3.1 Поддержка цен сельскохозяйственной продукции

Таблица 1: Цены на основные виды сельскохозяйственной продукции в ЕЭС и

на мировом рынке, 1967/68 г. Продукция Общая цена ЕЭС, экю за 100 кг Цена мирового рынка, экю за 100 кг Общая цена ЕЭС, % от мировой цены Мягкая пшеница 10,7 5,8 185 Твердая пшеница 16,1 8,1 200 Очищенный рис 18,0 15,3 117 Ячмень 9,1 5,7 160 Кукуруза 9,0 5,6 160 Белый сахар 22,3 5,1 438 Говядина 68,0 38,8 175 Свинина 56,7 38,6 147 Мясо птицы 72,3 55,0 131 Яйца 51,1 38,7 132 Сливочное масло 187,4 47,2 397 Оливковое масло2 115,6 69,8 166 Семена масличных культур3 20,2 10,1 200 Источник: FENNEL, 1997.

Для каждого из видов сельскохозяйственной продукции, который является объектом ценового регулирования, Евросовет согласно предложениям Еврокомиссии и после проведения консультаций с Европарламентом, либо непосредственно Еврокомиссия перед началом каждого маркетингового года4 устанавливали три различных вида цен: Целевую цену, пороговую цену и интервенционную цену.

Целевая цена (target price) - это желаемая цена, которую должна иметь продукция на рынке ЕС. Целевая цена была искусственной и непосредственно в механизмах ЕАП не использовалась. Ее назначение - быть ориентиром для производителей и служить базой для расчета всех остальных параметров, поэтому она была близка к реальной цене, которая доминировала на О6ЩЄЄВРОПЄЙСКОМ рынке.

Пороговая цена (threshold price), или шлюзовая цена (sluicegate price) - это минимальная цена, по которой на рынке может продаваться импортная продукция. Эта цена выше интервенционной цены и, таким образом, стимулирует участников рынка покупать продукцию, произведенную в ЕС. Благодаря этому соблюдается один из базовых принципов ЕАП - предпочтение продукции Сообщества.

Интервенционная цена (intervention price) - это гарантированная цена, по которой интервенционные агентства стран-членов ЕС закупают и хранят произведенную продукцию, которая должна соответствовать минимальным стандартам качества. Кроме того, для зерна предусмотрены ежемесячные надбавки к интервенционной цене, чтобы покрыть расходы на его хранение и гарантировать его равномерную продажу в течение года.

Первоначально механизм поддержки цен в ЕС был установлен для зерновых культур, кроме того, он остается базовым и поныне, поэтому его целесообразно рассмотреть подробнее.

Как уже отмечалось, исходным пунктом механизма является целевая цена, которая устанавливается как желаемая цена в наиболее дефицитной зернопотребляющей зоне. Такой зоной был выбран город Дуйсбург6 в Германии. Основной зернопроизводящей зоной был выбран город Орме на северо-западе Франции. Ниже уровня целевой цены устанавливается интервенционная цена. Ее назначение состоит в том, чтобы удержать цену на внутреннем рынке выше определенного уровня. Первоначально целевая и интервенционная цены различались на величину транспортных издержек доставки зерна из Орме в Дуйсбург. Как только цена на зерно на рынках ЕС падает ниже интервенционной, на всей территории Евросоюза открываются интервенционные агентства, приобретающие продукцию фермеров по цене интервенции. Далее эти агентства хранят аккумулированные запасы или с убытком экспортируют на внешние рынки.

Однако для поддержки внутренней цены на желаемом уровне одного этого механизма недостаточно. Для того чтобы не допустить ввоз на внутренний рынок более дешевой импортной продукции, вводится еще один механизм - пороговая цена (иногда ее называют также минимальной импортной ценой). Эта цена определяется как целевая цена за вычетом издержек на транспортировку из основного порта ввоза продукта до основного места его потребления. Для зерна основной потребляющей зоной, как уже отмечалось выше, выбран Дуйсбург, а основным портом ввоза считается Роттердам (Нидерланды).

