§ 1. Общие сведения

Наряду с общим рынком важной особенностью созданной договорами организации явился механизм институтов сообщества, представляющий собой систему органов, призванных осуществлять регулирование и контроль функционирования общего рынка, разрабатывать и проводить общую политику как во внутренних отношениях, так и на международной арене.

Следует отметить, что с момента создания и по настоящее время эти институты формируются двумя способами: 1) из лиц, действующих в качестве официальных представителей государств-членов; 2) из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но полностью независимых от них в выполнении своих обязанностей.

Учреждая институты ЕЭС, определяя их структуру, порядок формирования, полномочия, страны «шестерки» опирались на соответствующие статьи Парижского договора об учреждении ЕОУС, шестилетний опыт их практического функционирования. Институционный механизм ЕЭС в целом соответствует аналогичному механизму ЕОУС. Как и в ЕОУС, в ЕЭС осуществление возложенных на сообщество задач поручалось четырем институтам: Ассамблее, Совету, Комиссии и Суду.

Ассамблея состояла из представителей государств — членов сообщества и наделялась совещательными и наблюдательными полномочиями. Изначально она насчитывала 142 представителя, которые назначались парламентами государств — членов сообщества. Пред ставительство государств в Ассамблее было неодинаковым и зависело от территории, численности населения, экономического потенциала страны. По 36 парламентариев должны были представлять в Ассамблее Францию, ФРГ и Италию, по 14 — Бельгию и Нидерланды, 6 — Люксембург. В то же время аналогично Парижскому договору об учреждении ЕОУС в Договоре о ЕЭС имелась оговорка о возможности перехода в будущем к прямым выборам в парламентскую Ассамблею.

Судебный орган сообщества — Суд ЕЭС (сегодня — Суд ЕС), состоявший из семи судей, осуществлял свои полномочия на базе положений Римского договора и Устава Суда ЕЭС. Суд ЕЭС являлся органом, независимым от государств-членов и других институтов, наделялся правом толкования учредительных договоров и полномочиями аннулировать вступающие в противоречие с учредительным договором решения национальных властей и институтов сообщества. Римским договором был создан важный для формирования единой правовой (и правозащитной) системы сообщества механизм взаимодействия Суда ЕЭС с национальными судами государств-членов — механизм преюдициальной юрисдикции. В соответствии со ст. 177 Римского договора национальный суд государства-члена, рассматривая любое дело, при разрешении которого он может опираться на нормы права сообщества (учредительные договоры и правовые акты институтов сообщества), вправе (а высшие судебные инстанции даже обязаны) направлять преюдициальный запрос в Суд ЕС12. Решение Суда ЕС, содержащее ответ на юридические вопросы, поставленные в запросе суда государства-члена, является обязательным. Впоследствии механизм преюдициальной юрисдикции широко исполь зовался (и продолжает использоваться) судебными органами стран сообщества, гражданами и юридическими лицами для защиты своих прав, вытекающих из учредительных договоров и иных актов сообщества.

Комиссия ЕЭС, орган исполнительной власти, состояла изначально из девяти членов и являлась наднациональным органом: ее решения принимались большинством голосов; члены Комиссии были полностью независимы в выполнении своих обязанностей, действуя в общих интересах сообщества. Для обеспечения подлинной самостоятельности членов Комиссии в решении «общих дел» Договором о ЕЭС им запрещалось заниматься какой-либо другой деятельностью «за вознаграждение или без него», принимать либо запрашивать инструкции от национальных правительств или иных органов.

Подобно Совету министров ЕОУС, Совет (Совет министров) ЕЭС был органом представительства национальных интересов. Шесть министров, каждый из которых представлял одно из государств «шестерки», при обсуждении вопросов и голосовании на заседаниях Совета были связаны решениями и указаниями правительств своих стран.

Если по составу и организации деятельности принципиальных различий между Высшим руководящим органом ЕОУС и Комиссией ЕЭС, Советом министров ЕОУС и Советом ЕЭС практически нет, то в отношении распределения полномочий положение иное. Движущей силой ЕОУС является Высший руководящий орган, обладающий правом принимать обязательные для государств и индивидуумов решения (постановления и рекомендации). Лишь для отдельных случаев Парижским договором об учреждении ЕОУС предусматривалось согласование (или утверждение) решений в межправительственном Совете министров. В ЕЭС Же центром принятия решений становится Совет. Причем, несмотря на общее правило о голосовании большинст вом голосов, практически все основные правовые акты Совет должен был принимать единогласно13. Изменение «баланса властей» в организационном механизме европейской интеграции, переход ключевых нормотворческих полномочий от наднационального органа, действующего в общих интересах сообщества, к состоящему из представителей национальных правительств Совету можно рассматривать как определенный шаг назад по сравнению с Парижским договором об учреждении ЕОУС. Причина кроется в том, что общий рынок ЕЭС охватывал всю национально-экономическую сферу и страны сообщества не решились отказаться от столь широкой своей компетенции в пользу наднациональных структур, поскольку государства сообщества «не были готовы передать управление таким широким рядом экономических и социальных политик, которые затрагивают Римский договор, в руки института, не связанного учетом интересов отдельных национальных государств»14.

