2. ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

Поскольку сами финансовые отношения (как разновидность общественных отношений) подразделяются на материальные и организационные, то и финансовые правоотношения делятся на материальные и организационные.

Эти две группы финансовых правоотношений имеют существенные различия.

Но прежде всего обозначим признаки, свойственные всем видам финансовых правоотношений (т.

Для финансовых правоотношений характерны следующие признаки. 1.

Финансовые правоотношения возникают в процессе финансовой деятельности государства.

Еще раз подчеркнем, что предметом финансового права выступают не все финансовые отношения, а лишь те, которые мы именуем «государственные финансовые отношения»; финансовые отношения, относящиеся к категории частных финансов, предметом финансового права не выступают и принять форму финансового правоотношения вообще не могут. Следовательно, финансовые правоотношения возникают вместе с государством и являются продуктом его финансовой деятельности. 2.

Обязательным субъектом финансового правоотношения выступает государство (в целом или в лице уполномоченного органа).

Будучи продуктом финансовой деятельности государства и не существуя без него, в конструкцию финансовых правоотношений объективно заложено участие в них государства (или его органа) в качестве субъекта данных отношений. 3.

Финансовые правоотношения носят характер «власти и подчинения».

При этом властвующим субъектом правоотношения выступает государство (в целом или в лице уполномоченного органа), а подчиненным - другой субъект этого отношения. В силу этого финансовые правоотношения, как отмечается в литературе, носят государственновластный характер.

Государственно-властный характер финансовых правоотношений объясняется самой спецификой финансовой деятельности государства, где оно либо отбирает у кого деньги (например, в процессе взимания налогов), либо кому-то их выделяет, действуя при этом в одностороннем порядке (например, в процессе бюджетного финансирования). Наиболее четко момент властвования, приобретающий характер одностороннего принуж дения, свойственен такой разновидности финансовых правоотношений, как налоговые правоотношения. Опять-таки юридическое свойство общественного отношения определяется его экономическим содержанием - налог есть насильственное изъятие денег, которое можно реализовать лишь путем юридического принуждения. Отсюда один из субъектов налогового правоотношения - государство - является носителем власти, другой - налогоплательщик - подчинения, что придает этому правоотношению характер правового неравенства.

Но экономические финансовые отношения многообразны, поскольку многообразны и методы осуществления финансовой деятельности государства. Поэтому многообразны и финансовые правоотношения.

В одних из них момент властвования государства (а следовательно, и юридическое неравенство сторон) выражено совершенно четко (например, налоговые правоотношения), в других оно смягчено (например, отношения государственного займа, в котором субъекты внешне выглядят чуть ли не равноправными). Тем не менее юридическое неравенство сторон свойственно любым финансовым правоотношениям, что определяется самим фактом участия в них в качестве субъекта государства, которое могущественнее любого другого субъекта этого отношения. И выражается это в первую очередь в том, что государство, являясь стороной правоотношения, одновременно выступает субъектом, осуществляющим его правовое регулирование посредством издания правовых актов. Вторая сторона этого правоотношения вынуждена подчиняться установлениям государства.

Все эти признаки свойственны материальным финансовым право- отнощениям.

Материальные финансовые правоотношения опосредуют непосредственное движение денежных средств. В зависимости от кого и к кому идут деньги, это движение может быть различным. Это может быть движение денег от плательщика к тот или иной государственный фонд, что выражает процесс его формирования. Примером может служить движение суммы налогового платежа от плательщика в бюджет. В других случаях деньги движутся из фонда к получателю, что выражает процесс распределения денежного фонда. Например, из бюджета выделяются деньги какому-либо министерству для финансирования его деятельности. В процессе такого движения деньги могут менять своего собственника.

Например, при уплате налога гражданином деньги из частной собственности переходят в государственную, в иных случаях это происходит в рамках государственной собственности (при перемещении денег от одного государственного субъекта к другому).

Материальным финансовым правоотношениям свойственны следующие специфические признаки. 1.

Материальное финансовое правоотношение опосредует процессы, связанные либо с формированием государственного денежного фонда, либо с его распределением. 2.

Объектом материального финансового правоотношения выступают деньги или денежные обязательства.

Материальные финансовые правоотношения опосредуют финансово- экономические отношения, которые являются денежными отношениями. Денежный характер финансово-экономического отношения отражается в опосредующем его финансовом отношении, превращая деньги в его материальный объект. Юридическим объектом финансового правоотношения являются права и обязанности его субъектов.

Содержанием материального финансового отношения выступает экономическое финансовое отношение.

Характеризуя названные признаки, следует отметить, что вопрос о соотношении экономических и правовых финансовых отношений, является одним из наиболее сложных вопросов как для экономической, так и юридической науки.

Среди экономистов до сих пор не преодолено догматическое восприятие марксистской формулы об объективном характере экономических финансовых отношений, в силу чего они являются порождением экономики, носят вневоле- вой характер и относятся базису. При этом утверждается, что «хотя государству своей деятельностью может активно влиять на развитие финансовых отношений, тем не менее, оно не в состоянии нй создавать финансовые отношения, ни отменять их». Практическая деятельность государства заключается в определении конкретных форм финансовых отношений. Финансовые отношения порождаются общественными потребностями, а не деятельностью государства38. Согласно этим же воззрениям правовые отношения - это качественно иной вид общественных отношений, которые, будучи идеологическими, относятся к надстройке.

