3.3 Контроль предложения сельскохозяйственной продукции

Контроль производства стал одним из важных направлений аграрной политики ЕС с начала 1980-х гг., когда сочетание высоких (благодаря государственной поддержке) внутренних цен, расширения ЕС, а также повышение продуктивности сельского хозяйства привели к резкому увеличению производства и изменению торговой позиции Европейского Сообщества: От нетто-импортера большинства видов продукции - до нетто-экспортера.

Таким образом, большинство изменений ЕАП на протяжении 1980-х гг. (в частности, введение квоты на молочную продукцию в 1984 г. или порога бюджетных расходов) обусловлены ростом государственных расходов, уровень которых угрожал опустошением бюджета. Дальнейшее реформирование ЕАП в 1992 г. в некоторой степени обусловлено необходимостью выполнения обязательств относительно использования инструментов аграрной политики в соответствии с Уругвайским Соглашением о Сельском Хозяйстве (УССХ), одним из ключевых элементов которой было снижение экспортных субсидий в 1995-2000 гг. на 36 % по сравнению с базовым периодом.

Большая разница между внутренними и мировыми ценами предполагала, что для того, чтобы ЕС мог уложиться в оговоренный лимит расходов на субсидирование экспорта продукции, нужно было сократить количество такого экспорта, что, в свою очередь, обуславливало необходимость внедрения контроля предложения продукции на рынке. 3.3.1

Выведение земли из производства

Как единственно возможный инструмент аграрной политики, использование которого позволяло достигнуть необходимого контроля над предложением, не прибегая к снижению цен на продукцию, по мнению как политиков, так и многих ученых, явилось выведение земли из производства.

Внедрение программы обязательного выведения земли из производства (compulsory set-aside), начиная с 1993 г., было частью реформирования ЕАП в 1992 г. (реформы Мак-Шерри). Как уже отмечалось, главной чертой этой реформы было существенное изменение помощи производителям зерновых, масличных и белковых культур - уменьшение поддержки цен на эту продукцию и внедрение прямых платежей. Одновременно вводился систематический контроль предложения основных видов продукции растениеводства в форме ограничений на использование сельскохозяйственной земли.

Внедрение программы обязательного выведения земли из производства с целью контроля предложения продукции нужно рассматривать в свете УССХ: Ограничения на использование сельскохозяйственной земли были для ЕС главным инструментом, с помощью которого можно было выполнить требования ВТО относительно сокращения количества на субсидированный экспорт и расходов на него.

Как правило, земли, выведенные из производства, не могут использоваться в коммерческих целях, за исключением некоторых технических культур для непродовольственного использования (чаще всего это рапс для производства биодизеля и молодые лесопосадки для получения биомассы).

Выведение из производства определенной площади земель, использовавшихся для выращивания зерновых, масличных и белковых культур, было необходимым условием для получения прямых платежей в рамках Программы выплат по пахотным землям (Arable Area Payment Scheme, AAPS).

Согласно Плану действий 2000, компенсационные платежи для земли, что выводится из производства в обязательном порядке, а также добровольно, с 2001/02 г. устанавливаются на том же уровне, что и для зерновых культур - в зависимости от исторической урожайности в регионе, в расчете 63 € на тонну зерна.

Из производства могут выводиться только пахотные земли, по которым предусмотрены прямые платежи согласно AAPS. Отдельный земельный участок, который выводится из производства, должен иметь площадь не менее 0,3 га. Поддерживается выведение из производства участков земли вдоль постоянных водных каналов и озер, а также на границах полей, однако такие участки должны иметь ширину не менее 20 м и площадь не менее 0,3 га.

На протяжении периода выведения земли из производства (с 15 января по 31 августа) такая земля не может использоваться в сельскохозяйственном производстве, за исключением выращивания определенных непродовольственных культур, для которых, в свою очередь, предусмотрены строгие правила относительно использования полученной продукции. Вместе с тем, земли, выведенные из производства, могут использоваться для временного хранения продукции предприятия, например, кип соломы или буртов сахарной свеклы. Кроме того, по окончании периода выведения земли из производства разрешается использование в производственных целях участков, которые не включены в севооборот, однако фермеры ни в коем случае не должны изменять сельскохозяйственные признаки таких земельных участков.

