1 ВВЕДЕНИЕ

В последние несколько лет на территории бывшего Советского Союза, когда речь заходит о сельском хозяйстве или же агропродовольственном комплексе как таковом, его потенциале, проблемах, путях их решения, среди ученых, политиков да и просто в средствах масс-медиа, рьяно обсуждаются вопросы: Почему так плохо живут селяне? Почему на богатейших в мире землях они имеют мизерные зарплаты, немного превышающие американский доллар в день, что по классификации ООН является показателем нищенского существования? И то - получают не деньгами, а, в основном, продукцией.

Ответов на эти непростые вопросы существует немало - начиная с коллективизации, неэффективной командно-административной системы экономики, которая существовала в Советском Союзе свыше 70 лет, - до откровенного провала реформирования сельского хозяйства начала 90-х годов.

Многие видные ученые, как из стран бывшего Советского Союза, так и из других государств, посвятили этим вопросам целые научные труды (СЕРОВА и др., 2004, VON CRAMON-TAUBADEL, 2004). Многие эти работы сводятся к тому, что в странах Содружества Независимых государств не существует долгосрочной, последовательной и тщательно взвешенной аграрной политики. При этом приводится пример аграрной политики Европейского Союза, которая действует с начала 50-х годов.

В данной работе не стоит задача критично проанализировать аграрную политику Европейского Союза, а, скорее, поэтапно описать все основные ее принципы взаимодействия, включая последние изменения, вступившие в силу, начиная с 2005 года после расширения ЕС на Восток. При этом предоставить русскоязычному читателю возможность для анализа всех ее преимуществ и недостатков.

В разделе 2 кратко рассмотрена история возникновения и становления аграрной политики ЕС, а также достигнутые результаты.

АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА - КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС

В обширном понимании Единая Аграрная Политика Европейского Союза (ЕАП ЕС), на английском Common Agricultural Policy of European Union, является системой субсидий, которые выплачиваются фермерам стран ЕС. Главные цели ЕАП - это гарантирование производства достаточного количества продовольствия и обеспечение справедливого уровня жизни людей, занимающихся сельским хозяйством.

Истоки ЕАП восходят к 50-м годам ХХ века. В то время аграрный сектор Западной Европы, наряду с другими отраслями народного хозяйства, пребывал в упадке. Об обеспечении достаточного количества продовольственных товаров не могло быть и речи, что вызывало особенную обеспокоенность о продовольственной безопасности Европейских стран. Значительное падение уровня сельскохозяйственного производства, усугубляемое различными социальными, а иногда и экологическими проблемами, поставило под угрозу послевоенное развитие стран Европы. Поэтому возникла острая необходимость в интеграционных процессах, которые включали бы мероприятия по восстановлению не только промышленных отраслей, но и аграрного сектора экономики. В связи с этим, при подготовке Римского Договора 1956 года страны-основательницы ЕС направили свои усилия на разработку целей и принципов ЕАП, которые были бы адекватными ситуации в аграрном секторе и соответствовали интеграционным притязаниям Европейских стран. В Договоре оговорены следующие цели ЕАП: -

Повысить продуктивность производства сельскохозяйственной продукции за счет стимулирования технического прогресса, обеспечения рационального развития аграрного производства и оптимального использования факторов производства, а именно труда; -

Обеспечить справедливые стандарты жизни сельского населения, а именно за счет увеличения доходов лиц, занимающихся сельским хозяйством; -

Стабилизировать рынки; -

Обеспечить достаточное количество продовольственных товаров; -

Обеспечить попадание товаров к потребителям по приемлемым ценам.

Достижение поставленных целей было решено обеспечить с помощью принципов функционирования ЕАП, которые включают: -

Свободное движение товаров внутри ЕС и общие цены для одних и тех же товаров; -

Общность преимуществ, что значит преимущество произведенных внутри товаров над импортированной продукцией; -

Общая финансовая ответственность за рыночную и ценовую политику ЕС.

