§ 2. Соотношение права Европейского Союза и национального права государств-членов

Но конечно же эти сферы нельзя полностью отделить от национальной экономики, особенно в части, относящейся к правопорядку, где правовые нормы находятся в относительной внутренней и внешней гармонии.

В целом в силу правового регионального сосуществования национальные правопорядки находились между собой в более или менее требуемом соотношении.

Первоначальная логика состояла в том, что при наличии доброй воли в государствах-членах решения, принятые на уровне ЕЭС, будет не так сложно адаптировать к национальному уровню. Тем более что конституционное право стран «шестерки» предусматривало примат права международного над внутренним, и национальные суды могли непосредственно использовать правовую норму международного документа.

Получалось так, что если бы руководители стран «шестерки» стали каждое свое решение оформлять в виде международного договора, то особых проблем не возникло бы. Однако вспомним международное право в отношении договоров: сколько процедур надо было пройти документу (нередко включая ратификацию в национальном парламенте), чтобы приобрести статус договора. Такой метод работы не подходил для динамичных сообществ. Тогда применили иной метод: Со вет министров и Европейская комиссия могут издавать акты вторичного права — постановления, директивы и решения, обязательные для исполнения на территории сообществ.

Авторы Римского договора 1957 г.

Что касается Европейского суда, то перед ним сразу же возникло множество проблем. Главная из них — от какой базы отталкиваться и на что опираться? Римский договор был не достаточен для руководства при рассмотрении десятков и сотен конкретных дел, причем Суд не мог обращаться за разъяснениями по правовым вопросам к такой руководящей инстанции, как Совет министров. Скорее, последний ожидал от Суда разъяснений. Получилось так, что у Суда просто не было выбора. Ему оставалось одно — взять инициативу в свои руки.

Не имея обширной нормативной базы, Суд должен был определить свой метод работы. Тем более что принимаемые Судом решения требовали абсолютных смысловых соответствий на всех официальных языках. Уже в этом заключалась предпосылка того, что судьи не могли с уверенностью опираться на формулировки текста любого документа. Их должны были интересовать цель и общий смысл последнего. Как отмечал судья лорд Деннинг при рассмотрении дела «Булмер против Боллинджера» (1974 г.), «Договор о ЕЭС — это отнюдь не обычный договор, к которому мы привыкли. Он заложил основные принципы. Он выражает цель и идею... Но ему не хватает точности»44. И мы так считаем.

Итак, Суду приходилось все чаще решать дела, руководствуясь не столько буквой правовой нормы, сколько ее духом и общим смыслом.

В одном случае Суд сообщества, ссылаясь на положения ст. 86 Римского договора, говорит о ее «духе, общей сути и формулировке...

Толкование документов и дел на основе правосознания было далеко не исчерпывающей и не единственной функцией Европейского Суда Правосудия. В этом вопросе он мог по крайней мере ссылаться на статьи Римского договора. Сложнее обстояло дело с другим, возможно, более важным вопросом. Римский договор наделил органы ЕЭС «законодательной» функцией, дав Совету и Европейской комиссии право издавать постановления, директивы и решения, но не предусмотрел механизм их реализации. А ведь эти нормативные акты должны были действовать в рамках пра- вопорядков государств — членов ЕЭС, в которых не прекращался собственный нормотворческий процесс.

Неимоверно сложно представлялось странам Западной Европы отойти от своего естественного пути в сторону абсолютно нового и необязательно хорошего. Ведь когда разрабатывался Римский договор, ничего радикально нового не предполагалось. Тогда думалось так: нет ничего плохого в том, что мы согласимся на сотрудничество шести государств в узкоопределенных сферах; и даже если представители стран в коллективном органе (Совет — Комиссия) единогласно примут решение, то всегда можно внести поправки в национальном парламенте.

Широкая общественность и даже специалисты не предполагали, что министры или международные чиновники Европейской комиссии, собираясь на заседание Совета ЕЭС, смогут издавать нормативные акты, сила которых будет выше национальных законов.

Но именно так и получилось, хотя не сразу, а как бы в силу жизненных обстоятельств: не могло ЕЭС работать эффективно при условии, когда каждое решение Европейской комиссии проходило длительное обсуждение в национальных парламентах государств — членов ЕЭС.

