§ 1. Международная правосубъектность Европейского Союза

Об интенсивности внешних сношений Европейского Союза свидетельствует тот факт, что дипломатические представительства в Брюсселе открыли более 100 государств. В свою очередь и ЕС имеет уполномоченные органы практически во всем мире.

Вопрос о правомерности участия ЕЭС, даже в качестве международной организации, во внешних сношениях возник почти сразу после создания ЕЭС и долго оставался нерешенным как внутри ЕЭС, так и вне его.

Эти проблемы и трудности проявляются в той системе норм Римского договора, которая касается возможности действий ЕС на мировой арене. В системе норм статьи сгруппированы следующим образом.

Статья 281 (бывшая 210) Договора о ЕС объявляет сообщество юридическим лицом, что, следуя логике, распространяется и на международное сотрудничество; ст. 131—135 (бывшие 110—116) очерчивают компетенцию Союза по внешним делам, включая проведение общей торговой политики и осуществление таможенного сотрудничества; ст. 310 (бывшая 238) предусматривает возможность заключения соглашений с иностранными государствами для их вхождения в ЕС в качестве ассоциированных членов; ст. 302—304 (бывшие 229—231) дают возможность заключать соглашения с международными организациями; ст. 300 (бывшая 228), ст. 301 (бывшая 228а) предусматривают процедуру, которой необходимо следовать при согласовании и заключении международных договоров. Там же определяется компетенция Совета министров, Еврокомиссии и Суда сообщества.

Интересно, что ст. 300 (бывшая 228) Договора о ЕС излагает общие правила, которым необходимо следовать, но не наделяет само сообщество правом вступать в международные договоры.

Правда, в части заключения соглашений в сфере торговли права ЕС вполне достаточны. В ст. 133 (бывшей 113) очерчиваются рамки, в которых должна проводиться торговая политика, предусматриваются меры ЕЭС в вопросах общих внешних тарифов, торговых соглашений, экспортной политики, защиты торговли от дискриминации, демпинга и т. п.

Верный курсу на расширение полномочий ЕС, Суд сообщества в своем мнении 1/75 относительно «понимания стандарта местных издержек» заявил, что сфера внешней компетенции ЕЭС, изложенная в ст. 113, не является исчерпывающей. По мнению Суда, в Римском договоре определенно признается компетенция сообщества в вопросах торговой политики, а детализация приведена там якобы для примера. Но отмеченное не дает права отдельному государству не следовать решениям Еврокомиссии, поскольку такой образ действий подорвет общую основу, на которой построено ЕС.

При этом исходят из того, что закрепленная в ст. 300 процедура вступления ЕС в международный

договор, судьба которого в конечном счете решается Советом министров, т. е. фактически национальными министрами, не может не соответствовать национальным интересам государств — членов сообщества. При этом решения в Совете министров по этим вопросам принимаются на основе единогласия. Этому, кстати, должна предшествовать консультация с Европейским парламентом, о чем речь шла выше.

Таким образом, можно допустить (а фактически это широко признается третьими странами), что формально-юридически сообщество компетентно в тех или иных вопросах выступать от имени государств-членов. Речь, однако, может и должна идти не о формальной компетентности ЕС, а о возможной конфликтности между полномочиями ЕС и составляющих его государств.

Здесь подразумевается, что можно в силу определенных соображений «смотреть сквозь пальцы» на действия ЕС на международной арене, в то время как внутри отдельных государств будет совершаться то, что выгодно им, а не то, что Союз заключил вовне. При этом третьей стороне, может быть, весьма трудно разобраться, почему какие-то его действия в рамках заключенного соглашения не дают отдачи и не воспринимаются на национальном уровне какого-то государства — члена ЕС. Но даже разобравшись в этом, слож-

Цит. по: Ильин Ю. Д. Указ. соч. С. 143.

но затем найти механизм защиты своих интересов. Обычно таким механизмом в любой системе права является суд (арбитраж), но компетентен ли национальный суд принимать меры по юридическим фактам, вытекающим из международного соглашения, заключенного от имени ЕС? Скорее всего, нет для Великобритании и Ирландии — государств с дуалистической системой права, и да для других государств — членов ЕС, где система права монистическая79.

