Глава 14 СИСТЕМА АНАЛИЗА И УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ РИСКАМИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Внедрение в работу таможенных органов системы анализа и управления рисками является одним из наиболее перспективных направлений развития данных органов. Это позволяет

уменьшить материальные и трудовые затраты, повысить эффективность осуществляемых мер контроля и ускорить прохождение товарами процедуры таможенного оформления.

Общие подходы к управлению таможенными рисками в мировой практике заложены в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция). Ее первая редакция вступила в силу в 1974 г. и предлагала некоторое упрощение процесса таможенного оформления и контроля. Однако рост международных грузопотоков, развитие информационных технологий и высококонкурентная бизнес-среда, основанная на качественном сервисе и удовлетворении потребностей клиентов, привели к конфликту с традиционными таможенными методами и процедурами. В связи с этим конвенция была пересмотрена. В феврале 2006 г. Киотская конвенция в редакции Протокола 1999 г. вступила в силу. Ее стандарты содержат приложения, охватывающие практически весь спектр процедур таможенного регулирования, применяемых в международной практике. В частности, при современном таможенном администрировании ими рекомендуется применять:

» стандартные и упрощенные процедуры; •

постоянное развитие и улучшение процедур таможенного контроля; •

максимальное использование информационных технологий; •

партнерский подход в отношениях таможенных органов с деловыми кругами.

Постоянное развитие и улучшение процедур таможенного контроля направлены на то, чтобы перемещение товаров и транспортных средств, подлежащих таможенному контролю, начиная с момента ввоза на таможенную территорию государства и до момента вывоза с нее, не приводило к необоснованным задержкам при таможенном администрировании и не вызывало замедления процесса поставки товаров в международной торговле.

Ключевыми элементами пересмотренной Киотской конвенции, адаптирующими ее к реалиям международной торговли, явились: •

максимальная автоматизация процессов таможенного администрирования и внедрение электронного декларирования; •

использование предварительного информирования таможен назначения при отправке груза для возможности применения выборочного контроля; •

прозрачность и стабильность таможенного законодательства, оперативное информирование заинтересованных лиц в случае его изменений; •

применение системы управления рисками при таможенном администрировании.

Таким образом, Киотская конвенция в редакции 1999 г.

Еще одной международной основой в области таможенного регулирования и применения управления рисками в ЕС являются Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли (далее - Стандарты), принятые в июне 2005 г. Всемирной таможенной организацией. Во введении к Стандартам подчеркивается следующее: «Являясь

государственными организациями, контролирующими международные грузовые потоки и управляющими ими, таможенные администрации находятся в уникальном положении, позволяющем повысить безопасность мировой цепи поставок товаров и способствовать социально-экономическому развитию посредством сбора доходов и облегчения торговли». Эти Стандарты разработаны в целях повышения безопасности мировой торговли и базируются на четырех основных принципах. 1.

Предварительный обмен данными в электронном виде. Этот принцип предусматривает постоянный обмен данными между таможенными администрациями стран-экспортеров и импортеров для того, чтобы принять решение о форме таможенного контроля в отношении груза еще до его прибытия в таможню назначения. Решение о форме контроля принимается на основе результата обработки данных по этому грузу в системе управления рисками таможни назначения. 2.

Система информационного обмена должна поддерживаться на современном уровне, используя новейшие информационные технологии, для безопасности передачи коммерческой информации. 3.

Таможенные администрации должны обеспечивать безопасность грузоперевозок. 4.

Сотрудничество таможен и бизнес-сообщества. Данный принцип предлагает более тесное сотрудничество между таможенной службой и уполномоченными экономическими операторами (участниками внешнеэкономической деятельности, чья деятельность получила одобрение таможенной администрации, как соответствующая нормам ВТО или стандартам обеспечения безопасности в цепи поставки товаров).

Стандарты имеют две «опоры»: во-первых, это система соглашений между таможенными службами, во-вторых, это система партнерских отношений между таможенными органами и предпринимательским сообществом.

Таким образом, Рамочные стандарты развивают положения Киотской конвенции в редакции 1999 г.

Модель управления таможенными рисками изложена в «Рекомендациях к Генеральному приложению Киотской конвенции». Процесс управления включает в себя создание стратегии («идеологии») управления рисками, определение рисков, анализ рисков, оценку рисков, принятие мер, а также мониторинг и корректировку мер в зависимости от ситуации.