Если бы ЕЭС избрало этот путь (обсуждение решения Комиссии в национальных парламентах), то вряд ли европейская интеграция продвинулась бы дальше СЭВ47 либо ЕАСТ48, в рамках которых торжествовал национальный суверенитет.

Сила и даже мудрость организаторов сообществ заключалась в том, что они смогли придать им наднациональный характер, превратив в единый механизм. Это помогло сообществам выжить, несмотря на пророчества многих критиков в СССР и других странах о близкой кончине общего рынка.

Именно Суд призван был обеспечить верховенство права ЕЭС над национальным правом государств-членов. Причем если вначале право ЕЭС, основанное на международном договоре, выглядело международным, то нормативные акты Совета министров ЕЭС, Европейской комиссии и самого Суда сообщества таковыми уже не являлись. Издавая эти акты, Суд использовал правовую привычку стран «шестерки» признавать верховенство международного права над национальным. Акты, принятые на наднациональном уровне в ЕС, казались международными и были приняты в этом качестве, затем вступила в силу другая привычка — подчиняться судебной инстанции, считать ее всегда правой. Это дало возможность нормы вторичных источников права, каковыми официально числятся и сегодня постановления, директивы и решения, поставить над основными — национальными — законами, в том числе над конституциями стран ЕС.

Для преодоления национальной ограниченности, формирования правопорядка сообщества и утверждения верховенства права сообщества над национальным правом государств Суду пришлось принимать сложные, противоречивые, но необходимые решения.

Так, в 1963 г. при рассмотрении дела Van Gend and Loos в решении Суда было сказано, что «Сообщество представляет новый правопорядок в международном праве». Ссылка на международное право была сделана для большей убедительности, поскольку дальше указывалось на то, что в «интересах этого (т. е. международного. — Н. И.) правопорядка государства ограничили свои суверенные права...».

В 1964 г. Суду сообщества представилась возможность продвинуться далее.

Итальянский суд, слушая дело «Costa v. ENEL», направил в Суд запрос о соотношении права ЕЭС и права национального.

Итальянский суд принял эту точку зрения Суда к исполнению, национальные суды других стран — к сведению. А Суд получил возможность для дальнейшего наступления на национальный суверенитет.

В 1970 г. при рассмотрении дела International Handelsgesellshaft GmbH, в котором речь шла о конфликте между постановлением Европейской комиссии и положениями Основного закона ФРГ в части основных прав гражданина, Суду предстояло решить, какой акт имеет преимущественную силу. При этом национальный суд ФРГ занял весьма умеренную позицию: он не ставил под сомнение юридическую силу акта ЕЭС, но полагал, что конституционные права граждан ФРГ не могут быть отменены.

Суд сообщества не стал углубляться в обстоятельства дела, сделав заявление, что никакой акт ЕЭС не может быть отменен национальным законом.

В последующих делах («Frontini v. Fragd») Суд получил еще большую возможность уточнить и подтвердить свою позицию: в любом случае, идет ли речь о положениях Римского договора, акта ЕЭС или соглашениях ЕЭС с третьей стороной, положения этих документов имеют преимущественную силу перед национальными законами. Причем не имело значения, были эти законы приняты до или после указанных актов ЕЭС. Таким образом, верховенство права ЕЭС над национальным законодательством было практически официально одобрено, хотя на этот счет нет никакого указания в тексте Римского договора. Иными словами, восторжествовала не буква, а дух этого Договора. Правда, ст. 249 (бывшая 189) Договора о ЕС предусматривает, что постановления «имеют обязательную силу» и «применяются непосредственно во всех государствах-членах», но в ней ничего не сказано о случаях коллизии с национальным законом.

В Договоре о ЕС есть еще одна важная статья — ст.

Конечно, было бы неверным утверждать, что решения Суда сообщества о верховенстве актов ЕЭС сразу и безоговорочно принимались в национальных судах. Они принимались, но суды, особенно ФРГ и Италии, делали оговорки о неприменимости положений документов сообщества, если последние ущемляли каким- то образом права человека в их государствах.

В случае таких коллизий в дело вмешивалась Европейская комиссия, которая по Договору о ЕС (ст. 226 (бывшая 169)) наделена правом и механизмом проведения в жизнь решений ЕС на территориях государств-членов.

