<<
>>

IV. Источники права 1. Общие положения

119. В праве Сообщества принято различать первичное и вторичное право. К первичному праву отнесены все учредительные договоры об образовании Сообществ, обычное право и общеправовые принципы.

Они образуют основы вторичного права, создаваемого органами Сообществ. К вторичному праву Сообщества относятся изданные его органами абстрактные нормы общего характера и конкретные нормы индивидуального характера, имеющие обязательную силу, а также не имеющие таковой рекомендации и заключения. Международные договоры, заключенные Сообществами, составляют, следуя постоянной судебной практике, «интегрированную составную часть правопорядка Сообществ»60. Сообщество обязано при заключении договоров учитывать ограничения, существующие в первичном праве. Международные договоры, в связи с тем, что они

обязательны для органов Сообщества, обладают приоритетным действием по отношению ко вторичному праву, создаваемому Сообществом61. В соответствии с практикой Суда Европейских Сообществ международные договоры Сообщества занимают промежуточную позицию, находясь ниже первичного права, но над вторичным правом62. Во внешних связях приоритетом по отношению к любому виду нормативных актов Сообщества обладают, наоборот, международно-правовые договоры.

120. Договоры Сообщества ориентированы на страны-члены и на органы Сообществ. Часто они обосновывают непосредственно, т. е. без дальнейших актов правореализации, права и обязанности для отдельных лиц. В таком случае говорится о прямом действии права Сообществ. Вторичное право ориентировано частично на государства-участники и имеет также непосредственное действие по отношению к отдельным лицам.

121. При вступлении в Европейский Союз новые государства-участники должны полностью перенять уже имеющийся в наличии правовой комплекс норм Сообщества, так называемый acquis communautaire. Такая адаптация права ЕС требует особого регулирования между государствами ЕС и вновь входящим государством.

2.

Первичное право Сообщества

а. Договоры о Сообществах

122. Основу Сообществ создают его учредительные договоры. В литературе их часто обозначают как своего рода «Конституцию» правового порядка. В частности, Суд ЕС назвал Договор о Сообществе конституционной грамотой правового сообщества63.

123. Как уже было отмечено, положения первичного права, которые применимы непосредственно, имеют правовое действие для отдельных внутригосударственных органов, без необходимости принятия особого законодательного, правореализующего акта. Предпосылкой для непосредственного применения является то, что положения Договора безоговорочны и не требуют никакой дальнейшей конкретизации содержания". В сфере основных свобод Суд ЕС постоянно подчеркивает, что отдельные положения договоров представляют собой непосредственно действующие правовые нормы, которые каждый может реализовывать в судебном порядке и которые обязаны уважать внутригосударственные суды65.

124. Вопросы изменения договоров урегулированы непосредственно в ст. 48 Договора о Европейском Союзе. Предпосылкой для этого является ратификация соглашений всеми государствами-участниками66.

b. Обычное право

125. Из договорных положений права ЕС невозможно вывести ни наличие европейского обычного права, ни его отсутствие67. Европейское договорное право имеет преимущественно функции дополнения договоров, однако в исключительных случаях может реализовывать функции толкования и изменения договоров. Примером обычного права Сообществ является содействие государственных секретарей, которые не являются одновременно членами Совета, а также implied powers Lehre68.

с. Общеправовые принципы

126. Поскольку договоры ЕС требуют в отдельных областях дополнений, эти пробелы заполняются посредством общеправовых принципов Сообществ. Они вытекают из правопорядков государств-участников;

в результате оценочного правосравнения выкристаллизовывается правовая основа согласованных между собой принципов. Особое значение имеет развитие общеправовых принципов при создании Стандарта основных прав в правосудии Суда ЕС69.

Помимо этого, учитываются конституции государств-участников и Европейская конвенция о правах человека. К общеправовым принципам относятся общий запрет на произвол70, принцип соразмерности71, принципы защиты доверия и правовой безопасности72. Согласно ч. 2 ст. 288 Договора о Сообществе, ч. 2 ст. 188 Договора о Евратоме внедоговорная ответственность Сообществ нацелена на «общеправовые принципы, которые свойственны правопорядкам государств-участников».

d. Хартия основных прав Европейского Союза

127. Хартия основных прав Европейского Союза была провозглашена 7 декабря 2000 г. Советом Европейского Союза, председателем Ев-ропарламента и председателем Европейской Комиссии. В этом документе явно прослеживается влияние Европейской конвенции по правам человека, а также национального конституционного строительства. Согласно ч. 1 ст. 52 Хартии любое ограничение признанных Хартией прав и свобод требует наличия оправдательных оснований, исключающих ответственность за такое, ограничение. Она действует в отношении органов и учреждений Европейского Союза, а также в отношении государств ЕС, когда они применяют право ЕС (ч. 1 ст. 51 Хартии). Хотя сама Хартия непосредственным действием не обладает, она может способствовать конкретизации неписаных и существующих как общеправововые основы, но тем не менее действующих основных прав. Хартия может служить источником нор-мотворчества органов Европейского Сообщества.

