотрены и иные градации срочности кредитов.

Сроком возврата финансовых кредитов может быть предусмотрена как конкретная календарная дата, так и время завершения какой-либо хозяйственной операции, когда деньги выдаются именно для ее обеспечения, но трудно предвидеть точную дату ее окончания. Например, кредит выделяется под приобретение оборудования, для осуществления строительства и т. п.

При всех обстоятельствах кредитование носит возвратный характер, чем оно качественно отличается от финансирования, где полученные деньги назад не возвращаются.

Термин «финансирование» нередко употребляется в более широком „значении, означающем любой способ обеспечения кого-либо или чего-либо деньгами. Например, встречается выражение «финансирование путем кредитования», хотя с точки зрения строгого употребления этих терминов такое их сочетание выглядит абсурдно. Но это довольно распространенный для практики финансовой деятельности речевой оборот. 3.

Выполнение государством своих финансовых обязательств.

К числу такого расходования государственных денежных фондов относится, например, погашение государством своих внутренних и внешних долгов. •

В. Методы организации использования денежных фондов.

Выше уже отмечалось, что сами отношения по использованию денежных фондов, как опосредующие акты Д - Т и Т - Д и носящие эквивалентный характер, финансово-экономическими не являются и не входят в состав категории «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства». Однако государство, проявляя заботу о правильном и рациональном использовании своих денежных средств, направляет и контролирует процессы их расходования, что мы охватываем термином «организация использования денежных фондов».

Основными методами организации использования денежных фондов являются: 1.

Установление назначения денежных фондов.

Формируя свою финансовую систему, государство одновременно определяет, какие и для какой надобности денежные фонды оно создает. Создавая, укажем, государственный пенсионный фонд, государство определяет цели и задачи этого фонда, т. е. устанавливает его назначение. И этим самым предопределяет, каким образом будут расходоваться средства этого фонда. 2.

Установление порядка использования средств, полученных из государственного денежного фонда.

Как правило, деньги, полученные из государственного фонда, имеют точное предназначение и должны расходоваться именно на те цели, на которые они выделены. Если деньги выделяются, например, на строительство жилого дома, то только на эти цели они и могут быть израсходованы. 3.

Установление порядка и нормативов распределения прибыли государственных предприятий.

Порядок распределения прибыли государственных предприятий и иных государственных хозяйствующих субъектов, осуществляющих коммерческую деятельность, в разных странах может устанавливаться по разному.

В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, от 19 иїоня 1995 г. «О государственном предприятии» доля прибыли, подлежащая отчислению государству как собственнику предприятия фиксируется в ежегодно устанавливаемом уполномоченным органом по согласованию с Министерством финансов нормативе распределения прибыли и перечисляется в доход соответствующего бюджета.

Устанавливая нормативы распределения прибыли, государство предопределяет характер ее использования, задавая деньгам направления их движения (какая часть прибыли останется предприятию, какая пойдет государству и т. д.). 4.

Установление финансовых нормативов и лимитов выделения денежных средств.

Через финансовые нормативы и лимиты государство устанавливает высшие и низшие пределы выделения и расходования денежных средств на тот или иной объект государственного финансирования (норматив финансирования среднего образования в расчете на одного учащегося, размер денежных средств, выделяемых на содержание заключенного в местах лишения свободы, размер денежного довольствия военнослужащих срочной службы, тарифы должностных окладов государственных служащих и т. п.). 5.

Планирование использования денежных фондов.

Каждый государственный денежный фонд формируется и распределяется в соответствии со своим финансовым планом. Например, показатели республиканского бюджета утверждаются законом.

Посредством финансового планирования обеспечивается не только собирание денежных средств в тот или иной фонд, но и осуществляется его распределение, что придает государственным расходам целевой характер и дает возможность контролировать процессы расходования денег. 6.

Осуществление контроля за использованием денежных фондов.

Контроль - это средство обеспечения соблюдения финансовой дисциплины. Через финансовый контроль осуществляется проверка соблюдения финансового законодательства, финансовых планов, нормативов, лимитов и других финансовых установлений государства, что в конечном счет способствует правильному использованию государственных денежных средств. Финансовая деятельность осуществляется в определенных правовых формах. К ним относятся: 1)

издание юридических актов, носящих нормативный характер. Этими актами государство устанавливает общие правила поведения участников финансовых отношений, определяет их права и обязанности. Совокупность данных актов образует финансовое законодательство страны; 2)

издание индивидуальных финансово-правовых актов, посредством которых государство (как правило, в лице своего уполномоченного органа) регулирует поведение субъектов конкретного финансового отношения. Например, взимание некоторых налогов производится на основании налогового извещения налогового органа, направленного конкретному налогоплательщику. В этом извещении содержится предписание произвести уплату налога в определенном размере и в определенные сроки. Данное налоговое извещение содержит все признаки индивидуального правового акта, т. е. регулирует конкретное финансовое отношение, адресовано определенному лицу, рассчитано на однократное применение, порождая в то же время определенные обязанности у лица, кому оно адресовано, и обладая признаками обязательности р принудительности исполнения, что свойственно любым правовым актам; 3)

совершение двухсторонних финансово-правовых актов, в том числе заключение финансовых договоров; 4)

реализация государством в лице его управомоченного органа своих прав и обязанностей в качестве субъекта конкретного субъекта финансового правоотношения (например, принудительное взимание налоговым органом суммы налоговой задолженности).

