3.5 Структурная политика и развитие сельских территорий

Проведение структурной политики как одного из элементов ЕАП началось значительно позднее введения механизмов поддержки цен, с Плана Мансхольта 1972 г. (CARDWELL, 2004). Целью структурной политики является создание более эффективных, стойких хозяйств путем предоставления определенных выборочных субсидий и помощи в обеспечении, переподготовке, снабжении информацией.

В директивах 1972 г.

Инвестиционная помощь перспективным фермам. Претендовать на участие в этой программе могли фермеры, получающие более половины своего дохода от сельскохозяйственной деятельности, доказавшие свой профессиональный уровень,

представившие и выполняющие план развития своей фермы и согласившиеся вести в своем хозяйстве стандартный бухгалтерский учет. В этом случае фермеры могли получить следующие виды помощи: ?

Субсидию по процентной ставке по инвестиционному кредиту (вместе с тем по кредитам на покупку земли и скота субсидии не предоставлялись); ?

Премию для переориентации хозяйства на производство КРС или овец; ?

Финансовую помощь для налаживания бухучета; ?

Финансовую помощь для землеустройства и ирригационных проектов.

Группы фермеров, объединяющие усилия для оптимального использования своих ресурсов, также могли получить помощь в рамках этой программы для организации совместной деятельности. 2.

Схемы раннего выхода на пенсию предусматривали выплаты единовременных или ежегодных пособий фермерам, которые соглашались выйти на пенсию и освободить землю. Претендовать на участие в этой программе могли фермеры, которые получали основной доход от сельскохозяйственного производства и достигли возраста 55-65 лет. При этом преимущественное право доступа к освобождаемой земле получали фермеры - участники первой программы, а если они отказывались от ее использования, то такие земли подлежали длительной консервации. 3.

Предоставление консультационных услуг фермерам относительно целесообразности их будущей деятельности: Стоит ли им продолжать заниматься фермерством или лучше выйти на пенсию либо переключиться на другие виды деятельности. Для тех, кто оставался в сельском хозяйстве, предусматривалась помощь на повышение квалификации.

Однако эти программы, разработанные и принятые в период экономического роста, начали реализовываться в период экономического спада, начавшегося уже в 1973 г., и практически не принесли желаемого результата. Высвобождения земель и тем более их перераспределения в целом не произошло. Более того, фермы, подвергшиеся модернизации, увеличили интенсивность своего производства, что работало уже вопреки изначальной цели этих программ - снизить предложение на внутреннем рынке. Премии и субсидии по таким программам получали в основном крупные фермеры, а доля бенефициаров в общем количестве фермеров не достигла сколько-нибудь значительного уровня ни в одной из стран ЕС. Поэтому основная цель программ в рамках ЕАП заключалась в том, чтобы структурные изменения не приводили к росту производства (RITSON и HARVEY, 1997).

Кроме того, в первые годы существования ЕАП недостаточно внимания уделялось проблеме региональной дифференциации. Впервые соответствующее законодательство было принято в 1975 г., в котором признавалось, что фермеры, живущие в регионах с неблагоприятными природными условиями, нуждаются в дополнительной помощи, независимо от их экономической эффективности. Главной проблемой при этом было определить, какие природные условия являются неблагоприятными. С 1975 г. это понятие несколько раз переопределялось, каждый раз с расширением зоны распространения. Так, в начале 1990-х гг. под определение неблагоприятных регионов попадало 55 % сельскохозяйственных угодий ЕС. Расплывчатость определений в программах регионов с неблагоприятными условиями производства приводила к тому, что в действительности средства от этих программ получали не самые бедные регионы и страны.