Следует еще иметь в виду, что Суд сообщества весьма осторожен в указанном вопросе. Слушая дело «Хейгеман против Бельгии» в 1974 г., Суд ЕС заявил, что договор, заключенный Советом министров от имени ЕЭС с третьим государством, «составляет неотъемлемую часть права Сообщества»80.

Само по себе заявление очень хорошее, но главное все-таки в другом: имеют ли нормы такого договора прямое действие на территории сообщества или же для их применения необходимы национальные механизмы? В решении этого вопроса Суд сообщества колеблется и предлагает три условия: 1)

нормы договора должны быть ясными и недвусмысленными; 2)

они не должны сопровождаться условиями; 3)

нормы должны быть таковы, чтобы их можно было применить непосредственно на территории государств-членов, не прибегая к нормам национального закона.

По сути, это возвращает к проблеме, имевшей место ранее: Суд сообщества признал международные договоры, заключенные ЕС должным образом, частью союзного законодательства.

Это немаловажное обстоятельство и порождает ситуацию, когда на участие в международном договоре (как и во внешней политике Европейской комиссии) претендуют все государства — члены ЕС.

При такой общей неясности третьи государства вряд ли почувствуют потребность иметь дело с институтами ЕС, они будут по-прежнему предпочитать двусторонние отношения с конкретными государствами — членами Союза.

Известна прямая связь внутренней политики с внешней. Учитывая это, институты Союза нашли для себя особый путь расширения сферы своей внешней компетенции. Европейская комиссия понимает, что ей проще разработать и провести акты, относящиеся к внутренним делам ЕС, что она и делает. Объективно это сужает внутреннюю компетенцию государств, а значит, и их возможность принимать на себя внешние обязательства.

Это особенно заметно проявилось в рассмотренном Судом ЕС деле 22/70 по Европейскому соглашению о дорожном транспорте. Суть его заключается в следующем.

В 1962 г.

Государства ЕЭС выработали общую позицию, но в дело вмешалась Еврокомиссия, заявив, что при наличии определенных внутренних правил государства не могут договариваться на внешнем форуме о чем-то ином. Другими словами, компетенция вести переговоры по упомянутому соглашению теперь перешла от государств-членов к Еврокомиссии. По сути, речь шла о конфликте между Советом министров, представляющим государства, и Еврокомиссией, выступавшей от имени сообщества.

Дело по инициативе Еврокомиссии и в соответствии со ст. 173 Договора о ЕС перешло в Суд сообщества, которому предстояло принять принципиальное решение о компетенции проведения внешней политики ЕЭС тем или иным его органом. При этом представитель Совета министров изложил такую позицию: ЕЭС в лице Еврокомиссии может осуществлять на внешней арене лишь те действия, которые конкретно вменены ему Римским договором. Далее он указал, что ст. 75 этого Договора (сейчас это ст. 71 Договора о ЕС), относящаяся к компетенции ЕЭС, весьма общая, а в части, касающейся дорожного транспорта, говорит лишь о мерах, которые могут предприниматься внутри ЕЭС, а не извне.

Суд сообщества при рассмотрении дела остался в целом верен своей интеграционной ориентации и в довольно-таки сложном юридическом положении постарался максимально принять сторону Европейской ко миссии. В общей форме он высказался в пользу того, что при отсутствии точных формулировок в тексте Римского договора нужно исходить из общей системы права ЕЭС.

Из сказанного со всей логичностью вытекал вывод, что если существуют какие-то внутренние установления в ЕЭС, то вести переговоры с третьими государствами об их возможном изменении должно именно ЕЭС, а не государства, его составляющие. Что же касается заключения соглашения, которое появится в ходе переговоров, то последнее, по мнению Суда, относится к компетенции Совета министров ЕЭС.

Указанным решением Суд заложил концепцию параллелизма, по которой признается увязка компетенции Еврокомиссии по внутренним делам ЕЭС с компетенцией Совета министров по внешним делам: один орган ЕЭС проводит переговоры с третьими государствами исходя из знания положения внутри ЕЭС, а другой орган фиксирует достигнутую договоренность, следуя своей формальной компетенции в соответствии с нормами Римского договора.