Формирование институтов Европейского экономического сообщества началось после принятия учредительного Договора о ЕЭС в марте 1957 г.

Важным фактором, способствовавшим развитию интеграционных процессов в Западной Европе (в том числе в странах ЕЭС), была благоприятная ситуация в экономике, «экономический бум шестидесятых», охвативший большинство отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства. Особенно быстрыми темпами под влиянием научно-технической революции развивались новые высокотехнологичные сферы производства. Составной частью научно-технической революции являлась «транспортная революция»: были восстановлены и расширены сети железнодорожного и автомобильного транспорта. Все больше грузов и пассажиров перевозилось средствами воздушного транспорта: в течение 10 лет (1961—1971 гг.) объем воздушных перевозок в странах «шестерки» увеличился в 10 раз. Развитие средств передвижения, проходящих по территории многих стран, делало границы между государствами все более «прозрачными» для движения граждан и товарооборота.

К 1958 г. были фактически реализованы основные цели Бреттон-Вудских соглашений 1944 г. и Европейского платежного союза: валюты западноевропейских государств вновь стали конвертируемыми.

Вместе взятые, эти и другие факторы позитивно сказывались на процессе строительства общего рынка ЕЭС, на развитии его основных институтов.

Полномочия институтов ЕЭС с течением времени менялись. Согласно ст. 4 Договора о ЕЭС задачи, возлагаемые на сообщество, выполняются следующими институтами: Европейским парламентом, Советом, Комиссией, Судом, Палатой аудиторов. Эти пять институтов в настоящее время являются институтами всего Европейского Союза: «В Союзе действует единый институционный механизм, который должен обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на общее право сообществ» (ст.

Общим признаком всех институтов Европейского Союза является наличие у них полномочий принимать юридически обязательные акты для государств-членов, граждан, юридических лиц, институтов и органов

Европейского Союза. Однако объем и содержание этих полномочий различны. Различаются также формирование, структура институтов ЕС, другие их признаки и особенности. Это дает возможность проводить классификацию институтов Европейского Союза. Любая классификация проводится на том или ином основании. Поскольку оснований может быть несколько, возможны различные классификации.

В зависимости от порядка формирования выделяются «избираемые» и «назначаемые» институты. В Европейском Союзе непосредственно гражданами избираются только члены Европейского парламента, остальные институты назначаются.

Как и во многих государствах (преимущественно федеративных), в международных организациях существуют органы, которые формируются на паритетной основе, т. е. каждое государство-член (субъект федерации) направляет одинаковое число представителей. В Российской Федерации таким органом является Совет Федерации, в США — Сенат. В международных организациях принцип паритета при формировании руководящих органов призван подчеркивать суверенитет входящих в них государств, обладающих равными правами при принятии решений. Что касается Европейского Союза, то на паритетной основе (одно государство — один член) формируются четыре его института: Совет, Суд, Комиссия и Палата аудиторов. В Европарламенте, хотя и формируется он с учетом межгосударственного характера Союза, отдельные государства (более крупные) имеют больше мест, чем другие.

В зависимости от выполняемых задач, целей и направлений деятельности институты ЕС иногда подразделяются на политические, т. е. призванные разрабатывать и проводить в жизнь политику Европейского Союза в разных сферах его компетенции, и неполити- ческие15. К первым относят Совет, Комиссию и Евро парламент.

По аналогии с государствами институты ЕС классифицируются по функциям, «ветвям власти», которые они представляют. Основным законодательным органом считается Совет, исполнительным — Комиссия, судебную (и контрольную) власть осуществляют Суд и Палата аудиторов. Европарламент согласно этой классификации входит в законодательную ветвь власти, однако самостоятельным правом издания нормативных актов не обладает.

Интересна и классификация институтов ЕС в зависимости от того, чьи интересы выражают их члены. Эта классификация учитывает не столько юридический статус института и входящих в него лиц (хотя и это немаловажно), сколько направленность деятельности соответствующего института в осуществлении политики Европейского Союза. В соответствии с такой классификацией Комиссия, Европарламент и Суд (несмотря на формальную его отстраненность от политики) в своей деятельности руководствуются прежде всего интересами всего Европейского Союза, невзирая на разные национальности их участников. Члены Совета, напротив, в первую очередь стремятся обеспечить интересы своих государств. Отсюда еще одна немаловажная деталь. Если в механизме разделения властей в большинстве государств основная линия противоречий пролегает между парламентом и правительством, то в Европейском Союзе, наоборот, Европарламент, как правило, является союзником Комиссии в «борьбе» с CrnOTOM hi ,чм 11 .і і < • iiii1<.<- | іііімімтііо и углубление евро- ili и/ мой интеграции. «Обычно парламенты предпринимают ПОПЫТКИ ограничить полномочия исполни- п | iii/h in, п то иромя как Европейский парламент м<>і -lotiiMiii пытался их увеличить»16.