В результате получается, что экономические и правовые финансовые отношения - это чуть ли не вообще различные общественные отношения, находящиеся при этом в различных местах: экономические - в базисе, правовые - в надстройке. Кстати сами классики марксизма отмечали возможность активного воздействия правовой надстройки на экономический базис и, в частности, прямо писали о том, что налог есть установление государства39.

По данному поводу следует отметить следующее.

Обусловленность финансов государством вытекает из того простого факта, что государство является обязательным субъектом любого финансового отношения. Нет государства - не может и быть финансового отношения, нет этого отношения - нет и государственных финансов.

Объективность и внёволевой характер экономических финансовых отношений проявляется в первую очередь в наличии экономической потребности государства в денежных средствах. Без денег государство, как явление реальной действительности, существовать не может. В силу этого сами финансы (а соответственно и экономические финансовые отношения) превращаются в объективную реальность. Но становятся таковой только через действия государства. Именно в этом качестве экономические финансовые отношения выступают предметом правового регулирования, являясь одновременно продуктом этого регулирования, приобретая форму финансового правоотношения. Непосредственной причиной возникновения финансового отношения (причем как экономического, так и правового, поскольку они возникают одновременно и в силу одной общей для них причины) выступает правовой акт государства.

Таким образом существование экономического финансового отношения с параллельным существованием независимого от него правового финансового отношения (да тем более в различных местах) невозможно.

Наличие в материальном финансовом правоотношении государства (выступающего в целом либо в лице уполномоченного на то органа) предопределено тем, что экономические финансовые отношения выражают процессы формирования или распределения денежных фондов, имеющих государственную форму собственности.

Таким образом, какие бы процессы движения денежных средств ни опосредовало материальное финансовое правоотношение, в нем всегда фигурирует государство в качестве собственника: либо добывающего себе деньги (т. е. приобретающего собственность), либо расходующего их (т. е. перераспределяющего свою собственность или даже утрачивая ее).

В заключение о материальных финансовых правоотношениях отметим, что они обладают всеми признаками экономических финансовых отношений, о которых было сказано выше. Объясняется это тем, что последние выступают содержанием финансовых правоотношений.

Организационные финансовые правоотношения опосредуют формирование денежной системы государства, его финансовой структуры, системы органов управления в области финансов, организации планирования процессов формирования и распределения государственных денежных фондов и организации их использования, включая контроль за данным использованием. Такого рода отношения не связаны с конкретными денежными средствами - они лишь формируют финансовую инфрастуктуру государства.

Организационные финансовые отношения относятся к числу надстроечных общественных и не выступают правовой формой экономических (базисных) отношений. В этом качестве организационные финансовые правоотношения не являются денежными и вообще имущественными.

Организационные финансовые отношения вторичны по отношению к материальным и предназначены быть средством обеспечения нормального функционирования последних. Если объектом материальных финансовых отношений выступают деньги, то объектом организационных отношений - порядок осуществления финансовой деятельности государства.

По своей принадлежности к тому или иному институту финансового права финансовые правоотношения подразделяются на: а) бюджетные;

б) по формированию и распределению внебюджетных целевых фондов;

в) финансово-хозяйственные (отношения по формированию и распределению децентрализованных денежных фондов); г) финансово-банковские; д) финансово-страховые.

Такого рода классификация - а она основана на финансовой системе государства - носит относительный характер, поскольку зависит от состава этой системы, которая в различных государствах может быть различной. Например, отсутствие в Казахстане такой разновидности финансов, как финансы внебюджетных фондов, в связи с включением этих фондов с состав бюджета, приводит к отсутствию самостоятельной разновидности финансовых правоотношений, связанных с этими фондами.

Тем не менее данная классификация выражает два момента: характеристику правоотношения с точки зрения его привязки к тому или иному фонду денежных средств и одновременно его принадлежность к тому или иному разделу финансового права. Так, бюджетное правоотношение показывает, что оно, с одной стороны, опосредует процессы формирования, распределения и организации использования такого денежного фонда, как бюджет, с другой - что оно является продуктом регулирования общественного отношения нормами бюджетного права.

Следует, правда, обратить внимание на определенные сложности при проведении такого рода классификации финансовых отношений. Дело в том, что одно и то же правоотношение может касаться одновременно двух фондов денежных средств, выражая процесс расходования одного и процесс формирования другого. Так, уплата обязательных платежей государственным предприятием означает, с одной стороны, расходование децентрализованного денежного фонда, что опосредуется, казалось бы, нормами финансово-хозяйственного права. С другой стороны, эти плате жи являются доходом бюджета, что свидетельствует о принадлежности правоотношения к бюджетному праву. Так каким же является данное правоотношение: финансово-хозяйственным или бюджетным?

Можно привести пример и обратного рода, когда имеет место бюджетное финансирование: для бюджета это правоотношение будет расходным, а для того фонда, куда деньги перемещаются, - доходным. К какому из этих фондов данное правоотношение принадлежит и каким разделом финансового права регулируется?

Представляется, что в данном случае следует руководствоваться правилом о приоритете высшего звена финансовой системы. Например, правоотношение, являющееся доходным для децентрализованного денежного фонда и расходным для бюджета, следует квалифицировать в качестве бюджетного правоотношения.

Аналогичным должен быть подход и во всех других случаях, когда имеет место взаимодействие между денежными фондами низшего и высшего порядка. Следует отметить, что данный способ классификации финансового правоотношения не является чисто техническим приемом - он отображает сущность данного правоотношения, поскольку сама финансовая система построена на началах вертикальной иерархии, где каждое ее высшее звено занимает главенствующее положение по отношению к низшему. В силу этого именно высшее звено определяет как экономическую, так и правовую природу складывающихся вокруг него финансовых отношений.