Назначение пороговой цены - служить базисом для расчета переменного импортного тарифа, который рассчитывается как разница между пороговой ценой и мировой ценой. В свою очередь, мировая цена определяется как минимальная импортная цена (включая издержки на страховку и фрахт, т.е. цена CIF), по которой продукт поставлялся из-за пределов ЕС в порт Роттердам в течение определенного времени. Мировая цена является одним из сложнейших элементов этих расчетов, она определяется по шести основным категориям зерна дважды в месяц и корректируется на качество и порт доставки. Соответственно, пороговая цена и импортный тариф также рассчитывались дважды в месяц.

В 1995 г., в соответствии с обязательствами перед ВТО, переменные импортные тарифы на зерновые в ЕС были отменены (так же, как и целевая цена). Вместо этого используется максимальная импортная цена для уплаты пошлины (maximum duty paid import price), которая составляет 155 % интервенционной цены, включая ежемесячные надбавки за хранение. Как и до этого, импортные пошлины устанавливаются каждые две недели и рассчитываются как разница между максимальной импортной ценой для уплаты пошлины и ценой CIF Роттердам.

Однако ЕС является не только и даже не столько импортером сельскохозяйственной продукции, сколько ее экспортером. Высокие внутренние цены приводили бы к росту предложения на внутреннем рынке, а также интервенционных запасов.

Интервенционные цены устанавливаются для шести видов зерновых: Мягкой и твердой пшеницы, ржи, ячменя, кукурузы и сорго, при этом предусмотрены поправки на качество продукции7. Минимальные стандарты качества для пшеницы установлены таким образом, чтобы исключить из механизма интервенций фуражное зерно.

Интервенционные закупки ячменя также непрямо поддерживают производителей фуражной пшеницы, овса и других второстепенных зерновых культур, поскольку рыночная цена каждого из этих товаров отображает его кормовую стоимость по сравнению с ячменем.

В случае проведения рыночных интервенций производители и трейдеры могут продать свою продукцию государственным интервенционным агентствам, созданным в каждой из стран ЕС, по гарантированной минимальной цене, если продукция отвечает принятым стандартам качества. Хотя закупленные товары, как правило, в дальнейшем хранятся в частных хранилищах, подобная система интервенций определяется как "государственное хранение". Существуют примеры, когда в 1980-х гг. крупные фермеры заключали договора на хранение продукции, закупленной государственными агентствами, строили хранилища, а через некоторое время покрывали расходы на строительство за счет выплат по договорам частного хранения, и в дальнейшем могли использовать построенные здания для других целей, например, как ангары для техники (UK FOOD GROUP, 2002).

Кроме интервенционных закупок, предусматривалась финансовая помощь на хранение продукции для частных предприятий. При частном хранении продукции государство выплачивает помощь трейдерам либо другим частным компаниям, которые приобретают и хранят продукцию в течение определенного времени, чтобы стабилизировать рыночные цены. В данное время этот механизм не используется настолько интенсивно, как в 1980-е годы, однако для некоторых товаров он остается достаточно важным способом поддержки.

Закупленная по интервенционным ценам продукция могла использоваться для оказания гуманитарной помощи (как малообеспеченным слоям населения внутри ЕС, так и другим странам), продаваться на неконкурирующих рынках (предварительно изменяются свойства продукции, например, продовольственное зерно тем или иным способом делают непригодным для продовольственного потребления, а затем продают как фураж).

Кроме зерновых, высокие внутренние цены устанавливались для молочной продукции, говядины и телятины, а также сахара8. Высокие и стабильные цены стимулировали инвестиции, реструктуризацию и внедрение современных технологий производства, что способствовало увеличению предложения сельскохозяйственной продукции в ЕС. В то же время высокие цены ограничивали рост внутреннего спроса, поэтому ЕС столкнулся с проблемой значительных излишков продукции на рынке, для решения которой применялись различные меры. Так, уже в 1969 г. 1/6 продовольственной пшеницы (предварительно ее делали непригодной для продовольственного использования) продавалась в качестве фуражного зерна с использованием субсидий (USDA, 1999). В 1986 г. в ЕС ввели квоты на молоко (детально рассмотрены в п. 2.4.2), а в 1988 г. - налог совместной ответственности за перепроизводство продукции.