Юридические акты, принимаемые государством и его органами, в процессе осуществления финансовой деятельности, принято именовать финан- сово-правовыми актами.

Таким образом, финансово-правовые акты-это юридические акты, принятые государственными органами в пределах своей компетенции по вопросам финансовой деятельности государства и выступающие ее правовой формой.

По своим юридическим свойствам финансово-правовые акты принято подразделять на нормативные и индивидуальные.

Нормативный финансово-правовой акт содержит в себе норму права, т. е. общее правило поведения. Нормативные акты регулируют однородную группу финансовых отношений, адресованы неопределенному числу лиц, рассчитаны, как правило, на длительное время.

Индивидуальный финансово-лравовой акт рассчитан на определенный случай, адресован конкретным лицам, имеет разовое применение. Индивидуальные финансово-правовые акты выступают средством конкретизации и реализации нормативных правовых актов.

По месту, занимаемому в иерархии правовых актов, финансово-правовые акты подразделяются на законодательные акты (законы) и подзаконные акты. К первым относятся акты, принятые высшим представительным органом государства, осуществляющим законодательные функции (в Казахстане - законы Парламента), ко вторым - все остальные, которые принимаются на основе и во исполнение законов (указы Президента Республики Казахстан, постановления Правительства, акты Министерства финансов, Министерства государственных доходов и т. д.).

В числе финансово-правовых актов важное место занимают акты, связанные с планированием финансов. Обычно их называют финансово-плановыми актами. От всех других финансово-правовых актов они отличаются не только своим содержанием (устанавливают параметры формирования и распре- дедения государственных денежных фондов, а проще говоря - их доходы и расходы), но и юридическими свойствами, так как с трудом укладываются в традиционные схемы деления актов на нормативные и индивидуальные, поскольку содержат признаки и тех, и других.

Государство заинтересовано в точном и неуклонном исполнении правовых актов, издаваемых им по вопросам финансов, в соблюдении прав субъектов финансовых отношений, в своевременной и полной реализации ими своих финансовых обязательств.

Основными способами обеспечения законности в процессе осуществления финансовой деятельности государства являются: 1.

Конституционный надзор. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан Конституционный Совет рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы (включая, естественно, и по финансовым вопросам) на предмет их соответствия Конституции Республики Казахстан. 2.

Прокурорский надзор. Прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов, включая законы по финансовым вопросам. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону. 3.

Судебное рассмотрение дел, вытекающих из финансовых правоотношений. Суды полномочны рассматривать иски, связанные с защитой прав и законных интересов участников финансовых правоотношений, чем обеспечивается законность в сфере финансовой деятельности государства. Кроме того, суды рассматривают дела об уголовной ответственности лиц, нарушающих финансовое законодательство в такой степени, в какой это образует состав уголовного преступления. 4.

Осуществление финансового контроля. Уполномоченные на то государственные органы осуществляют контроль за законным, правильным и рациональным использованием государственных денежных средств, привлекая в необходимых случаях виновных к установленной законом ответственности и добиваясь устранения выявленных фактов нарушения финансовой дисциплины. 5.

Привлечение виновных к ответственности. Лица, нарушившие финансовое законодательство, привлекаются в установленном порядке к уголовной, административной, материальной и дисциплинарной ответственности. 6.

Устранение нарушений законности путем одностороннего властвования государственным органом, являющимся участником финансового правоотношения. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность от имени государства или от своего имени, но в интересах и по поручению государства, и являющиеся участниками соответствующих финансовых отношений, обладают, как правило, значительными властными полномочиями, которыми могут в одностороннем порядке воспользоваться в целях обеспечения законности и защиты интересов государства. Например, органы налоговой службы обычно имеют право в бесспорном порядке взыскивать с юридических лиц сумму налогов, не внесенную ими в установленный срок. 7.

Обжалование незаконных действий. Таким методом добиваются соблюдения законности и защиты своих прав субъекты, противостоящие в финансовом правоотношении государству и его органам: граждане, предприятия, организации и т. п. Существует два порядка обжалования: а) судебный; б) административный. Предметом обжалования могут быть: а) правовые акты государственных органов, принятые в нарушение законов; б) неправомерные действия финансовых органов и должностных лиц. Например, постановления и решения органов налоговой службы всех уровней и их должностных лиц могут быть обжалованы и отменены в судебном порядке. Постановления и решения нижестоящих органов налоговой службы и их должностных лиц при их обжаловании также могут рассматриваться и отменяться вышестоящими органами налоговой службы, что означает административный порядок рассмотрения жалоб.

Контрольные вопросы 1.

Понятие метода финансовой деятельности государства. 2.

Виды методов формирования государственных денежных фондов. 3.

Привлечение в государственные фонды денежных средств на принудительно-безвозвратной основе. 4.

Привлечение денежных средств в государственные фонды на добровольно-возвратной основе, экономическая сущность данного метода. 5.

Виды методов, связанных с распределением государственных денеж- -

НЫХ фондов. 6.

Финансирование как метод распределения государственного денежного фонда. Виды финансирования. 7.

Кредитование как метод распределения государственного денежного фонда. Отличие кредитования от финансирования. 8.

Виды методов, связанные с организацией использования государственных денежных фондов. 9.

Правовые формы финансовой деятельности государства. 10.

Общая характеристика планово-финансовых актов. 11.

Способы осуществления законности в сфере финансовой деятельности государства.