Первые упоминания об экологических программах в ЕАП появились только в середине 1980-х годов в связи с выведением земли из производства, что помимо решения задачи ограничения предложения еще и преследовало цель охраны окружающей среды. Затем это направление ЕАП стало активно развиваться, и в конце 1980-х гг. экологические меры стали использоваться наравне с другими традиционными составляющими структурной политики. Более того, в плане Мак-Шерри уже сами меры поддержки доходов производителей частично обусловлены соблюдением экологических норм (например, выплата компенсационных платежей на голову КРС при условии, что поголовье не превышает определенного размера).

На новом этапе своего развития ЕАП также перешла к поиску альтернативных направлений развития структурной политики. Одним из них стала поддержка органического земледелия, то есть сельскохозяйственного производства без использования интенсивных технологий, сопряженных с применением химических средств, интенсивной техники и т.п. Очевидно, что органическое земледелие предполагает экстенсификацию производства. Программа его поддержки включает установление стандартов экологически чистой продукции, обучение и консультирование фермеров, финансовую помощь при переходе от современных технологий к органическим.

Также новыми мерами в этом направлении стали программы альтернативного использования земель, например, применение масличных для производства пластмасс и топлива (биодизель), аналогично на топливо (биоэтанол) может перерабатываться сахарная свекла, крахмал находит все более широкое применение в промышленности, и т. п.

План действий 2000 предполагал существенные изменения политики развития сельских территорий в ЕС, которые в основном касались упрощения существующих схем государственной поддержки, а также внедрение новых мер, касающихся инвестиций, обучения фермеров, раннего выхода на пенсию, помощи молодым фермерам и маркетинга продукции.

Инвестиции в сельскохозяйственные предприятия. С целью улучшения условий жизни, работы и ведения хозяйства, а также увеличения доходов фермеров План действий 2000 учреждал механизмы поддержки инвестиций в сельскохозяйственные предприятия. Такие инвестиции должны способствовать снижению производственных расходов, совершенствованию или диверсификации тех видов производственной деятельности, продукция которых нужна на рынке, стимулировать улучшение качества продукции, а также соблюдение стандартов защиты окружающей среды, санитарногигиенических условий содержания и благополучия животных. Для того чтобы иметь возможность получить государственную поддержку, сельскохозяйственное предприятие должно соответствовать минимальным стандартам относительно безопасности для окружающей среды и соблюдения условий содержания и благополучия животных, кроме того, фермер должен быть достаточно компетентным. Максимальная сумма государственной поддержки составляет 40 % от общей стоимости инвестиций, хотя в неблагоприятных регионах она может быть увеличена до 50 %. Кроме того, для молодых фермеров верхняя граница поддержки может быть увеличена соответственно до 45 % и 55 %.

Поддержка развития сельских территорий. План действий 2000 предполагает помощь молодым фермерам и фермерам, которые работают в неблагоприятных регионах, а также - выплаты в связи с ранним выходом на пенсию и в рамках агроэкологических программ и лесоразведения (таблица 9).

Таблица 9: Выплаты в рамках программ развития сельских территорий Программа Размер государственной помощи Помощь молодым фермерам: Разовая премия Максимум 25 тыс.

185 € на гектар для других частных лиц Источник: DEFRA, 2003.

Обучение фермеров. Планом действий 2000 предусмотрено большое количество программ обучения, связанных со стимулированием качества и экологической безопасности производства, которые предназначены для всех лиц, занятых в сельскохозяйственном производстве и его реструктуризации. Кроме того, в таких программах могут принимать участие также частные владельцы лесов и другие лица, связанные с лесным хозяйством.

Переработка и маркетинг. Для повышения конкурентоспособности и увеличения добавочной стоимости сельскохозяйственной продукции в ЕС предусмотрена государственная поддержка инвестиций в ее переработку и маркетинг. Инвестиции должны способствовать улучшению ситуации в рассматриваемой отрасли сельского хозяйства, а также гарантировать, что сельскохозяйственные производители получат адекватную долю конечной экономической выгоды. Максимальная сумма государственной поддержки может составлять 50 % от общей стоимости инвестиций в наиболее приоритетных регионах (Objective I regions) и 40 % - в других регионах. Для инвестиции в розничную торговлю, а также инвестиций в производство и маркетинг продукции из третьих стран (не членов ЕС) государственные субсидии не предоставляются.