Основным направлением сокращения объемов производства говядины и телятины стало стимулирование экстенсивных технологий в этом секторе сельского хозяйства. Так, в 1989 г. были введены премии за голову молодого бычка, производимого по экстенсивной технологии (на выпасе). Установлены премии и за так называемую передержку скота через зиму (т. е. за то, что производитель не отправляет на забой свой скот в осенние месяцы - сезон основного забоя). Эта мера преследует цель сокращения сезонности производства говядины в ЕС, уменьшения предложения в пиковый осенний период, а также ведет к экстенсификации производства. Премией стимулируется и кормление бычков молоком, что одновременно снижает предложение молока. Предусматривались премии и за сокращение нагрузки скота на гектар пашни (все указанные выплаты для производителей говядины действуют и поныне и будут детально рассмотрены в п.

Однако для стабилизации рынка этих мер было недостаточно, поэтому в 1992 г. ЕАП была существенно реформирована. Реформа 1992 г. (так называемая реформа Мак-Шерри) предусматривала поэтапное (на протяжении трех лет, начиная с 1993/94 г.) сокращение цен на зерновые, на 29 % по сравнению с ценами 1991/92 г., что приблизило их к мировому уровню. Одновременно вводились погектарные платежи, которые частично компенсировали бы фермерам потери от снижения цен (детально рассмотрены в п. 2.3.1). Для получения компенсационных платежей фермеры должны вывести из производства часть своей пашни, однако для мелких фермеров это условие не являлось обязательным.

Кроме цен на зерновые, начиная с 1993/94 г. также снижались цены на говядину и телятину - на 15 %, однако в качестве компенсации фермерам предоставлялись прямые платежи на голову скота. Компенсационные платежи выплачиваются при соблюдении коэффициентов максимальной нагрузки скота на гектар - таким образом, продолжалась политика экстенсификации животноводства. Также устанавливались ограничения на объем интервенционных закупок говядины - максимально 350 тыс. т., начиная с 1997 г. (ARTIS и LEE, 1997).

Снижение поддержки коснулось и других секторов. Так, начиная с 1993/94 г. не предусматривалось никакой ценовой поддержки для масличных и бобовых культур, а с 1994/95 г. на 5 % снижались интервенционные цены на сливочное масло (ARTIS и LEE, 1997).

Последующая реформа ЕАП - План действий 2000 (Agenda 2000) - предполагала дальнейшее сокращение ценовой поддержки основных видов сельскохозяйственной продукции, в частности зерновых, говядины и телятины, а также молока и молочной продукции.

Зерновые. Согласно Плану действий 2000, интервенционные цены для зерновых сокращались в два этапа, каждый раз на 15 %: С 119,19 € за тонну в дореформенный период - до 110,25 € за тонну в 2000/01 маркетинговом году и 101,31 € за тонну с 2001/02 года и далее (DEFRA, 2003). При этом сокращение интервенционных цен для зерновых частично компенсировалось увеличением прямых платежей.

Говядина и телятина. Интервенционная цена говядины, которая в дореформенный период составляла 2780 € за тонну, на протяжении трех лет равномерно сокращалась следующим образом:

2000/01 - до 2595 € за тонну;

2001/02 - до 2409 € за тонну;

2002/03 - до 2224 € за тонну.

Кроме того, c 1 июля 2002 г. интервенционная цена на говядину заменялась так называемой базисной ценой для частного хранения, установленной на уровне 2224 € за тонну. При этом выплата субсидий для частного хранения предусмотрена в случае, когда средняя рыночная цена говядины в ЕС опускается ниже 103 % новой базисной цены (DEFRA, 2003).