В зависимости от метода правового регулирования финансовые правоотношения подразделяются на односторонне-властные и договорные.

Односторонне-властные финансовые правоотношения характеризуются, во-первых, тем, что возникают они на основе одностороннего веления государства. Согласия второй стороны на вступление в такое отношение не требуется, а зачастую оно возникает даже против ее воли и желания, т. е. является принудительным. Во-вторых, это правоотношение строится по модели «власти и подчинения», где на одном полюсе - у государства или представляющего его интересы органа - больше права, на другом - больше обязанностей. Нельзя, правда, утверждать, что у государственной стороны есть только права, а у другой - только обязанности: каждая из сторон является носителем взаимных и прав, и обязанностей. То есть государство, осуществляя правовое регулирование данного отношения, возлагает определенные обязанности на властвующего (управомоченного) субъекта данного отношения (включая самое себя), наделяя по отношению к нему определенными правами и обязанного субъекта.

Примером такого рода отношений являются налоговые правоотношения. Возникают они на основе правового акта государства, принятого в одностороннем порядке и носят для налогоплательщика принудительный характер. Он же является носителем обязанности отдать деньги государству в виде налога, а противостоящий ему субъект - государство (как правило, в виде специализированного налогового органа) - носителем права взимагіия налога. Г осударственные налоговые органы наделены мощным арсеналом средств, обеспечивающих надлежащее этой обязанности, вплоть до односторонне-принудительного взыскания соответствующей суммы. В то же время налоговое законодательство возлагает на налоговые органы определенные обязанности по отношению к налогоплательщику, предоставляя последнему и некоторые права.

Договорные финансовые правоотношения характеризуются, во-первых, тем, что основываются на соглашении сторон, т. е. условия финансового обязательства формируются посредством встречного волеизъявления (разумеется, в той лишь части, в какой эти условия прямо не предопределены теми финансово-правовыми нормами, которые регулируют данное отношение). Во-вторых, хотя они, как и любые финансовые правоотношения, не являются юридически равноправными, это неравноправие носит более сглаженный характер, проявляется не столь очевидно, взаимные права и обязанности в некоторой степени уравновешены. Примером тому может служить отношение, опосредованное договором государственного займа.

Исходя из характера регулирующих финансовое отношение правовых норм, финансовые правоотношения подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивные финансовые правоотношения, через наделение субъектов данного правоотношения правами и обязанностями, обеспечивают реализацию регулятивной функции нрава применительно к финансовой деятельности государства;

Охранительные финансовые правоотношения призваны обеспечить защиту прав и законных интересов субъектов финансового правоотношения (в основном это касается государства). Охранительное правоотношение возникает в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением предписаний финансово-правовых норм и обычно связано с привлечением к финансово-правовой ответственности.

В зависимости от метода финансовой деятельности государства среди финансовых правоотношений выделяются налоговые, финансово-кредитные, отношения финансирования.

Финансовые правоотношения можно классифицировать и по иным основаниям40.

Говоря о финансовом правоотношении, следует остановиться на таком его важнейшем элементе, как субъект правоотношения.

Однако прежде всего отметим, что в финансово-правовой литературе чаще всего употребляется понятие «субъект финансового права». При этом отмечается, что под субъектом финансового права понимается лицо, обладающее финансовой правоспособностью, т. е. потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями. Субъект финансового правоотношения - это реальный участник конкретных правоотношений. Юридические права и обязанности в сфере финансовой деятельности принадлежат субъектам финансового права в силу действия финансово-правовых норм, независимо от участия в конкретных правоотношениях. Таким образом, субъект финансового права - понятие более широкое, чем субъект финансового правоотношения41.

Важнейшим субъектом финансового права выступает государство или его уполномоченный орган. Между тем здесь наблюдается довольно парадоксальная ситуация: в подавляющем большинстве работ по финансовому праву при перечислении характерных признаков финансовых правоотношений особо подчеркивается, что государство выступает одним из субъектов данных правоотношений. Но когда начинают говорить о видах субъектов данных правоотношений само государство уже не упоминается и речь ведется лишь о государственных органах.

Так кто же является обязательным субъектом финансового правоотношения: государство в целом или его орган?

Полагаем, что однозначного ответа на этот вопрос быть не может, поскольку в одних случаях субъектом финансового правоотношения выступает именно государство, рассматриваемое в целом, в других - его уполномоченный орган, выступающий от своего имени.

Однако разграничить эти случаи довольно сложно. Связано это в первую очередь с тем, что государство - это в сущности система органов и в правоотношении оно может быть представлено только каким-либо своим органом. Здесь-то и возникает проблема определения, в каких ситуациях государственный орган представляет государство, действуя от его имени,

а.в каких - он представляет самого себя, действуя от своего имени. Юридическая наука, к сожалению, пока не выработала критерием, с помощью которых можно было бы решить этот вопрос. К тому же государство, даже унитарное, всегда имеет определенное территориальное устройство, а некоторые государства - национально-территориальной или вообще являются федерациями. И это также затрудняет решение вопроса о государственном субъекте финансового правоотношения.

