§ 2. Исторические и международно-правовые аспекты создания Европейского Союза

Идея объединить европейские государства была обусловлена борьбой с США и Японией в колониальных странах в XIX в. Она не получила практической реализации сразу в силу острых противоречий между пнмими европейскими государствами, вызвавшими дно мировые войны.

По окончании Второй мировой войны идея европейской интеграции начинает реализовываться.

В июле 1947 г. подобная ассоциация была создана во Франции, а в декабре того же года эти ассоциации объединились с бельгийской лигой «Европейское сотрудничество», Союзом европейских федералистов и Социалистическим движением за создание Соединенных Штатов Европы. Для дальнейшей работы объединенных общественных организаций был создан международный координационный комитет во главе с Д. Сэндисом. 8

мае 1948 г. в Гааге (Нидерланды) был созван I Европейский конгресс, на котором были представлены организации, выступающие за объединение стран Западной Европы. В значительной степени итогом его работы явилось организационное оформление в конце 1948 г. «Европейского движения», после чего идея европейского объединения стала обретать реальность. 9

мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Р. Шуман официально внес представление о создании франко-западногерманского объединения угля и стали и призвал другие страны присоединиться к этой инициативе. Единым европейским актом (1986 г.) этот день официально объявлен как праздничный — День Европы, и отмечается во всех государствах ЕС.

Наконец, 18 апреля 1951 г.

В середине 1955 г. министры иностранных дел стран — членов ЕОУС собрались на конференцию в Мессине, чтобы, как зафиксировано в итоговом документе конференции (Декларации Мессины), «дать свежий побудительный импульс строительству Европы», создать на ее территории общий рынок, «свободный от всех таможенных пошлин и всяческих количественных ограничений»2. Главным практическим результатом конференции стало создание комитета представителей правительств стран «шестерки» во главе с министром иностранных дел и внешней торговли Бельгии П.-А. Спааком (Комитет Спаака). Правительство Великобритании также направило своего представителя. Однако вскоре он был отозван ввиду глубоких разногласий между Соединенным Королевством и странами «шестерки»: последние стремились к построению общего рынка, включая его необходимый элемент — таможенный союз (т. е. к установлению единых, одинаковых для всех государств-членов ставок таможенных пошлин на товары, ввозимые в «третьи» страны и вывозимые из них), Великобритания же стремилась к более «слабой» форме интеграции — созданию зоны свободной торговли. Разделяли Великобританию и континентальные государства и разногласия по поводу наднациональных полномочий институтов интеграционного объединения: первая предпочитала механизмы не ЕОУС, а такие, в которых принципом принятия решений являлось бы общее согласие всех государств- членов. Наконец, Великобритания хотела исключить из общего рынка сельскохозяйственную сферу, что также не входило в планы стран «шестерки».

В марте 1956 г. Комитет Спаака представил доклад и проекты документов об углублении западноевропейской интеграции. Документы комитета были одобрены в мае 1956 г.

Три названных договора образуют первооснову права Европейского сообщества (а ныне Европейского Союза). Они содержат декларации о принципах и целях, а также положения о структурах, процедурах и гарантиях, составляющие механизм управления процессами интеграции. Характеризуя в целом учредительные договоры, следует отметить их высокий правовой уровень. Договоры о ЕЭС и Евратоме являются бессрочными, Парижский договор об учреждении ЕОУС был заключен сроком на 50 лет. После истечения срока действия этого договора (23 июля 2002 г.) компетенция и имущество ЕОУС перешли к Европейскому сообществу4.

Каждый из учредительных договоров — обстоятельный правовой акт: в Договоре о ЕОУС — 100 статей, в

Договоре о ЕЭС — 248 статей, в Договоре о Евратоме — 225 статей. Для сравнения: в Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества, подписанном руководителями России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана в Астане в 2000 г., содержится всего 20 статей. К каждому из учредительных договоров в целях детализации тех или иных положений добавлены протоколы, приложения, разъяснения, обмены письмами. Это свидетельствует о том, что право с самого начала играло важную роль в регулировании европейских интеграционных процессов.

По сути, и сегодня важнейшим юридическим источником права ЕС является Договор о Европейском сообществе, определяющий деятельность органов управления ЕС (институтов ЕС), функционирование его правовой системы, а также построение и регулирование общего рынка. Отсюда другое, часто встречающееся в отечественной и зарубежной прессе наименование сообщества — «Общий рынок». В отличие от аналогичных форм экономической интеграции, создавшихся в рамках ЕОУС и Евратома, общий рынок ЕЭС охватывал всю экономику, все отрасли промышленности, сферу сельского хозяйства, торговли, движение по всей территории сообщества капиталов, товаров, людей и услуг. Таким образом, с образованием ЕЭС интеграционные процессы в социально-экономической сфере приобрели характер универсальных принципов экономического развития стран Западной Европы.

Общий рынок Европейского сообщества включает три основных элемента.