Для минимизации потерь азота земельные участки, выведенные из производства, должны быть покрыты растительным покровом, который может создаваться как вследствие природного зарастания, так и путем высевания семян подходящих культур или сохранения существующей растительности на участках, что не обрабатывались и в предыдущем году. Растительный покров на участках, выведенных из производства, должен сохраняться до 1 июля, вместе с тем для контроля сорняков разрешается выборочное использование гербицидов.

На земельных участках, выведенных из производства, фермеры могут выращивать определенные культуры для непродовольственного и некормового использования. Правила выращивания культур, которые не могут быть использованы в продовольственных или кормовых целях (например, лесопосадки с коротким периодом выращивания для получения биомассы), достаточно просты: Наличие контракта не является обязательным, но фермеры должны гарантировать использование полученного урожая только в санкционированных непродовольственных целях.

Хотя основной целью программ выведения земли из производства в ЕС является контроль избыточного производства зерновых, в качестве второстепенных целей часто называют стимулирование производства технических культур и улучшение состояния окружающей среды. Широко распространено мнение, что выведение земли из производства имеет огромный потенциал положительного воздействия на окружающую среду. Результаты научных исследований свидетельствуют, что выведение земли из производства в целом благоприятно влияет на окружающую среду (CLARKE, 1992; FIRBANK, 1998), в частности, способствует увеличению видового разнообразия диких растений и животных, так называемой "биодиверсификации".

Что касается стимулирования выращивания технических и энергетических культур, то это не было первоначальной целью внедрения программ выведения земли из производства, однако позже этому вопросу уделялось достаточно большое внимание.

Квотирование производства молочной продукции

После создания Общей организации рынка по молочной продукции и внедрения политики поддержки цен производство молока в ЕС постоянно увеличивалось. До конца 1970-х гг. производство молока превышало уровень его потребления, в то же время спрос на основные виды молочной продукции, в частности масло и сухое обезжиренное молоко (СОМ), постепенно снижался.

Первоначально для того, чтобы остановить процесс увеличения производства молока, был введен налог совместной ответственности, однако он оказался неэффективным. Вскоре расходы ЕС на хранение запасов молочной продукции возросли настолько, что стали "риском для самого будущего ЕАП"14.

В связи с этим в апреле 1984 г., с целью восстановления баланса на рынке коровьего молока, в ЕС было принято решение ввести квоту на производство молока (milk quota). Общая квота распределялась среди отдельных производителей государств-членов ЕС, для которых устанавливались индивидуальные квоты, или "эталонное количество" продукции, которую они могли производить. Кроме того, вводился "дополнительный налог", или "суперналог" в размере 115 % от целевой цены на то количество молока, которое поставлялось на рынок сверх квоты.

Общее количество производства молока в ЕС-10 в 1984 г. было зафиксировано на уровне 103,7 млн. т., что на 3,5 % меньше производства в предыдущем году, из которого 99,8 млн. т. - для промышленной переработки. Общий размер квоты равнялся объему производства в 1981 г. плюс 1 %, а квоты для отдельных производителей определялись в зависимости от того, сколько молока они производили в среднем за 1981-1983 гг. При этом внутреннее потребление молочной продукции в перерасчете на молоко в то время оценивалось в 94,9 млн. т., то есть на 8,8 млн. т. меньше уровня производства в рамках квоты.

В связи с тем, что в первые годы существования системы квотирования запасы молочной продукции все еще оставались значительными, было принято решение о дальнейшем сокращении производства, и в 1992/1993 маркетинговом году общая квота для десяти стран-участниц ЕС была сокращена на 10,5 %. Вместе с тем для новых стран, вступивших в ЕС в 1986 г, также были определены национальные квоты: 5,4

млн. т. для Испании и 1,9 млн. т. - для Португалии (начиная с 1990/0991 маркетингового года). Кроме того, после объединения Германии новые земли также получили квоту в размере 6,5 млн. т. Таким образом, общий размер квоты в 1992/1993 г. составлял 106,9 млн. т (EUROPEAN COMMISSION, 2002b).

Вследствие улучшения рыночного баланса и сокращения интервенционных запасов молочной продукции в начале 1990-х гг., Совет Европы нашел возможность учесть многолетние требования Италии, Испании и Греции и увеличить их общую квоту на 1,6

т. начиная с 1993/1994 маркетингового года. В 1995 г. в ЕС вступили еще три страны (Австрия, Финляндия и Швеция), которые вместе получили квоту на производство молока в размере 8,4 млн. т., и это было последнее изменение величины квоты до начала реформирования аграрной политики в соответствии с Планом действий 2000. Результатом этой реформы стало увеличение размера квоты на производство молока до 121,7 млн. т., начиная с 2000/2001 маркетингового года.