Следует иметь в виду, что не всякие денежные операции министерств, ведомств, государственных предприятий и учреждений можно отнести к разряду финансовой деятельности государства, порождающей соответствующие финансовые правоотношения. Сам по себе факт наличия в денежном правоотношении в качестве его стороны государственного субъекта еще не свидетельствует о том, что данное правоотношение является финансовым. Государственный орган может считаться субъектом финансового правоотношения только при соблюдении следующих условий: 1) деятельность этого органа должна выражать процессы формирования, распределения и организации денежных фондов, входящих в состав финансовой системы государства, т. е. быть способом осуществления самой финансовой деятельности государства; 2) данный субъект выступает в качестве органа государства, наделенного им соответствующими властными полномочиями; 3) его действия определяются общегосударственными интересами; 4) в ходе этих действий происходит реализация функций государства; 5) возникающие при этом общественные отношения по своим экономическим и правовым признакам являются финансовыми. Поэтому если тот или иной хозяйствующий субъект, пусть даже по форме собственности государственный, осуществляет денежные операции в своих собственных коммерческих интересах, то ни эта деятельность, ни возникающие при этом общественные отношения не могут быть признаны финансовыми, а сам он - субъектом финансового правоотношения, представляющего в нем государство.

Субъектами финансового правоотношения являются: а) государство в целом; б) национально-территориальные и административно-территориальные образования (включая субъектов федерации, если государство является федеративным); в) представительные и исполнительные органы государственной власти; г) юридические лица (государственные и негосударственные, коммерческие и некоммерческие); д) физические лица (граждане, иностранные граждане и лица без гражданства).

В сщіу присущего финансовым правоотношениям признака юридического неравенства, субъекты этих отношений подразделяются на управомоченных и обязанных.

В качестве обязанного субъекта финансового правоотношения могут выступать любые из перечисленных субъектов. Государство может быть обязанным субъектом финансового обязательства (например, в отношениях государственного займа, где оно выступает в роли должника). Однако, как сторона финансового правоотношения, оно всегда является властвующим (управомоченным) субъектом.

Управомоченным субъектом финансового правоотношения, помимо государства, может быть территориальное образование в лице своего органа, а также тот или иной государственный орган персонально. Чаще всего им бывает специализированный финансовый орган министерства, но может быть и отраслевое министерство (ведомство).

Для граждан наиболее типично участие в финансовых правоотношениях в качестве налогоплательщиков. Кроме того, они могут быть субъектами отношений государственного займа.

В государствах федеративного устройства финансовые правоотношения могут возникнуть по схеме «федерация - субъект федерации». В государствах унитарного устройства такие отношения возникают по схеме «государство в целом - административно-территориальное образование» (например, «республика - область»). Финансовые правоотношения возникают между вышестоящими и нижестоящими административно-терри- торкальными единицами.

Наиболее распространенной формой финансовых правоотношений, субъектами которых выступает «государство в целом», «национально-территориальное образование» и «административно-территориальная единица», являются бюджетные правоотношения. Государство в целом выступает субъектом отношений государственного займа. Именно оно выступает в качестве заемщика как сторона соответствующего договора. Если в соответствии с законодательством того или иного законодательства разрешаются местные государственные займы, то субъектом правоотношения выступает соответствующее административно-территориальное образование.

К числу финансовых правоотношений, субъектом которых выступает государство в целом, относятся также налоговые отношения, хотя применительно именно к этим правоотношениям в юридической науке сложилось впечатление, что их субъектом выступают налоговые органы государства.

В обоснование данного утверждения можно привести следующие аргументы. Во-первых, налог является установлением государства, а не Министерства государственных доходов и даже не Парламента, принявшего соответствующий закон (который, кстати, именуется законом Республики Казахстан, т. е. государства в целом). Во-вторых, налоги платятся государству и выступают доходом бюджета (иногда, другого денежного фонда государства), но не ведомственных фондов налоговых органов. В-третьих, при уплате налога происходит обращение денег в государственную собственность. В-четвертых, при взыскании излишних налогов ответственность перед налогоплательщиком несет не налоговый орган за счет своих средств, а государство в целом за счет средств казны.

В тех случаях, когда субъектом финансового правоотношения является государство, государственный орган выступает в качестве его законного представителя, действуя от его имени, по его поручению и в его интересах.

Некоторые финансовые правоотношения могут иметь сложный состав, и государство в них может быть представлено в этих отношениях несколькими органами, каждый из которых осуществляет свою, возложенную на него го сударством функцию. При этом каждый из них представляет в нем государство. Скажем, в тех же отношениях государственного займа правительство принимает решение о выпуске займа и своим постановлением определяет его условия, министерство финансов размещает заем, государственный банк реализует населению облигации государственного займа, выплачивает выигрыши, погашает заем, парламент учитывает средства, полученные по займу в доходной части бюджета и распределяет их и т. д. Тем не менее мы имеем здесь единое финансовое правоотношение, где заемщиком выступает, хотя и представленное различными органами, государство в целом, а заимодателем - конкретное физическое или юридическое лицо.

Следует иметь в виду, что в некоторых случаях в качестве представителя государства, являющегося субъектом финансового правоотношения, могут выступать и негосударственные юридические лица и даже граждане, являющиеся финансовыми агентами государства. В этом качестве выступают налоговые агенты, производящие, в частности, удержание подоходного налога у источника выплаты дохода. К числу таких агентов относятся все организации и индивидуальные предприниматели, выплачивающие заработную плату своим работникам. Финансовыми агентами государства являются частные банки, на которых возложены функции агентов валютного контроля.