Также, начиная с 1 июля 2002 г., учреждалась "гарантийная" система государственных интервенций ("safety net" public intervention system). В случае если средняя рыночная цена быков в стране-члене ЕС (или отдельном регионе) будет ниже 1560 € за тонну на протяжении двух недель подряд, Комиссией будет организован тендер по закупке этого скота. Этот новый уровень гарантированной цены составляет 75 % от ее предыдущего уровня и в 2002 г. будет составлять 70 % базисной цены.

Вместе с тем, как и в растениеводстве, в животноводческом секторе использовался принцип компенсации уменьшения интервенционных цен с помощью увеличения прямых платежей на поголовье скота.

Молоко и молочная продукция. Как и для большинства Общих Организаций Рынка, для молочной отрасли были установлены целевые цены, по которым производители должны были продавать свою продукцию. Для того, чтобы рыночная цена молока соответствовала целевой цене, предусматривалось использование различных инструментов регулирования как спроса на продукцию, так и ее предложения.

Если рыночная цена сливочного масла в одной или нескольких странах ЕС опускается ниже 92 % интервенционной цены, интервенционные агентства таких стран начинают покупать продукцию по цене, которая не может быть ниже 90 % от уровня интервенционной цены. Интервенционные агентства каждой из стран Евросоюза также обязаны ежегодно закупать по интервенционной цене сухое обезжиренное молоко (СОМ) в период с 1 марта по 31 августа. Еврокомиссия может временно приостанавливать закупку СОМ, если его предложение превышает 109 тыс. тонн.

Для СОМ и твердых сыров предусмотрена выплата помощи по частному хранению продукции (private storage aid), что предоставляется в случае серьезного дисбаланса на рынке, которого можно избежать или ослабить с помощью сезонного хранения. Величина помощи по частному хранению определяется на основании расходов на хранение продукции. При изменении ситуации на рынке Еврокомиссия может обязать интервенционные агентства продавать некоторые или все молочные продукты, находящиеся на хранении.

Общая Организация Рынка по молочной продукции также предусматривает использование мер по увеличению спроса на молочную продукцию внутри ЕС - так называемую "помощь по использованию продукции". Размер такой помощи в 2000 г. составлял в среднем 900 € на тонну сливочного масла и 700 € на тонну СОМ, а расходы на выплату такой помощи составляли соответственно 449 млн. и 708 млн. €. Однако доля продукции, для которой выплачивается помощь по использованию, имеет тенденцию к уменьшению - с 89,4 % общего потребления СОМ и 33,4 % общего потребления сливочного масла в 1984 г. до 53,0 % и 27 % потребления такой продукции в начале 2000-х годов (European Commission, 2002b).

Согласно Плану действий 2000, реформирование ценовой поддержки производителей молока и молочной продукции откладывается до 2005/06 маркетингового года. Основные принципы этой реформы аналогичны предусмотренным для зернового и мясного секторов, то есть уменьшение интервенционных цен для сливочного масла и сухого обезжиренного молока компенсируется увеличением прямых платежей.

Интервенционные цены для сливочного масла и СОМ, начиная с 2005/06 маркетингового года, будут уменьшены в три этапа, каждый раз на 15 % (табл. 2).

Таблица 2: Изменение цен молока и молочной продукции, € на 100 кг Продукт Маркетинговый год 2000-2005 2005-2006 2006-2007 2007- Целевая цена для молока 30,98 29,23 27,47 25,72 Интервенционная цена для сливочного масла 328,20 311,79 295,38 278,97 Интервенционная цена для СОМ 205,52 195,24 184,97 174,69 Источник: DEFRA, 2003.

Для того чтобы компенсировать сокращение интервенционных цен, производители смогут получать премии, предусмотренные для молочной продукции, причем такие премии будут предоставляться производителям молока, а не владельцам производственных квот на молоко. Страны Евросоюза могут увеличивать размер таких премий за счет национальных фондов (где аккумулируются дополнительные субсидии для каждой из стран-членов ЕС), однако превышение максимально допустимого уровня запрещено. В таблице 3 представлены ставки базовой премии для молочной продукции и максимально допустимый ее уровень.