Во-первых, таможенный союз, являющийся основой сообщества (ст. 23 (бывшая 9) Договора о ЕС). Таможенный союз «охватывает всю торговлю товарами и предусматривает запрещение импортных и экспортных пошлин и любых равноценных сборов в торговых отношениях между государствами-членами, а также установление общего таможенного тарифа в их отношениях с третьими странами».

Во-вторых, кроме таможенных пошлин и количественных ограничений на товарооборот, внутри общего рынка ликвидировались и другие препятствия конкуренции и взаимодействию хозяйственных систем государств-членов: ограничения на проживание и трудоустройство граждан одной страны на территории другой; ограничения на предпринимательскую деятельность (оказание услуг, открытие филиалов или создание новых юридических лиц в другой стране ЕС); ограничения на инвестиции, оборот денежных средств и капиталов между разными странами сообщества. Условия, при которых эти ограничения устранялись, получили название «основные свободы» общего рынка.

В-третьих, «позитивная интеграция» (в отличие от «негативной интеграции», направленной на разрушение межгосударственных экономических барьеров) — проведение государствами-членами через институты ЕС общей политики: сельскохозяйственной, транспортной, антимонопольной и др.

Принципам («основным свободам») общего рынка сообщества посвящалась вторая часть учредительного договора — «Основы Сообщества», а обязательства государств, полномочия и задачи институтов ЕЭС в рамках общей политики сообщества регулировались прежде всего третьей частью договора — «Политика Сообще- ства»5.

Учредительные договоры — типичные международноправовые акты. Они явились результатом согласования интересов суверенных государств, совместного формулирования статей и норм. Наука, как правило, исходит из теории согласования воль государств как способа создания норм международного права7. В юридической литературе их все чаще сравнивают с конституцией. Разумеется, такое сравнение носит условный характер. Формально ни один официальный правовой акт сообщества не именует учредительные договоры конституцией, это понятие ни разу не применялось по отношению к ним Европейским судом. И для этого нет никаких юридических оснований. Приданием на практике учредительным договорам конституционного «ранга» подчеркивается их роль и значение в жизни сообщества, их место в союзном правопорядке. Это политическая оценка учредительных договоров. Ра'звитие сообщества со временем все больше укрепляет конституционный смысл договоров, и попытка принятия Конституции для Европы сегодня как раз и направлена на юридическое закрепление их политической оценки.

«Европейской конституцией» именовали учредительные договоры политические деятели и ученые начиная с 60-х гг. XX в. Они являлись источником права, на базе которого складывался правопорядок сообщества, а затем и ЕС.

Учредительные договоры, сохраняя свои исходные принципы и ведущие положения, тем не менее не были застывшим сводом норм, а претерпевали изменения, в том числе весьма важные и кардинальные. При этом следует подчеркнуть, что каждый раз поправки принимались в рамках процедур, предусмотренных в договорах, и в пределах, ими допускаемых9.

Участие институтов сообщества в развитии положений учредительных договоров было и остается относительно небольшим. Главная роль отводится государствам-членам, которые инициируют поправки, определяют их содержание и дают окончательное согласие в виде ратификации. Вместе с тем без участия Комиссии и Совета сообщества государства-члены не могли бы реформировать учредительные договоры даже минимальным образом.

Учредительные договоры не содержат существенных ограничений, препятствующих внесению поправок. В качестве ограничений можно трактовать только принципы, декларированные в начальных статьях Договора о ЕЭС. В самом общем виде ст. 2 Договора о ЕЭС устанавливала, что создание сообщества нацелено на гармоничное развитие экономической активности, ее постоянное и сбалансированное расширение, усиление стабильности, повышение уровня и качества жизни людей и более тесные отношения между государст- вами-членами10 .

Удельный вес поправок, внесенных в учредительные договоры в ходе развития сообщества, далеко не одинаков. Одни из них носят частный характер, сводятся к уточнениям и конкретизации, как, например, поправка о переименовании Ассамблеи в Европейский парламент в 1986 г. Другие отражают вступление в сообщество новых членов, что закономерно влечет изменения институтов сообщества и процедуры принятия решений. Немаловажное значение имели реформы институциональной системы сообществ, в особенности слияние ряда институтов.

В развитии европейской интеграции следует отметить и другие акты, роль и значение которых представляются особенно важными. Во-первых, Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ, подписанный 8 апреля 1965 г. Этот акт, именуемый обычно Договором о слиянии, объединил главные институты всех трех сообществ в единую систему. (Договор вступил в силу с 1 июля 1967 г.) Во-вторых, Единый европейский акт (ЕЕА), подписанный 12 государствами-членами 17 и 28 февраля 1986 г. и вступивший в силу с 1 июля 1987 г. Единый европейский акт1 предусматривал создание к декабрю 1992 г. единого внутреннего рынка со свободным движением товаров, услуг, капиталов и лиц. Для достижения этой цели в учредительные договоры были внесены существенные дополнения, особенно в Договор о ЕЭС. В задачи этого сообщества включили содействие экономическому и социальному сплочению государств-членов, а также развитие сотрудничества в таких сферах, как наука и технология, окружающая среда, внешняя политика. В-третьих, это Договор о Европейском Союзе, подписанный в Маастрихте (Нидерланды) 7 февраля 1992 г. и вступивший в силу 1 ноября 1993 г. Договор о Европейском Союзе представляет собой дополнительный шаг на пути к европейской Конституции. Он устанавливает общие рамки для различных этапов интеграции.