Для выполнения функций финансового агента государство наделяет таких субъектов соответствующими властными полномочиями.

Попутно отметим, что в юридической литературе финансовых агентов государства обычно рассматривают в качестве самостоятельных субъектов финансовых отношений, что является ошибочным. В материальных финансовых отношениях финансовые агенты выступают в роли представителя государства, т. е. действуют от его имени. Субъектом таких отношений выступает само государство. Финансовые агенты являются субъектами организационных финансовых отношений, выстроенных по схеме «государство - юридическое или физическое лицо, выполняющее функции финансового агента государства».

Говоря о представительстве государства в финансовых отношениях, следует отметить, что в данном случае возникает довольно сложная юридическая конструкция, состоящая из двух правоотношений. Первое - материальное финансовое правоотношение, субъектами которого выступает государство и его контрагент по этому правоотношению (например, Налогоплательщик). Государство в данном правоотношении представляет его уполномоченный орган или иное лицо (например, налоговый агент). Содержанием правоотношения выступает то или иное финансовое обязательство. Второе - организационное финансовое правоотношение, субъектами которого выступает государство (опять-таки представленное уполномоченным органом) и то лицо, которое представляет государство в материальном финансовом отношении. Таким будет правоотношение между государством (представленном органом налоговой службы) и налоговым агентом. Юридическим содержанием данного правоотношения выступает организация представительства государства в качестве властвующего субъекта в материальном финансовом правоотношении. Именно через данное правоотношение определенное лицо (например, налоговый агент) наделяется соответствующими правами и обязанностями в качестве представителя государства в материальном финансовом правоотношении, одновременно выступая в качестве обязанного субъекта в организационном финансовом правоотношении. При этом главная обязанность представителя государства в материальном финансовом правоотношении - защита интересов государства, что обычно сводится к обеспечению исполнения контрагентом государства по этому правоотношению соответствующего финансового обязательства.

Права и обязанности представителя государства в материальном финансовом правоотношении не являются идентичными правам и обязанностям самого государства как субъекта этого отношения. Объясняется это в первую очередь тем, что ряд полномочий государства как субъекта финансового правоотношения являются непередаваемыми и не могут бьггь делегированы кому- либо. Так, налоговые органы, представляя государство в налоговых правоотношениях, не вправе устанавливать или отменять налог. Это может быть сделано через принятие соответствующего закона другим государственным органом - парламентом. Государство ни при каких обстоятельствах не может передать своему налоговому органу право распоряжения денежными суммами, полученными в процессе взимания налогов. Деньги, собранные посредством налога, поступают в бюджет, где распределяются в соответствии с правовым актом, посредством которого этот бюджет был утвержден.

В связи с этим представляется целесообразным разграничить понятия «субъект» и «участник» финансового правоотношения, традиционно рассматриваемые как синонимы. Исходя из этого управомоченным субъектом материального финансового отношения явится государство в целом, а его представитель в данном правоотношении будет иметь статус его участника. При этом лицо, выполняющее функции представителя государства (например, в налоговых правоотношениях - налоговые органы государства, налоговые агенты, сборщики налогов и т. п.) будут одновременно состоять, как было сказано выше, в двух правоотношениях: в качестве участника, представляющего государство, в материальном налоговом отношения, где они выступают в роли управомоченного лица, и в качестве субъекта организационного финансового правоотношения, где они выступают в роли обязанного лица.

Как самостоятельные субъекты государственные органы обычно выступают в организационных финансовых правоотношениях.

Та^им образом, государственные органы, представляющие в финансовом правоотношении интересы государства, могут выступать в двух качествах: а) представителя государства, действуя от его имени; б) самостоятельного субъекта, действуя от своего имени.

В первом качестве государственный орган представляет собой государство в целом или его часть (национально-территориальное образование, административно-территориальную единицу, субъекта федерации и т. п.) и действует от йх имени и в рамках компетенции, определенной ему государством. Во втором качестве орган выступает от своего имени, но в интересах государства, и опять-таки в пределах той компетенции, которую определило ему государство. В обоих случаях деятельность государственного органа должна выражать финансовую деятельность государства.

Способы защиты прав субъектов финансового правоотношения во многом зависят от того, какое положение - властное или подчиненное - они занимают в финансовом правоотношении, а также, о каком виде финансового правоотношения - материальном или организационном - идет речь. Разумеется, в разных странах эта проблема решается по разному.

Если говорить о материальных финансовых отношениях, то наиболее типичной (что, в частности, имеет место и в Казахстане) является следующая ситуация.

Управомоченный субъект (государство или государственный орган) защищают свои интересы путем: а) односторонне-принудительного взыскания финансовой задолженности (например, недоимки по налогам), включая обращение взыскания на имущество должника; б) привлечения лица, не выполнившего свое финансовое обязательство (и соответственно нарушившего предписание финансово-правовой нормы), к финансово-правовой или административноправовой ответственности на основе одностороннего решения самого управомоченного субъекта; в) направления материалов в правоохранительные органы с целью возбуждения в установленном законом порядке дела о привлечении лиц, допустивших нарушение финансового законодательства, к предусмотренной законом уголовной ответственности.

Следует отметить, что во многих странах рассмотрение финансовых споров, включая споры о наличии финансовой задолженности, о ее погашении (в том числе путем обращения взыскания на банковские счета и на иное имущество должника), а также привлечение виновного лица в финансово-правовой ответственности производится в судебном порядке. Такой порядок характеризуется большим демократизмом, лучше обеспечивает защиту прав граждан, выступает определенным заслоном против административного произвола государства.