В первые годы функционирования ЕАП в Европейском Союзе анализировали ее возможное влияние на постепенно замещаемые аграрные политики стран-участниц.

В то время расходная часть Единой Аграрной Политики была разделена на так называемые "издержки гарантирования" и "издержки руководства". К издержкам гарантирования относились те из них, которые напрямую имели отношение к доходам сельхозпроизводителей. Издержки руководства были связаны, в основном, со структурными мероприятиями. Такая классификация расходов ЕАП просуществовала до 1975 года.

Рыночное регулирование в основном сводилось к договоренностям об общих ценах на продукцию сельскохозяйственного производства. Зерновые и говядина в странах Европейского Союза продавались по одним и тем же ценам, конвертируемым в национальные валюты по рыночному обменному курсу. Общие цены на эти продукты были установлены соответственно в 1967 и 1969 гг. Во избежание девальвации или же других перепадов валютных курсов было решено ввести так называемый "зеленый курс", который предполагал гибкое изменение цен на продукцию сельского хозяйства в стране при изменении курса национальной валюты. Например, если курс национальной валюты рос, то соответственно в стране вырастали и цены на продукцию сельского хозяйства.

К 80-м гг. прошлого века в Европейском Союзе была достигнута относительная самодостаточность по производству основных продовольственных товаров (НІМЕЦЬКА КОНСУЛЬТАТИВНА ГРУПА ПРИ УРЯДІ УКРАЇНИ, 2005). Однако, согласно отчетам Европейской Комиссии, субсидирование, привязанное исключительно к производству, привело к некоторым побочным эффектам. Среди прочих, наибольшего внимания заслуживают усложненная структурная адаптация, неэффективное и затратное производство, а также невыгодность положения потребителей с низким уровнем дохода. В то же время среди производителей выгоду имели исключительно большие фермы, поскольку эта выгода распределялась в соответствии с площадью и с количеством произведенной продукции.

Увеличение производства сельскохозяйственной продукции в странах ЕС, которое к 1984 г. возросло приблизительно на 25 % в растениеводстве и на 35 % в животноводстве сравнительно с 1960 г., привело к появлению излишков основных сельскохозяйственных продуктов (НІМЕЦЬКА КОНСУЛЬТАТИВНА ГРУПА ПРИ УРЯДІ УКРАЇНИ, 2005). Общие цены на зерновые, молоко и говядину иногда превышали средний уровень инфляции стран- членов ЕС. В этих же странах продолжали использовать "зеленый курс", чтобы повышать цены выше уровня общих цен. Это несло существенную угрозу бюджету ЕАП. Поэтому возникла необходимость проведения специальных мероприятий для контроля производства продукции сельского хозяйства и сокращения бюджета ЕАП. К таким мерам относится обложение налогом на молоко в 1984 г., которое было призвано контролировать производство молока и молочных продуктов в странах Европейского Союза. Для другой продукции были введены налоги совместной ответственности.

Дополнительная схема сборов на молоко и молочные продукты была разработана с целью уменьшения дисбаланса между предложением и спросом и, следовательно, устранения структурных излишек. Сборы уплачиваются странами-членами ЕС в Отдел Гарантирования Европейского Фонда Руководства и Гарантирования Сельского Хозяйства в том случае, когда они превышают свою национальную квоту (GOPINATH, MULLEN и GULATI, 2004).

В 1979 г. в ЕС был введен налог на добавленную стоимость (НДС) в размере 1 %. Объективными причинами обложения НДС являются возросшее число стран-членов и рост цен, что поставило под угрозу способность ЕС финансировать свою деятельность по ЕАП (EUROPEAN COMMISSION, 2005).

Серьезные изменения в Единую Аграрную Политику были внесены в 1986 г. Во- первых, были заморожены общие цены. Во-вторых, был введен гарантируемый порог производства, названный "Максимально гарантированным количеством". Третьим шагом было обложение налогом совместной ответственности.