Несколько сложнее обстояло дело с Великобританией, где государственное право имеет ряд особенностей. Прежде всего там нет конституционного положения о том, что международные договоры (в том числе Договор о ЕЭС и др.) имеют преимущества перед национальным законом. Принятый Великобританией международный договор не может иметь прямого действия. Необходим специальный акт национального парламента, дающий этому договору обязательную силу на территории Великобритании, или издание внутреннего закона для его исполнения,

К тому же судебная система Великобритании, основанная и веками работавшая на собственном прецеденте, не могла быстро перестроиться. Очень многие дела на местах решались по отработанной схеме, поскольку юридические и физические лица практически не защищали свои интересы с помощью иностранных судов. Таким образом, лишь малая часть разбираемых в Великобритании дел попадала в фокус внимания Суда сообщества, да и это стало возможным только после того, как британский парламент принял два крупных акта. Первый акт, который был принят в 1972 г., назывался Актом о Европейском Сообществе. Этим Актом Договор о ЕЭС был инкорпорирован в систему законов Великобритании. Вторым актом стал Акт о Европейском Сообществе (дополнение) 1986 г., в соответствии с которым частью права Великобритании стал Единый европейский акт.

Лишь после 1986 г. можно говорить о том, что Великобритания наконец признала примат норм права сообщества.

В 1991 г. при слушаниях в Палате лордов (высшей судебной инстанции Великобритании) о деле ЕСП «Factortame Ltd. v. Secretary of State for Transport* был сделан совершенно определенный вывод, что нормы ЕЭС, «имеющие прямое действие», должны иметь преимущество перед конфликтующими нормами внутреннего закона, поскольку, как отмечалось там, если нормы ЕЭС не будут автоматически вступать в силу, то никогда не достичь единого правопорядка в рамках ЕЭС.

Можно констатировать, что к настоящему времени, т. е. спустя почти полвека с начала борьбы Суда сообщества за новый европейский правопорядок, Никто в ЕС не ставит под сомнение верховенство союзного законодательства над национальным.

Это не означает, однако, что положение не может измениться. Ведь указанное верховенство есть результат практики, бесспорно необходимой и полезной для ЕС, но имеющей все-таки международную природу. Еще только предстоит закрепить это конституционно, не через конституции национальных государств, а в Конституции ЕС.

Прямое действие актов ЕЭС (сообщества) заслуживает отдельного рассмотрения. Связано это с тем, что, только обеспечив прямое действие этих актов на всей территории ЕС, можно было рассчитывать на реализацию поставленных целей: перейти от элементарного экономического объединения стран «шестерки» в строго ограниченных сферах к всеобъемлющему объединению западноевропейских стран в единый государственный комплекс — Европейский Союз.

В Римском договоре значилось (ст. 189), что постановления имеют прямое действие, именно постановления. Но Суд расширил пределы действия этой нормы, распространив его на другие акты ЕЭС и в первую очередь на сам Римский договор.

Началось это в 1963 г. с уже упомянутого дела Van Gend and Loos, когда фирма предъявила иск к правительству Нидерландов в связи с тем, что последнее якобы установило незаконно повышенные таможен ные пошлины. Незаконно потому, что ст. 12 Договора о ЕЭС (сегодня это ст. 25 Договора о ЕС) предписывает государствам-членам «воздерживаться от установления новых таможенных пошлин».

Существенным здесь было определить как степень законности действий правительства Нидерландов, так и правомерность обращения фирмы в Суд, что было, возможно, более важным.

Суд вынес такое определение: «Статья 12... устанавливает ясное и безусловное запрещение, которое является не обязательством действовать, а обязательством не действовать. Это обязательство не дает возможности государствам-членам ставить следование ему в зависимость от позитивной нормы внутреннего права. Это запрещение по существу вполне подходит для того, чтобы оказывать прямое действие в отношениях между государствами-членами и их гражданами»49.

Здесь надо иметь в виду, что Суд занял позицию, противоположную позиции правительств Нидерландов и других государств — членов Сообщества, по мнению которых дела подобного рода не дают возможности юридическим и физическим лицам отстаивать свои права как в национальных судах, так и непосредственно в Суде сообщества.

Таким толкованием Суд как бы дополнительно расширил пределы действия норм Договора о ЕЭС (и других актов ЕЭС), распространив его помимо вертикальной плоскости (органы ЕЭС — национальные органы — граждане) на плоскость горизонтальную (нормы ЕЭС — граждане, юридические лица).