Что касается обязанных субъектов, то их возможности по защите своих прав гораздо скромнее. И это не случайно - ведь им противостоит в этом правоотношении само государство. Но в то же время нельзя сказать, что эти субъекты беззащитны и бесправны. Способами защиты их интересов являются: а) обжалование действий финансовых органов и их должностных лиц в порядке подчиненности; б) обжалование действий финансовых органов в судебном порядке.

Различия между способами защиты прав управомоченных и обязанных субъектов финансового правоотношения, как мы видим, довольно существенны. Так, если налогоплательщик не уплатит налога, то государство в лице своего налогового органа взыщет сумму неуплаченного налога (недоимку) односторонним решением этого органа в бесспорном порядке, а заодно и привлечет этого налогоплательщика к финансово-правовой или административно-правовой ответственности. Но если государство не вернет гражданину долг, возникший вследствие непогашения государственного займа, то этот гражданин не взыщет долга, пожалуй, даже и в судебном порядке. А о привлечении государства к ответственности в форме штрафа, не может быть даже и речи, поскольку такой ответственности государство никогда не установит. Остается единственное - подавать жалобу. Но в данном случае жаловаться на государство приходится самому государству.

*В организационных финансовых правоотношениях, особенно складывающихся внутри системы финансовых органов государства и выстроенных по схеме «вышестоящий и нижестоящий орган», преобладают административные методы защиты прав субъектов этих отношений. Так, управомоченный (властвующий) субъект такого отношения может понудить обязанного (подчиненного) субъекта к должному поведению мерами административного принуждения (отмена незаконного акта подчиненного субъекта, обязыва- ние его совершить необходимые действия, привлечение должностных лиц к дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности и т. п.).

Условием возникновения, Изменения и прекращения финансовых правоотношений является наличие предусмотренных финансовым законодательством юридических фактов.

Как и в других отраслях права, к юридическим фактам в финансовом праве относятся деяния и события42.

Деяния - это такие юридические факты, которые являются волеизъявлениями, т. е. продуктом сознательной деятельности людей. К числу наиболее типичных деяний относится издание компетентным государственным органом финансовых планов (например, принятие парламентом закона об утверждении бюджета).

Деяния подразделяются на правомерные и неправомерные.

Последние могут приобрести характер финансового правонарушения, влекущего за собой применение мер финансово-правовой ответственности, реализуемой в рамках финансового правоотношения.

События - это юридически значимые факты, либо возникающие независимо от воли людей (так называемые «абсолютные события» - например, естественная смерть человека, рождение ребенка, гибель налогооблагаемого имущества в результате стихийного бедствия, наступление определенного срока, с которым закон связывает возникновение, изменение или прекращение финансового правоотношения, и т. п.), либо хотя связанные с деятельностью человека, но выступающие независимо от причин их возникновения (так называемые «относительные события» - например, вступление в брак).

Наиболее типичными юридическими фактами, лежащими в основе возникновения материальных финансовых правоотношений, являются такие деяния, как:

а) издание соответствующим финансовым органом индивидуального финансового акта. Так, с получением налогового извещения у плательщика возникает обязанность по уплате налога. С утверждением бюджета возникают многочисленные финансовые правоотношения по поводу получения бюджетных ассигнований;

б) приобретение лицом объекта, подлежащего налогообложению (получение налогооблагаемого дохода, купля строения, транспортного средства, земельного участка и т. п.), либо совершение иных действий, в результате которых лицо в силу действующего финансового законодательства приобретает статус плательщика налога или иного обязательного платежа (например, подача искового заявления в суд требует уплаты государственной пошлины);

в) заключение финансового договора. Так, приобретение гражданином облигации государственного займа, знаменуя заключение договора этого займа, делает данного гражданина субъектом финансового правоотношения.

В числе фактов, порождающих финансовое правоотношение могут, лежать не только деяния, но и события. Например, стихийное бедствие і..^ет послужить причиной возникновения финансового правоотношения между вышестоящим и нижестоящим бюджетами по поводу предос-

ші лия дотации.

В качестве оснований, учитываемых при изменении финансового правоотношения, обычно лежат следующие юридические факты:

а) изменение правового статуса налогоплательщика (например, преобразование юридического лица, в результате которого он приобретает право на налоговые льготы);

б) изменение объекта налогообложения (например, увеличение стоимости строения в результате его реконструкции приводит к увеличению суммы налога, взыскиваемого за это имущество);

в) изменение в установленном порядке ранее заключенного финансового договора;

г) изменение финансово-планового акта, лежащего в основе налогового обязательства (например, внесение изменений в бюджет, влекущее сокращение бюджетных расходов).

Событиями, лежащими в основе изменения финансового правоотношения, могут считаться: а) изменение семейного положения граждани- на-налогоплателыцика (например, рождение ребенка может повлечь за собой предоставление налоговой льготы); б) достижение плательщиком возраста, с которым закон связывает изменение условий налогообложения; в) изменение социального положения субъекта, с чем закон связывает изменение его финансовых обязательств перед государством (например, награждение соответствующей правительственной наградой может повлечь за собой предоставление налоговых льгот).