.154 В Договоре о Европейском Союзе содержатся положения о целях Европейского Союза (ст. В):

способствовать экономическому и социальному прогрессу и высокому уровню занятости и достичь сбалансированного и устойчивого развития, в частно сти, путем создания пространства без внутренних границ, путем усиления экономического и социального выравнивания и создания экономического и валютного союза, имеющего конечной целью введение едино! валюты;

утверждать европейскую идентичность на междуна родной арене, в частности, путем проведения общей внешней политики и политики безопасности, которая могла бы привести к формированию системы совмест ной обороны в соответствии с положениями ст. 1711;

усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов путем введения гражданства Европейского Союза;

развивать Европейский Союз как пространство свободы, безопасности и правопорядка, в котором свобод ное движение лиц обеспечивается в сочетании с соответствующими мерами в отношении контроля на внешних границах, предоставления убежища, имми грации, предотвращения и борьбы с преступностью;

сохранять общие достижения сообщества и разви вать их, чтобы определить, в какой мере политика и формы сотрудничества, устанавливаемые Договором о Европейском Союзе, нуждаются в пересмотре для обеспечения эффективности механизмов и институтов ЕС.

Подписав Договор о Европейском Союзе, главы государств и правительств сообщества приняли историческое решение: ввести ЭКЮ (European Currency Unit] как единую европейскую валюту до 2000 г. В настоя-; щее время это решение выполнено, и в 13 странах ЕС как уже отмечалось, действует единая европейская ва люта — евро. Еще один акт, имеющий значение для развития европейской интеграции, это подписанный 2 октября 1997 г. Амстердамский договор, изменяющий Договор 0

Европейском Союзе, а также договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты. Амстердамский договор вступил в силу 1

мая 1999 г. В этом договоре подтверждены цели ЕС и введен раздел, касающийся механизмов осуществления общей внешней политики и политики в сфере безопасности. Договор внес некоторые изменения в процедуру принятия решений, в частности расширил участие Европарламента в законодательном процессе. Важной новеллой Амстердамского договора стало то, что он соединил в один правовой акт Римский договор 1957 г. и Договор о Европейском Союзе. В итоге получилась консолидированная версия Договора о ЕС и Договора, учреждающего Европейское сообщество. При этом статьи консолидированного акта получили двойную нумерацию, например ст. 3 (бывшая С) Договора

о ЕС.

Есть основания полагать, что Единый европейский акт, Маастрихтские и Амстердамские договоры, по сути, означали «конституционные» реформы. С них начинается новый этап развития сообществ, отличающихся не только формальными, но и существенными признаками. «Конституционные» реформы, с одной стороны, подтвердили исходные принципы, заложенные в учредительных договорах, а с другой — пошли значительно дальше в их реализации. Эти реформы были детализированы в Ниццком договоре 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.) и в Договоре о присоединении к Европейскому Союзу 2003 г. (вступил в силу 1 мая 2004 г.).

С 2002 г. в повестке дня ЕС работа над Конституцией для Европы. Для подготовки проекта Конституции был создан специальный временный орган — Конвент, приступивший к работе в феврале 2002 г. Конвентом был предложен проект Конституции, включающий следующие разделы: Конституционное устройство;

Хартия Союза об основных правах; Политика и функ ционирование Союза; Общие и заключительные положения.

Договор, учреждающий Конституцию для Европы, был подписан главами государств в 2004 г. В большинстве стран ЕС Конституция должна была приниматься на всенародном референдуме. Плебисцит по этому акту во Франции и Нидерландах в 2005 г. дал отрицательный результат. Таким образом, сегодня говорить о Конституции для Европы преждевременно.

Вместо Конституции 13 декабря 2007 г. страны ЕС подписали в Лиссабоне (Португалия) Договор о реформах. Этот документ содержит некоторые положения проекта Конституции. Излагать его содержание пока рано, так как на сегодня (апрель 2008 г.) он ратифицирован пока лишь пятью государствами.

Подводя итоги развития международно-правовой основы Европейского Союза, надо отметить следующее. Во-первых, страны сообщества, связанные первоначально во многом по образу и подобию международных организаций, существенно продвинулись по пути трансформации в структуры, все более сопоставимые с конфедеративными государственными образованиями. Во-вторых, право сообщества, исходившее в момент своего зарождения из международного договора, все больше и больше становится правом, сопоставимым с внутригосударственным, а в целом развивается как самостоятельная система норм.