Должностным лицам в рамках сообщества такой порядок, может быть, и удобен, но контрагентам он не очень подходит. Получается странная ситуация: переговоры по соглашению ведет Еврокомиссия, заключает его Совет министров, а реализуют национальные правительства. С кого в данном случае спрос, если возникает спор по применению или толкованию соглашения? Не проще ли в таком случае иметь прямые со глашения с национальными правительствами, а возможные внутренние споры между ними по соглашению отнести к ведению сообщества?

Череда этих и других подобных вопросов приводит к выводу, что при таком порядке участия ЕС в международных делах его никак нельзя считать равноправным субъектом международного права. В качестве международной организации, действующей в рамках установленных полномочий, ЕС принять можно, но только не в качестве государства. У него пока нет не только признаков государства, но и должной компетенции по внешним вопросам.

Рассматривая международную правосубъектность ЕС, нельзя не отметить еще один существенный нюанс. Ранее мы обращали внимание на то, что в укреплении европейского союзного правопорядка и в усилении роли органов ЕС большое место занимает деятельность Суда сообщества. Именно последний зачастую оказывается главным и решающим органом ЕС. До тех пор пока он занят внутренними делами ЕС, его действия не могут не вызывать у профессионалов восхищения. Однако нельзя не видеть, что Суд сообщества слишком легко берется за решение дел, которые вряд ли входят в его уставную компетенцию. К ним относятся прежде всего дела, связанные со сферой внешних сношений.

В приведенных выше делах и во мнении 1/75 Суд сообщества умышленно продвигает вперед правосубъектность сообщества. В деле Корнелис Крамер (1976, ЕСН, 1279) Суд заявляет, что обязательства, которые принимают на себя государства — члены ЕЭС по Конвенции о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана (1959 г.), носят «переходный и временный» характер до тех пор, пока ЕЭС не установит единые правила сохранения и использования рыбных запасов по всей зоне юрисдикции ЕЭС.

Трудно себе представить, что в соответствии с решением Суда сообщества государства, оказывается, обладают лишь временными полномочиями. Естественно, что такой факт ставит представителей национальных правительств стран ЕЭС в сложное и ложное положение. Ведь получается в действительности не так, как предусмотрел Суд. В соответствии с упомянутым в деле международным актом в зонах юрисдикции ЕЭС устанавливался не порядок сообщества, а международный порядок, определенный принятой Конвенцией о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана. Значит, даже следуя логике Суда сообщества, полномочия национальных представителей не могут быть временными или переходными.

В заключение остается констатировать, что компетенция органов ЕС по внешним делам так и остается неопределенной. Маастрихтские соглашения многое предписывают в сфере общей внешней политики, однако на практике это остается соглашением о благих намерениях. Пока нет признаков того, что национальные государства Западной Европы всерьез согласились с ограничением своих полномочий в сфере основных проблем внешней, в том числе экономической, политики. Они согласны, что меры, обеспечивающие интересы вненациональных промышленных, финансовых и торговых монополий, могут приниматься вненацио- нально в рамках ЕС где-нибудь в Брюсселе, но обеспечение своих национальных интересов они оставляют за собой. Так было всегда и так пока остается.

Соответственно, мы видим, что остаются и сосуществуют в равной мере национальные и союзный право- порядки. И было бы неверным делать вывод, что союзный правовой режим подчиняет себе правопорядки национальные. Да, признано верховенство первого, но слишком узка сфера его действия. А, по сути, вся жизнь государств — членов ЕС, в том числе хозяйственная, по преимуществу регулируется национальным законодательством. Да и что сами по себе есть нормы союзного правопорядка? Они приняты органами ЕС, исполнительными и судебными, законотворческий характер которых не может быть признан, и именно они носят временный характер, переходный до тех пор,

пока в ЕС не появится полноценный законодательный орган. Пока же нормы союзного законодательства с формальной точки зрения — результат соглашения властных исполнительных структур. Не одобренные волей народных представителей, они не могут стать над нормами национального закона. Европейский Союз остается международной организацией, имеющей мало шансов превратиться в государство с присущими ему признаками: единой юрисдикцией на всей территории; единой системой органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти; единым правом, закрепляющим определенную систему норм, санкционированных ЕС.