Из числа деяний, лежащих в основе прекращения финансового правоотношения, наиболее употребительными выступают следующие: а) исполнение финансового обязательства; б) расторжение финансового договора, породившего финансовое обязательство; в) односторонний отказ государства как стороны правоотношения от исполнения своего финансового обязательства перед другой стороной (например, аннулирование государственного займа, пересмотр параметров бюджета, что влечет прекращение бюджетного финансирования) либо, напротив, освобождение контрагента от исполнения финансового обязательства перед государством (списание недоимки, аннулирование долгов по бюджетным ссудам); г) отчуждение налогоплательщиком имущества, являющегося объектом налогообложения.

В основе прекращения финансового правоотношения могут лежать и события. Наиболее употребительными являются: а) смерть физического лица или ликвидация юридического лица, являющегося налогоплательщиком; б) утрата (гибель, уничтожение) имущества, выступающего объектом налогообложения, или источника дохода, подлежащего налогообложению, в результате стихийного бедствия; в) изменение семейного или социального положения гражданина, с чем закон освобождает его от уплаты налогов.

В заключение о юридических фактах отметим, что существует мнение, согласую которому в качестве такого факта может лежать нормативный правовой акт: его принятие, изменение или отмена соответственно влечет возникновение, изменение или прекращение финансового правоотношения. Так, принятие закона о каком-либо виде налога влечет возникновение налогового правоотношения, отмена этого закона - прекращение данного правоотношения.

Данное мнение следует признать ошибочным. Действительно, правовой акт лежит в основе любого правоотношения: не будет правового акта - не будет и самого правоотношения. Более того, характерной особенностью сферы государственных финансов выступает то обстоятельство, что если не будет правового акта, то не будет не только финансового правоотношения, но и самого общественного финансового отношения. В этом смысле финансово-правовой акт не только выступает в качестве регулятора общественного отношения, но и выступает «отцом» этого отношения. Однако правовое регулирование финансовых отношений в части юридических фактов не вносит в общем-то каких-либо особенностей по сравнению с любой другой сферой правового регулирования. Право содержит указания на перечень фактов, в соответствии с которыми возникают, изменяют или прекращаются соответствующие правовые отношения. Само право в качестве такого юридического факта не выступает. И точно также, как, скажем, регулирование государством посредством гражданского права отношений купли-прода- жи не влечет возникновения конкретных отношений купли-продажи (как разновидности гражданско-правовых отношений), то и принятие финан- сово-правовой нормы не влечет возникновения конкретного финансовоправового отношения. Это правоотношение возникнет лишь при наличии определенных юридических фактов, предусмотренных этой нормой. Так, налоговое правоотношение по уплате подоходного налога возникнет лишь в том случае, когда конкретное лицо станет обладателем дохода, подлежащего налогообложению. Это и выступит в данном случае тем юридическим фактом, с которым закон о подоходном налоге связывает возникновение налогового правоотнршения.

Как для теории, так и для практики большое значение имеет вопрос об отграничении финансовых правоотношений от смежных правоотношений.

Наиболее сходными с финансовыми правоотношениями являются административные и гражданские правоотношения.

Сходство финансовых (особенно организационных) и административных правоотношений заключается, во-первых, в сходстве субъектного состава правоотношения: обязательным участником административного правоотношения является исполнительный орган государственной власти (например, министерство). В то же время существует немало финансо вых правоотношений, субъектом которых выступает какой-либо исполнительный орган (например, министерство финансов). Иначе говоря, административные правоотношения возникают в процессе исполнительной деятельности органов государственной власти; финансовая деятельность государства, в процессе осуществления которой возникают финансовых правоотношений, зачастую также носит характер деятельности исполнительных' органов. Во-вторых, административное право использует односторонне-вла- стцый (императивный) метод правового регулирования. Такой же метод в основном использует и финансовое право. В результате те и другие правоотношения оказываются построенными по принципу «власы л подчинения». К этому надо добавить, что и административное, и финансовое право относятся к публичным отраслям права, т. е. создаются государством для обслуживания собственных нужд.

В результате трудно ответить на вопрос, каким - административным или финансовым - является, например, отношение между министерством финансов и его территориальным подразделением. Министерство финансов одновременно является и финансовым органом государства, и исполнительным органом государственной власти, подобным любым другим министерствам. Поэтому с подведомственными организациями у него существует два вида правоотношений: финансовые, являющиеся продуктом финансовой деятельности государства, где министерство выступает в качестве его специализированного финансового органа, и административные, где министерство управляет подведомственной системой подобно любому другому министерству. Разграничить эти отношения можно следующим образом: если содержанием деятельности министерства является организация денежной или финансовой системы государства и либо процессы, связанные с формированием, распределением или организацией использования государственных денежных фондов, то это будут финансово-правовые отношения; если же отношение выражает обычную управленческую деятельность и его объектом не выступают деньги или денежные обязательства (например, назначение руководителя, утверждение штатного расписания и т. п.), то имеет место административное правоотношение.