Что касается бюджетных расходов на поддержку молочного сектора, то результатом внедрения квот на молоко стало сокращение расходов ЕАП с 5224 млн. € в 1984 г. (28,5 % бюджета ЕАП, который составлял 18,33 млрд. €) до 2800 млн. € в 2001-2003 гг. (6,5 % от общего бюджета ЕАП, составлявшего 40,477 млрд. €). Кроме того, благодаря использованию "суперналога" на продукцию, произведенную сверх квоты, в бюджет ЕС дополнительно поступило 3,2 млрд. €, в то время как общие поступления от налога совместной ответственности (co-responsibility levy), что использовался до введения квотирования и практически не смог повлиять на сокращение производства, составляли около 6,0 млрд. € (EUROPEAN COMMISSION, 2002b).

Если говорить о структуре расходов на поддержку молочного сектора, то в 1985 г. расходы на хранение интервенционных запасов молочной продукции составляли 1972 млн. €, на субсидирование экспорта - 1500 млн. € и на программы стимулирования внутреннего потребления - 1300 млн. €.

Молочные квоты сохранятся, по меньшей мере, до 2007/2008 года. В то же время План действий 2000 предполагает некоторые изменения в размерах молочных квот для отдельных стран. В частности, молочные квоты для стран-членов ЕС в 2005-2007 гг. будут увеличены на 1,5 % ежегодно (табл. 8). Исключение составляют Греция, Ирландия, Испания, Италия и Северная Ирландия, для которых предусмотрено неравномерное увеличение национальных квот в два этапа - в 2000/01 и 2001/02 годах. Увеличение молочной квоты для ЕС в целом до 2008 г. составит приблизительно 2,4 %.

Таблица 8: Молочные квоты для отдельных стран-членов ЕС в 2000-2008 гг.,

тыс. т Страна 2000 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. и в дальнейшем Австрия 2749,401 2763,148 2776,895 2790,642 Бельгия 3310,431 3326,983 3343,535 3360,087 Великобритания 14602,655 14682,697 14755,647 14828,598 Германия 27864,816 28004,140 28143,464 28282,788 Греция 675,313 700,513 700,513 700,513 Дания 4455,348 4477,625 4499,901 4522,087 Ирландия 5341,764 5395,764 5395,764 5395,764 Испания 5916,950 6116,950 6116,950 6116,950 Италия 10314,060 10530,060 10530,060 10530,060 Люксембург 269,049 270,350 271,739 273,085 Нидерланды 11074,692 11130,065 11185,439 11240,812 Португалия 1872,461 1881,823 1891,186 1900,548 Финляндия 2404,528 241,551 2428,573 2440,596 Франция 24235,798 24356,977 24478,156 24599,335 Швеция 3310,000 3326,515 3343,030 3359,545 Источник: DEFRA, 2003.

Для гарантирования того, что молочные квоты будут использоваться только активными производителями молока, станы-члены ЕС могут применять следующие меры: ?

Если квота переходит от одного владельца к другому с землей либо без земли, страна может самостоятельно решать, должна ли определенная доля такой квоты передаваться в национальный резерв (это условие является добровольным); ?

Если производитель молока не в состоянии использовать, по меньшей мере, 70 % своей квоты (продукция может поставляться перерабатывающим предприятиям либо продаваться потребителям напрямую), страна может конфисковать у такого производителя неиспользованную квоту полностью или частично и передать ее в национальный резерв. 3.3.3

Квоты на производство свекловичного сахара

Система поддержки производителей сахара была основана в 1968 г.15 и с того времени изменялась незначительно до реформы 2005, о которой будет упомянуто несколько позже. Основой этой системы являются интервенционные закупки сахара и минимальные цены для сахарной свеклы. Кроме того, производство сахара в ЕС квотируется.