Отмеченное выше означало признание права отдельных лиц, в том числе юридических, ссылаться на нормы ЕЭС в своих отношениях с государственными органами. Это правило также распространяется и на физических лиц.

В 1975 г. Суд сообщества рассматривал дело мадам Дефренн против авиакомпании «Сабена», где она ра- ботала стюардессой. Ссылаясь на ст. 119 Договора о ЕЭС, мадам Дефренн требовала для себя равной оплаты со стюардами. Другими словами, она выступила против дискриминации по признаку пола1.

В решении по этому делу Суд указал, что положения ст. 119 имеют прямое действие в отношении всех соглашений, заключаемых в ЕЭС, независимо от того, являются ли они коллективными договорами о труде или контрактами между индивидуумами.

Если относительно прямого действия постановлений Договор о ЕЭС содержал конкретную норму, то относительно директив в нем было зафиксировано следующее (ст. 189): «Директива является обязательной для государств-членов в смысле достижения необходимого результата, но за национальными властями остается выбор форм и методов».

Как видим, прямое действие директивы здесь не только не закреплено, но, наоборот, указывается, что ее имплементация — дело национальных органов каждого государства. Суд сообщества дал толкование этого положения.

В 1970 г. при рассмотрении дела «Grad v. Finan- zamt Traunstein»2 Суд заключил: «... в том случае, если положения .Директивы представляются... безусловными и достаточно точными, эти положения могут, при отсутствии мер имплементации, принятых в предусмотренный период, быть использованы вместо положений национальных, которые не соответствуют Директиве, или в той степени, в какой эти положения определяют права, которые индивидуумы могут применить против государства».

В пояснении к этому Суд пошел дальше, отметив, что и положения решений также могут быть прямого действия. В приведенной выше формулировке, которая, несомненно, полна тонкого юридического смысла, нельзя не отметить попытку Суда сообщества сохранить формальное следование букве Договора: пря- 1

Case 4 3/7 5, Defrenne v. Sabena. 1976. ECR 455. 2

Case 9/70, Grad v. Finanzamt Traunstein. 1970. ECR 825.

7M54 мое действие якобы возникает лишь в случае, если отсутствуют меры имплементации, «принятые в предусмотренный период». Иными словами, если государства успеют вовремя с указанными действиями, то прямого действия не возникнет. Однако издание подзаконных актов — дело не быстрое, да и всегда ли можно достаточно определенно понять волю авторов директивы (решения)? Возникает невольное желание идти упрощенным путем: следовать букве акта сообщества, а при недоразумениях полагаться на действия союзных институтов, того же Суда.

Интересно, что Суд проявлял достаточную гибкость, при разрешении конкретных дел. Так, в 1979 г. ему пришлось разбирать дело итальянского гражданина Ратти. Фирма этого сеньора специализировалась на продаже растворителей и лаков в Италии. Европейская комиссия приняла две директивы относительно упаковки и маркировки этих продуктов. Ратти последовал этим директивам, которые, однако, не были применены в Италии, но еще, правда, не вышел срок, установленный для этого. Таким образом, упаковка и маркировка его продуктов перестали соответствовать итальянскому закону. Его товар был снят с продажи, и он, естественно, понес убытки. К моменту рассмотрения дела срок имплементации директивы, касающейся растворителей, истек. Меры в Италии по ее имплементации приняты не были. Суд постановил: возместить гражданину Ратти ущерб в связи с нереализацией растворителей. Что же касается лаков, то срок имплементации соответствующей директивы еще не наступил. Суд в этой части иск Ратти не удовлетворил, предполагая, по крайней мере теоретически, что итальянская сторона все-таки примет меры по имплементации директивы в установленные сроки1. Ну а гражданин Рат- ти, как видим, зря перестарался, за что и пострадал.

Что касается международных соглашений, стороной в которых выступало сообщество, то позицию Суда нельзя признать последовательной. Пожалуй, лишь в одном случае, когда слушалось дело Международной фруктовой компании (1972 г.)50! Суд определенно высказался, что положения Соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) не имеют прямого действия в рамках ЕЭС. В других случаях Суд не был столь определенен, предпочитая давать оценку международному соглашению в зависимости от конкретного случая. И это вполне понятно, поскольку механизмы реализации таких соглашений находятся в отдельных государствах, да и странным было бы с правовой точки зрения признать, что примат международного права над внутренним, что в ЕС, в общем, не отрицается, предполагает прямое действие международной нормы во внутреннем правопорядке. Такое действие имеют лишь нормы международных актов, заключенных в соответствии с процедурами ЕС, о чем будет сказано ниже.