Порой бывает трудно разграничить эти виды общественных отношений из-за того, что некоторые административные отношения могут быть связаны с деньгами, что является свойством финансовых отношений. В первую очередь идет об отношениях, возникающих в результате административных правонарушений и последующего наложения административного штрафа. Поскольку эти штрафы зачисляются в тот или иной бюджет, то можно выстроить следующую логическую цепочку: раз штраф является доходом бюджета, то его наложение выступает способом формирования государственного денежного фонда, т. е. является методом осуществления финансовой деятельности государства. Отсюда отношение между исполнительным органом, наложившим штраф, и правонарушителем можно квалифицировать в качестве финансового. Однако такое умозаключение будет поверхностным и ошибочным. Действительно, административный штраф (как, кстати, и штраф, налагаемый в качестве меры уголовного наказания) поступает в доход бюджета. Но сам штраф является лишь средством, обеспечивающим соблюдение установленного государством порядка в сфере управления. Иначе говоря, административный штраф - это не самоцель, главной - соблюдение предписаний государства. Поэтому когда, скажем, работник службы, обеспечивающей безопасность дорожного движения, штрафует пешехода, перешедшего улицу в неположенном месте, он действует не в качестве добытчика государственных доходов, его главная цель - обеспечение соблюдения правил дорожного движения, и штраф выступает лишь в качестве меры такого обеспечения.

Попутно отметим, что является большой ошибкой «офинансивание» административно-управленческой деятельности, выражающееся в установлении планов по сбору штрафов, в превращении их в источник доходов государства. Еще большая ошибка - коммерциализация этой деятельности, когда административный орган переводят на «самофинансирование», где его источником выступают доходы данного органа в виде собранных штрафов. Этому служат всякого рода денежные фонды, создаваемые при правоохранительных и таможенных органах, создаваемые для «поддержки их деятельности», куда обращается часть собранных этими органами штрафных санкций. Подобное «финансирование» деятельности указанных органов - прямая договора к созданию атмосферы административного произвола в стране.

Завершая разговор о природе отношений, связанных с взиманием административных штрафов, отметим, что здесь имеет место два правоотношения. Первое - административно-правовое, возникающее между государственным органом, налагающим штраф, и субъектом, совершившим административное правонарушение, где штраф, как указывалось выше, выступает средством обеспечения порядка, установленного государством в сфере управления. Второе - финансово-правовое, возникающее между государством в целом (его представителем в данном случае выступает министерство государственных доходов) и государственным органом, правомочным налагать административные штрафы, по поводу распределения и использования взысканных сумм (перечислить их в бюджет, где они будут играть роль его дохода, оставить их в распоряжении органа, осуществившего взыскание, где они будут играть роль источника его финансирования, и т. п.).

В целом же критерием разграничения административных и финансовых правоотношений сама природа общественного отношения: первые возникают в процессе исполнительной деятельности органов государственной власти, вторые - в процессе осуществления финансовой деятельности государства. Административные правоотношения имеют конечной целью реализацию установленного государством, порядка, объектом финансовых правоотношений являются деньги. Административные отношения (как вид общественных отношений) являются надстроечными, материальные финансовые отношения, будучи экономическими отношениями, являются базисными.

Решение вопроса о том, каким является правовое отношение - финансовым или гражданско-правовым - также может вызвать серьезные затруднения. Дело в том, что некоторые гражданско-правовые отношения могут носить (подобно финансовым отношениям) чисто денежный характер. А некоторые финансовые правоотношения могут быть (подобно гражданско-правовым отношениям) договорными. К примеру, государственный заем многие цивилисты считают разновидностью гражданско- правового займа и приводят его в качестве иллюстрации участия государства в гражданско-правовых отношениях.

Н.еумение распознать экономическую сущность общественного отношения сплошь и рядом приводит к тому, что отношение, которое требует гражданско-правового регулирования, регулируют финансово-правовыми методами (т. е. наблюдается необоснованное «офинансивание» общественного отношения), и наоборот-экономическое финансовое отношение загоняют в рамки гражданского правоотношения. Так, в бывшем Советском Союзе Государственный банк СССР, чья деятельность олицетворяла финансовую деятельность государства и поэтому должна была вестись в рамках финансово-правовых отношений, пытались представить в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, и наоборот имущественное и личное страхование, требующее в силу своей экономической природы гражданско-правового оформления, превратили в разновидность финансовой деятельности государства. В результате как банковская деятельность, так и страхование, вобрав в себя противоречие между экономической сущностью общественного отношения и его правовой формой, не смогли осуществляться надлежащим образом.

Признаком, позволяющим отличить финансовое правоотношение от сходного с ним гражданско-правового, является экономическое содержание того общественного отношения, формой которого выступает соответствующее правоотношение. Финансовое право регулирует экономические финансовые отношения, возникающие на такой стадии общественного производства, как распределение. Гражданское право регулирует другую разновидность экономических отношений - товарно-денежные, которые возникают на такой стадии общественного производства, как обмен. К сожалению, распознание того, с каким правоотношением мы имеем дело, затрудняется тем, что законодатель порой ошибочно регулирует экономические финансовые отношения гражданско-правовыми методами, а товарно-денежные - финансово-правовыми. Примером могут служить отношения государственного займа, правовые нормы о котором включены в Гражданский кодекс. В результате общественное отношение приобретает искаженный вид, плохо поддается объективному анализу и достоверной юіассификации. Поэтому в ряде случаев приходится говорить не только о том, каким является правоотношение, но и том, каким оно должно быть.

Контрольные вопросы 1.

Понятие финансовых правоотношений. 2.

ГІризнаки финансовых правоотношений. 3.

Виды финансовых правоотношений. 4.

Материальные финансовые правоотношения, понятие и признаки. 5.

Организационные финансовые правоотношения, понятие и признаки. 6.

Субъекты финансовых правоотношений. 7.

Государство как субъект финансового правоотношения. 8.

Основания возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений. 9.

Способы защиты прав субъектов финансовых правоотношений. 10.

Отличие финансовых правоотношений от смежных видов правовых отношений.