Базовая квота на производство сахара, так называемая "квота А", была установлена в соответствии с уровнем потребления сахара в Союзе и распределена между отдельными странами-членами исходя из их объема производства в предыдущие годы. Кроме базовой квоты, каждое перерабатывающее предприятие имело возможность производить дополнительное количество сахара в объеме, составляющем от 30 % до 45 % от базовой квоты. Предполагалось, что "квота А" гарантировала поддержку всем производителям сахара, в то время как "квота В" позволяла достичь некоторую степень свободы: Так как цена сахара в рамках данной квоты была существенно ниже, то более эффективные производители могли увеличить общий объем производства. Механизм поддержки должен был стать самофинансируемым - налоги, полученные от реализации сахара, шли на выплату экспортных субсидий. Однако в силу различных причин производство сахара в рамках "квоты В" получило широкое распространение во всех регионах, и его производство постоянно увеличивалось, так что размер выплачиваемых экспортных субсидий стал существенно превышать поступления от налогов. Поэтому было принято решение установить ограничения и на производство сахара в рамках квоты В.

Реформа 1975 г. зафиксировала "квоту А" на уровне немного больше 9 млн. т, "квоту В" - в размере 45 % от "квоты А", а сахар, который вырабатывался сверх этих квот, получил

17

название квоты С .

Производители сахара получают полную гарантированную цену только за объем продукции в рамках "квоты А", при этом производитель уплачивает 2-процентный налог.

При производстве в рамках "квоты В" интервенционная цена снижается на 32 % по сравнению с ценой на сахар квоты А, а если возникают трудности со сбытом интервенционных запасов, то и на 39,5 процентов. Эта сумма становится определенным налогом на производителя, причем сумма налога распределяется между фермерами и перерабатывающими предприятиями в пропорции 58 % и 42 % (соответственно их доле в стоимости сахара).

Хотя мировые цены на сахар упали, интервенционные цены в ЕС были сохранены на высоком уровне. Таким образом, если в первые годы действия Общей организации рынка для сахара цена сахара в ЕС превышала мировые цены в два раза, то сейчас это соотношение составляет 3/1 (European Commission, 2004b). Начиная с 1995/96 г., интервенционная цена белого сахара заморожена на уровне 631 € за тонну, а цена сахара-сырца - 523,7 € за тонну (разница в ценах включает расходы на очистку сахара и его транспортировку)16. Предусматривается, что такие цены будут действовать до 30 июня 2006 года.

Кроме интервенционных цен на сахар, в ЕС также устанавливаются минимальные цены сахарной свеклы. Минимальная цена сахарной свеклы - это цена, по которой сахарные заводы обязаны покупать свеклу у сельскохозяйственных производителей. Цель применения такой цены - гарантировать справедливый доход фермерам и надлежащее распределение доходов между производителями сахарной свеклы и перерабатывающими предприятиями. Основываясь на величине производственных расходов, было установлено, что фермеры должны получать 58 % цены сахара, а остальные 42 % - сахарные заводы. Минимальная цена сахарной свеклы определяется исходя из того, что для производства 1 т сахара нужно 7,7 т свеклы стандартного качества. В настоящее время минимальная цена свеклы для производства сахара в рамках квоты А составляет 46,72 € за тонну, в рамках квоты В - 32,42 € за тонну (для сравнения, в 1968/69 г. эти цены составляли соответственно 17 экю и 10 экю за тонну).

Кроме базовой интервенционной цены сахара, в ЕС существуют так называемые " производные" цены для стран, в которых сахарная свекла выращивается в недостаточном количестве (дефицитные регионы). В настоящее время общий размер квоты на производство сахара для 25 стран-членов ЕС составляет 17,4 млн. т (в том числе 2,9 млн. тонн для новых членов), из которых в каждой из стран-членов 82 % составляет производство в рамках "квоты А" и 18 % - "квоты В" (EUROPEAN COMMISSION, 2004b). Каждая из стран распределяет свою общую квоту между отдельными сахарными заводами, которые, в свою очередь, определяют количество свеклы, поставляемое каждым из сельскохозяйственных производителей.

Сахар, произведенный сверх базовых "квот А и В" ("квота С") предназначается исключительно на экспорт, при этом экспортные субсидии не выплачиваются. Таким образом, цена этого сахара зависит от уровня мировой цены. Соответственно определяется и цена сахарной свеклы, предназначенной для производства такого сахара (в последнее время она составляет от 10 до 20 € за тонну, в зависимости от ситуации на рынке и специфики того или иного перерабатывающего предприятия).