Принцип перекрестного соответствия (Cross compliance).

Только пять стран-членов ЕС (Дания, Финляндия, Австрия, Греция и Нидерланды) приняли решение о том, что использование фермерами мер по охране окружающей среды является необходимым условием для получения прямых платежей. В Дании, Финляндии и Австрии принцип перекрестного соответствия рассматривался главным образом как расширение существующей агроэкологической политики правительства, поскольку в этих станах похожие национальные программы существовали и до вступления в силу Плана действий 2000. В Греции, где подобные меры в прошлом не использовались, внедрение принципа перекрестного соответствия рассматривалось как шаг к улучшению практики ведения сельского хозяйства. В Голландии принцип перекрестного соответствия предполагалось использовать только в двух отраслях (производство картофеля на крахмал и кукурузы), что отображает некоторую осторожность правительства страны при его имплементации. В то же время все остальные страны ЕС приняли решение и дальше использовать или расширять уже существующие национальные агроэкологические программы (DEFRA, 2003).

Модуляция (Modulation). План действий 2000 предполагает также использование принципа модуляции платежей, который позволяет странам-членам ЕС сокращать платежи фермерам в рамках поддержки цен и доходов производителей (Pillar I) и перераспределять эти деньги на финансирование программ развития сельских территорий (Pillar II), таких как агроэкологические меры, лесонасаждение, поддержка производителей в неблагоприятных регионах и программы раннего выхода на пенсию.

Субсидии, которые относятся к "Pillar I", могут сокращаться согласно одному из следующих трех критериев: 1.

Численность рабочей силы в хозяйстве (выраженная в "годовых рабочих единицах") меньше установленного национального лимита в стане-члене ЕС (то есть предприятие считается экстенсивным по труду); 2.

Общее финансовое благосостояние хозяйства (выраженное как стандартная валовая прибыль) выше максимального уровня, установленного страной-членом ЕС (то есть хозяйство считается достаточно прибыльным, поэтому нет основания для выплаты ему полной суммы прямых платежей); 3.

Общая сумма прямых субсидий, которую получает хозяйство за календарный год, превышает установленный страной лимит.

Вместе с тем сокращение субсидий для одного хозяйства вследствие модуляции не может превышать 20 % от общей суммы государственных выплат, которую получает фермер. Кроме того, каждая страна-член ЕС должна добавить к сумме, полученной в результате модуляции, эквивалентную сумму, увеличивая, таким образом, фонды, что могут быть потрачены на финансирование "Pillar II", в два раза по сравнению с суммой, на которую уменьшается финансирование "Pillar I". Такие фонды должны быть потрачены на финансирование дополнительных программ либо на выплаты в рамках существующих программ для хозяйств, которые до этого времени не брали в них участия. Таким образом, должна быть гарантия того, что страна не заменяет существующие источники финансирования фондами, полученными в результате модуляции платежей, то есть модуляция должна принести дополнительную выгоду.

Как и в случае с принципом перекрестного соответствия, использование модуляции государственных платежей в соответствии с Планом действий 2000 не является обязательным для использования на всей территории Евросоюза. Модуляция с 2000 г. использовалась только в Великобритании и Франции (методы ее применения были различными), хотя во Франции через некоторое время ее использование прекратили. Германия приняла решение с 2003 г. использовать модуляцию в размере 2 % для тех фермеров, которые получали больше 10 тыс. € прямых платежей ежегодно. В Голландии и Португалии также предусмотрена модуляция, начиная с 2003 г., причем метод ее применения в Голландии аналогичен тому, что используется в Великобритании, а в Португалии применяется прогрессивная шкала, и, таким образом, под действие модуляции попадает только 1 % всех фермеров страны (DEFRA, 2003).