Таблица 3: Премии для молочной продукции, € на 1 тонну Календарный год Базовый уровень Максимальный уровень 2005 5,75 13,90 2006 11,49 27,80 2007 17,24 41,70 Источник: DEFRA, 2003.

Вино. Вино - еще один продукт, по которому излишки на европейском рынке постоянно возрастают. Для поддержки доходов производителей применяются различные меры дистилляции (перегонки в спирт). Ориентировочная цена, по которой компенсируются убытки при дистилляции, рассчитывается по последним двум годам для шести категорий столовых вин. В начале маркетингового года (1 сентября) проверяются запасы и производство вина, и если излишки слишком велики, то производители на добровольной основе могут принять участие в предварительной дистилляции. Кроме того, производители вина зачастую стали производить вино низкого качества, предвидя его дистилляцию. Поэтому в 1994 г. Европейская Комиссия ввела национальные квоты на производство вина странам-участницам. Избытки по-прежнему будут подлежать дистилляции, но одновременно вводятся программы сокращения производства, включая выкорчевывание виноградников (на добровольной основе).

План действий 2000 также предусматривал продолжение использования существующих мер регулирования рынка, таких как: -

Дистилляция побочной продукции производства вина; -

Дистилляция вина из сортов винограда столово-технического назначения; -

Помощь по приватному хранению; -

Финансовая поддержка использования виноградного сусла для увеличения крепости ("обогащения") вина, а также дальнейшей перераб отки.

Наконец, с целью поддержки производства пищевого винного спирта, вводилась дистилляция столовых вин. В исключительных случаях, связанных с нестабильностью на рынке и/или проблемами с качеством продукции, предусматривались "антикризисные" меры по дистилляции вина на добровольной основе.

Согласно Плану действий 2000, до 2010 г. продолжается действие запрета на закладывание новых виноградников. Однако, в связи с увеличением спроса, для отдельных стран- членов ЕС, которые являются производителями вина, были определены новые нормы относительно площади под виноградниками. Кроме того, Еврокомиссия получала возможность до 31 декабря 2003 г. предоставлять регионам, которые имеют дополнительные потребности в вине, право на увеличение площадей под виноградниками (за счет использования резерва ЕС). В то же время на уровне отдельных стран предполагалось использование премий за прекращение производства в тех регионах, где существуют трудности со сбытом.

План действий 2000 также предусматривал использование мер по реструктуризации винодельческой отрасли, таких как изменение сортового состава виноградников и регионов производства отдельных видов вина, а также внедрение новых технологий производства, ответственность за применение которых передавалась отдельным странам- членам ЕС. При этом производители могли получить компенсацию двух видов: 1)

Компенсация за потерю выручки вследствие реструктуризации производства (в случае, если старые и новые сорта вин производятся одновременно дольше, чем три года, компенсация не предусмотрена); 2)

Компенсация фактических расходов на реструктуризацию производства, которая не может превышать 50 % от общей суммы расходов (в наиболее приоритетных регионах - 75 %).

Овощи и фрукты. Особенности регулирования рынка фруктов и овощей определяются их скоропортящейся природой и невозможностью применения механизма интервенционных запасов. Кроме того, этот сектор состоит из множества мелких производителей, продукция может иметь различную степень переработки. Механизм поддержки цен на свежие фрукты и овощи опирается на организации производителей. Подобным организациям, которые широко распространены в развитых странах, при падении рыночной цены ниже определенного базового уровня разрешается изъять часть продукции из продажи, при этом потери от такого изъятия частично компенсируются из бюджета ЕАП. Базовые цены определяются ежегодно Советом министров на основе средних цен за последние три года. На их основе рассчитываются цены изъятия продуктов с рынка, которые используются для выплаты компенсаций организациям производителей. Помимо этого, по фруктам существуют значительные и сложные импортные ограничения.