Если производство превышает "Максимально гарантированное количество", имеют место обложение штрафом в форме дополнительного налога совместной ответственности в размере 1,5 %, а также уменьшение целевой цены следующего года на 3 %. Начальный налог в 1,5 % возвращается полностью или частично, когда фактическое производство ниже "Максимально гарантированного количества" на определенный процент. Однако двойное манипулирование ценами продолжалось, так как возрастали и общие, и внутренние цены, причем последние превышали первые.

Так называемые "бюджетные стабилизаторы" и структурные мероприятия были введены в действие для контроля, соответственно, бюджетных издержек и спроса и предложения.

В 1992 году страны-члены ЕС подписали ратификационный договор по проведению реформы Макшерри, названной так в честь Европейского комиссара по сельскому хозяйству.

Реформа Макшерри была обусловлена чередой бюджетных кризисов, которые в свою очередь были следствием высоких цен поддержки и перепроизводства. В связи с перепроизводством ЕС вынужден был субсидировать экспорт сельскохозяйственной продукции, что привело к торговым конфликтам на мировых рынках. Поэтому обоснованным было введение более строгого контроля производства и прямых компенсационных платежей фермерам наряду с уменьшением ценовой поддержки. Объективно обусловленным нововведением реформы было декларирование высоких экологических стандартов и повышение роли фермеров в охране окружающей среды сельских территорий. Это направление ЕАП также имело четкие финансовые механизмы поддержки. Так, фермеры имели право на финансовую поддержку, если на протяжении длительного времени не обрабатывали землю в связи с экологическими причинами, использовали экстенсивные технологии производства продукции, сокращали использование минеральных удобрений, а также поддерживали развитие сельских территорий.

Полноценное введение реформы Макшерри в действие состоялось в 1996 г. после трех лет переходного периода (GOPINATH, MULLEN и GULATI, 2004; KIRSCHKE, 2005).

Позитивные результаты реформы Макшерри в основном сводятся к тому, что она позволила ЕС выполнить обязательства по Уругвайскому Раунду переговоров в рамках ВТО. Механизм поддержки производителей продукции сельского хозяйства теперь менее зависел от объемов производства и стал более прозрачным. Условия Уругвайского Раунда, касающиеся внутренней поддержки, доступа к рынку и экспортных субсидий, были также удовлетворены. Однако в то же время реформа не смогла сократить расходы ЕС на Единую Аграрную Политику.

ЕАП усложнялась, обрастала правилами и исключениями, условиями и противовесами. Новшества вступали в конфликт со старыми положениями. Она требовала денег и давила все более тяжелым бременем на налогоплательщиков. На финансирование ЕАП ежегодно уходило около половины бюджета ЕС.

Стало очевидно: Реформа назрела. Помимо прочего, ее диктуют еще два серьезных обстоятельства. Во-первых, расширение ЕС, когда придется интегрировать в ЕАП новые страны, прежде всего - восточноевропейские. Там сельское хозяйство не столь развито, но играет более весомую роль в экономике, в нем занято больше людей. Одна только польская проблема чего стоит! При нынешних нормах распределения средств бюджет ЕАП просто не выдержит. Во-вторых, на Европу давил мировой рынок. Одно из требований Всемирной торговой организации (ВТО) было обеспечить равноправную и рыночно ориентированную систему торговли сельхозпродукцией. Союз должен исключить все элементы, которые создают диспропорции в мировой торговле: Ограничение доступа на рынок ЕС неевропейских производителей, экспортные субвенции Европейским. Наконец, потребитель требует от продуктов еще более высокого качества, экологической чистоты и безопасности, а от производителей - соблюдения принципов устойчивого развития.