Создание стратегии и организации управления рисками является базовым этапом, в процессе реализации которого определяются приоритеты и цели контроля, области риска, критерии определения риска, структура анализа.

Организационная среда, необходимая для определения стратегии, организации среды управления риском, является типичной для всех отраслей деятельности: оперативной, тактической, стратегической.

Определение рисков включает выявление рисков, причин и механизмов их появления. Данный этап требует тщательного описания существующего процесса таможенного контроля, включая: •

участников, клиентов и заинтересованных лиц;

« сильные и слабые стороны системы контроля (SWOT- анализ); •

где, когда, как и в действиях какого субъекта хозяйствования может возникнуть риск; •

причины возникновения рисков.

Анализ рисков. На данном этапе большое значение имеет идентификация данных о рисках. Вся имеющаяся информация (таможенные декларации, законодательство (действующее и потерявшее силу), данные о субъектах хозяйствования, практика ведения бизнеса и пр.) должны быть проанализированы на предмет наличия данных о рисках. Опыт оперативных сотрудников таможенных органов также рассматривается как важный элемент. Затем данные о рисках анализирзчотся, т. е. выявляется вероятность возникновения рисков, возможные последствия и их масштаб. Данные элементы комбинируются для определения оцененного уровня риска.

Оценка рисков и установление приоритетов - следующий этап в процессе управления рисками. На этом этапе сравниваются оцененные уровни рисков с заранее установленными критериями. Системы ранжирования могут быть разными: высокий, средний, низкий уровень риска; от 1 до 100 (данный вариант тоже потребует ранжирования на высокий и низкий уровень, однако позволяет детализировать классификацию). Результатом сравнения оцененных уровней рисков должен стать расположенный по приоритетам перечень рисков с указанием мер воздействия на них. Высокий уровень риска подразумевает высокую вероятность нарушения законодательства и значительный ущерб экономике страны. Меры воздействия должны быть разработаны для каждого вида риска. Если меры не срабатывают, должны быть представлены объяснение и новый вариант обращения с таким риском. Средний уровень риска означает меньшую вероятность наступления, чем при высоком уровне риска, и менее серьезные последствия, однако данная оценка также требует внимания со стороны таможенных органов. Низкий уровень риска устанавливается при низкой вероятности нарушений и незначительных негативных последствиях. В данном случае риски являются допустимыми (приемлемыми) и не требуют специальных мер воздействия, а только стандартных мер.

Принятие мер по рискам. Низкий уровень риска, являясь приемлемым, требует постоянного мониторинга, средний и высокий - конкретного плана управления.

Мониторинг и проверка. Чтобы система управления рисками была эффективной, должны постоянно проводиться мониторинг и проверка функционирования системы, ее результативности, а также изменений, которые могут оказать на нее влияние. Мониторинг и проверка осуществляются таможенными органами на предмет соответствия требованиям таможенного законодательства.

Чтобы оставаться эффективной, система управления рисками должна подлежать постоянной проверке и оценке. Оценка эффективности функционирования системы должна производиться регулярно на всех этапах процесса управления. Оценка и проверка должны осуществляться таможенными органами на основе метода оценки соответствия требованиям. «Определение соответствия требованиям» является определением, используемым при применении метода статистически обоснованной случайной выборки с целью определения соответствия

требованиям, предъявляемым таможенным законодательством к участникам внешнеэкономической деятельности. Определение соответствия требованиям является

диагностическим инструментом, позволяющим выявлять области несоблюдения законодательства. Таможенные органы устанавливают определенную совокупность операций и, используя метод статистически обоснованной выборки, определяют операции или субъектов из данной совокупности для проверки. В зависимости от результатов совокупность может быть модифицирована. Кроме того, должен быть установлен уровень допустимого соответствия требованиям, например 95 % (допустимый уровень).

Результатом использования метода определения соответствия требованиям является

определение случаев недобора таможенных платежей в бюджет, оценка

внешнеэкономической деятельности крупных отраслей промышленности в целом и отдельных крупных импортеров и экспортеров в частности.

Все проанализированные международные акты были использованы при разработке системы управления и анализа рисками (далее -САУР) в ЕС.

Основным документом, содержащим концептуальную основу САУР в ЕС, является Стандартная структура управления риском, одобренная Генеральным директоратом по налогообложению и таможенному союзу Европейской комиссии 21.11.2002 в рамках так называемой Концепции «Таможня-2007» [23].