Для большей наглядности можно более подробно рассмотреть еще одно дело, которое позволяет понять как процедуру взаимодействия национальных судебных систем с Судом, так и позицию Суда относительно прямого действия норм ЕЭС51.

В 1988 г. британский парламент принял Акт о торговом мореплавании. Одним из его разделов запрещался лов рыбы в исключительной экономической зоне Великобритании сверх установленной квоты судами иностранных государств, в том числе стран ЕЭС. Запрещение касалось также судов под английским флагом, арендованных иностранцами.

Акт был направлен преимущественно против Испании, которая, поздно вступив в ЕЭС, оказалась обделенной в отношении квоты отлова рыбы в водах под британской юрисдикцией. Испанцы, чтобы обойти это ограничение, стали арендовать английские рыболовные суда либо регистрировать свои суда под британским флагом.

Европейская комиссия поставила под сомнение упомянутый акт британского парламента, а фирма «Фак- тортэйм», связанная с операциями испанских рыбаков, обратилась в английский суд. В своем исковом заявлении она отмечала, что этот акт нарушил ряд положений Римского договора, в частности ст. 7, 52, 58 и 221.

Другой стороной в суде был государственный секретарь Великобритании по транспорту.

Поскольку дело оказалось непростым и затягивалось, фирма запросила суд приостановить действие акта в части, ограничивающей права испанских рыбаков: не имея возможности вести лов рыбы, они терпели убытки.

Госсекретарь, естественно, высказал возражение, так как приостановка действия акта ущемляла интересы английской стороны. К тому же, как он считал, суд первой инстанции не вправе приостанавливать законодательный акт парламента.

Суд, выслушав стороны, вынес решение: действие акта приостановить и запросить мнение Верховного суда Великобритании. Конечно же уже само это решение было для английского суда крайне необычным, поскольку общая традиция английской правовой системы ставит решение британского парламента превыше всего. Вполне очевидно, что на суд повлияли ссылки на положения Договора о ЕЭС.

Оказалось, однако, что Верховный суд, ссылаясь на то, что ст. 177 Договора о ЕЭС не предусматривает возможности временной приостановки дела, посчитал необходимым переадресовать вопрос в Суд сообщества.

В то же время госсекретарь сделал запрос в Палату лордов: может ли английский суд в подобном деле выносить решение об отсрочке исполнения решения парламента. Палата лордов довольно быстро пришла к заключению: нет, суд по английскому закону не может приостанавливать акт парламента. Однако, ссылаясь на ту же ст. 177 Договора о ЕЭС, Палата лордов направила свой запрос в Суд сообщества: имеет ли право национальный суд в соответствии с правом ЕЭС приос-

танавливать слушание дела, если по национальному закону у него такой возможности нет.

Итак, перед Судом сообщества были, по сути, поставлены два вопроса:

может ли национальный суд приостанавливать слушание дела, если речь идет о применении норм ЕЭС;

должно ли руководствоваться упомянутым актом британского парламента или к этому делу применимы нормы ЕЭС?

Суд сообщества обратил внимание на то, что почти аналогичный прецедент имел место в 1979 г. при слушании дела «Симменталь СПА против Комиссии», и с учетом этого сделал следующее заключение.

Нельзя ставить под сомнение приоритетную обязательную силу норм ЕЭС. Они имеют прямое действие. Если национальный акт им противоречит, он должен быть отменен. Национальные суды, отмечалось далее, должны обеспечить и защитить права индивидуумов, вытекающие из такого прямого действия норм ЕЭС.

Из сказанного следовало, что национальный суд должен был не откладывать дело, а решить его по существу сразу, как того требуют нормы ЕЭС, включая Договор о ЕЭС.

Помимо изложенного, данное решение Суда сообщества определенно превращало национальные суды в механизм реализации права ЕЭС. У Суда, таким образом, появился метод работы с национальными судами, которого ему до сих пор не хватало. Характерно, что это решение не вызвало протестов на национальном уровне, в том числе в Великобритании.