В декабре 1999 года на Европейском Совете в Берлине были определены основные цели реформы "План действий 2000" или в английском варианте "Agenda 2000": Сельское хозяйство ЕС должно быть конкурентоспособным; охранять окружающую среду и обеспечивать высокое качество; давать широкую гамму разнообразных продуктов и сочетать производство с развитием сельской местности; аграрная политика должна быть простой и понятной, и финансовую ответственность за нее должны справедливо делить между собой все страны Союза; безопасность и качество продуктов - на первом месте. Еще одним новшеством Плана действий 2000 был принцип модуляции, согласно которому прямые платежи на одну ферму осуществлялись в зависимости от уровня занятости на ферме. Средства, полученные от модуляции и перекрестного соответствия, могли быть использованы не только с целью проведения экологических мероприятий, но и для развития сельских территорий (НІМЕЦЬКА КОНСУЛЬТАТИВНА ГРУПА ПРИ УРЯДІ УКРАЇНИ, 2005).

Согласно Плану действий 2000, количество необрабатываемой земли не должно превышать 10 %. В то же время действие квоты на молоко было решено продлить до 2008 года. Ценовая поддержка для говядины была снижена на 20 %. В то же время снижение поддержки для молочного сектора было отложено, однако имело место снижение цены на сливочное масло на 10 процентов. Прямые компенсационные платежи за снижение ценовой поддержки на зерновые культуры (15 %) были увеличены и все так же привязывались к исторической урожайности.

Согласно договору Плана действий 2000, ЕАП должна быть пересмотренной в 2003 г. Это вылилось в новый этап эволюции ЕАП ЕС. 26 июня 2003 года Совет министров ЕС в Люксембурге после 15 часов и трех раундов очень трудных переговоров принял проект реформы ЕАП. Это увесистый документ, в котором подробно расписаны квоты, проценты, суммы компенсаций и субвенций, ситуации, в которых действуют те или иные правила, детально определены правила получения субсидий в зависимости от использования угодий и земель под паром, количества телят и дойных коров, животных, отправляемых на бойни. Предусмотрены коэффициенты для менее благоприятных районов. Совет определил направления ЕАП вплоть до 2013 года. Детальное ее рассмотрение изложено в главе 4 этой работы.

Резюмируя, на сегодняшний день можно условно выделить следующие этапы эволюции Единой Аграрной Политики Европейского Союза (в хронологическом порядке): 1.

Римский Договор 1956 года. Решение о Единой Аграрной Политике, разработка принципов и целей ЕАП; 2.

Первые регулирования рынка (конец 1960-х гг. - середина 1980-х гг.). Единая таможенная политика. Общие цены. "Зеленый курс". Расходы гарантирования и расходы руководства. Введение НДС. Активная поддержка цен. Рост бюджета ЕАП. Перепроизводство сельхозпродукции, вызванное субсидированием, привязанным к производству; 3.

Квота на молоко 1984 года. Налог на производство молока и молочных продуктов, превышающее квоту. Налоги совместной ответственности на другие продукты. Замораживание общих цен в 1986 г. Граничный порог производства "Максимально гарантированное количество". "Бюджетные стабилизаторы"; 4.

Реформа Макшерри (1992 г.). Снижение цен и ценовой поддержки. Введение прямых компенсационных платежей. Строгий контроль производства. Дотации, привязанные к производству. Расширение площадей необрабатываемой земли. Многофункциональная роль фермеров, включающая охрану окружающей среды и развитие сельских территорий; 5.

План действий 2000 (Agenda 2000) (1999 г.). Принципы дополнения, перекрестного соответствия и модуляции. Дальнейшее сокращение ценовой поддержки и увеличение бюджета на компенсационные выплаты, экологию и развитие сельских территорий; 6.

Реформа Фишлера (2003 г.). В реформе Фишлера поставлена была задача сделать субсидии не зависящими от объема производимой продукции. Теперь выплаты фермерам будут производиться раз в год, но их сумма будет определяться не объемом производимой продукции, а ее качеством как пищи и экологической чистотой. Данная реформа будет рассмотрена подробнее в разделе 4 на примере Федеративной Республики Германии.

Обширную информацию по истории развития и становления аграрной политики Европейского Союза можно найти на веб-сайте Европейской Комиссии.