В целом под риском статья 4 МТК ЕС понимает вероятность наступления события, связанного с ввозом, вывозом, транзитом, передачей или конечным использованием товаров, перемещаемых между таможенной территорией Сообщества и другими территориями, а также с нахождением на таможенной территории Сообщества не-коммунитарных товаров, что может повлечь за собой одно из следующих последствий: 1)

может препятствовать правильному применению коммунитар-ных или национальных мер; 2)

может подорвать финансовые интересы Сообщества и государств-членов; 3)

может представлять угрозу для безопасности и защиты Сообщества и его резидентов, для здоровья человека, животного и растительного мира, состояния окружающей среды или для потребителей [18].

Управление риском в соответствии со Стандартной структурой управления риском определяется как метод систематической идентификации и реализации всех мер, необходимых для ограничения вероятности появления риска.

Процесс управления риском в рамках Стандартной структуры управления риском включает следующие элементы: •

среда; •

анализ риска; •

обращение; •

контроль.

В целом САУР в ЕС имеет в своей основе три уровня: 1)

стратегический - представлен небольшим количеством задействованного персонала на высоком уровне, на данном уровне принимаются основополагающие решения в реализации САУР; 2)

тактический - на данном уровне реализации САУР сосредоточены те, кто ответствен за финансы, оборудование для анализа риска, юридическое обеспечение, материальнотехническое обеспечение, обучение и трудовые ресурсы.

оперативный - на этом уровне работает большинство персонала, наиболее эффективным путем реализующего все меры, необходимые для достижения целей, согласованных на стратегическом и тактическом уровне [23].

Стандартная структура управления риском содержит достаточно дифференцированный подход к понятию анализа риска и делит его на две составляющие: анализ доказанных рисков и анализ потенциальных рисков.

Доказанный риск является историческим фактом, когда нарушение произошло и организация имеет отчет об инциденте и фактах, сопутствующих такому случаю. Перечни этих рисков могут быть проанализированы по отношению к текущим данным, чтобы увидеть, существуют ли условия, сопутствующие риску, в данный момент. Если да, то должна быть предпринята оценка вероятности и последствий риска.

Потенциальные риски являются рисками, которые еще не проявили себя, но подозреваются. Например, разработка нового товара, которому владелец присваивает свою торговую марку®, может становиться целью других, желающих нарушить права интеллектуальной собственности владельцев. Эти риски также должны анализироваться на основе текущих данных

и, если условия для риска существуют, должны быть предприняты оценки вероятности и последствий.

Обмен информацией о рисках между государствами-членами является дополнительным источником информации. Это важный аспект, позволяющий помочь быстро определить эквивалентные средства противодействия и противостоять возникающим угрозам.

Риски в соответствии со Стандартной структурой управления риском должны анализироваться с точки зрения вероятности и последствий. При анализе должно быть установлено, насколько вероятно, что событие должно случиться и, если оно случится, то каковы потенциальные последствия и их важность. Комбинирование этих элементов должно создать оценочный уровень/весомость риска.

Важным моментом Стандартной структуры управления риском является то, что в ней содержатся системы ранжирования рисков на высокий, средние и низкие.

Высокие риски имеют серьезные последствия. Действия по обращению с этими рисками должны хорошо прослеживаться и быть максимально согласованы в виде планов действий. В исключительных случаях, когда запланированные меры не работают, причины этого должна быть отражены документально для проведения последующего анализа и профилактики подобных ситуаций в будущем.

Средние риски могут возникать с меньшей вероятностью или иметь менее серьезные последствия, но не обязательно и то и другое. Для средних рисков также рекомендуется документировать причины того, почему не срабатывают запланированные меры.

Низкие риски являются допустимыми рисками, которые могут быть оценены в соответствии со стандартными или обычными процедурами или при которых никакие действия не требуются [23].

Таким образом, можно заключить, что к необходимым элементам управления таможенными рисками согласно международному опыту относятся определение приоритетных отраслей импорта и приоритетных вопросов внешней торговли (антидемпинговые пошлины, санкции и эмбарго, тарифная классификация и т.п.), являющимися областями таможенного риска; переход от контроля каждой конкретной партии товара к контролю финансово-хозяйственной деятельности субъекта внешнеэкономической деятельности. Практика управления таможенными рисками в ЕС находится на одном из самых высоких уровней развития в мире, и на современном этапе в САУР ЕС закреплены все необходимые нормативные правовые и организационные элементы данной системы, что позволяет эффективно реализовывать поставленные задачи.