3. Вторичное право Сообщества

а. Принцип ограниченного наделения компетенцией

128. Органы Сообществ располагают только теми полномочиями по изданию вторичного права, которые переданы им государствами-членами в соответствии с учредительными договорами. В праве ЕС су-' ществует принцип ограниченного наделения компетенцией. Таким образом, отсутствует так называемая «компетенция компетенции», т. е. органы Сообществ не имеют возможности изменять свою компетенцию, предусмотренную Договором73. Следовательно, ко вторичному праву Сообществ относятся те нормативные акты органов Сообществ, которые были приняты на основании полномочий, предусмотренных договорным правом или иными актами, например, основными распоряжениями.

К таким документам, в первую очередь, относятся регламенты, директивы, рекомендации и заключения согласно ст. 249 Договора о Сообществе.

129. Согласно так называемому учению implied powers Lehre в праве Сообщества является общепринятым то, что в отдельных случаях Сообщество перенимает компетенцию, которая ему прямо не предоставлена, если таковая необходима для обоснования и реализации его полномочий.

130. В результате, на основании ст. 308 Договора о Сообществе, Совет может на основе единогласия и с согласия Комиссии и после заслушивания предложений Европарламента издавать предписания в том случае, если для достижения целей Договора необходимы действия ЕС, регламентированные самим Договором. Применение ст. 308 Договора о Сообществе является субсидиарным по отношению к иным основаниям для реализации полномочий Совета74.

Ь. Распоряжение

131. Распоряжение сравнимо с законами, издаваемыми внутри каждого государства. Оно считается абстрактной нормой общего действия и его предписания носят общеобязательный характер. Распоряжение имеет непосредственное, прямое действие во всех государствах-участниках и, таким образом, не требует никаких дополнительных нормативных актов. Статья 253 Договора о Сообществе требует мотивировать издание распоряжения. Право ЕС предусматривает обязательное опубликование распоряжений в Бюллетене Европейского Союза.

с. Директивы

132. Под директивами понимаются нормы права ЕС, действующие в государствах-участниках и обязывающие последние воплотить содержание директивы во внутригосударственное право в течение опре-

деленного срока. Директивы, принятые в процессе совместного решения, а также директивы Совета и Комиссии требуют обязательного опубликования в Бюллетене Европейского Союза в соответствии с ч. 1, 2 ст. 254 Договора о Сообществе. Все иные директивы вступают в силу после ознакомления адресатов с их содержанием (ч. 3 ст. 254 Договора о Сообществе).

133. Директива — это инструмент гармонизации и сближения внутригосударственных предписаний.

Как правило, для государства, обязанного ее реализовать, остается определенная свобода действий. В течение срока реализации член ЕС не имеет права издания нормативных предписаний, которые могут негативно повлиять на достижение целей директивы (так называемое предварительное действие)75. Положения внутринационального права, издающиеся на основании директив, должны, как это следует из судебной практики, истолковываться в соответствии с ними76.

134. Согласно той же практике Суда ЕС директива в порядке исключения может иметь прямое, непосредственное действие, если она, несмотря на истечение срока реализации, не была имплементирова-на во внутригосударственное право и является по содержанию достаточно конкретной, чтобы применяться в отдельном случае. Основываясь на указанном, юридические и физические лица могут ссылаться на директиву по отношению ко внутригосударственным властям и судам (так называемое вертикальное действие по отношению к третьим лицам)77. Оправдывается прямое применение директив принципом effet utile, т. е. стремлением придать нормам права Сообществ оптимальную действенную силу. Непосредственное действие директив ограничено сферой взаимоотношений граждан и государства78. Они не применяются к взаимоотношениям частных лиц (горизонтальное действие по отношению к третьим лицам) и, таким образом, не влекут никаких обязанностей для отдельных лиц.

d. Решения

135. Решения содержат обязательные нормативные положения, касающиеся конкретных случаев. Адресатами решений могут выступать государства-участники, а также отдельные юридические и физические лица. Решения, принятые в Процессе согласования, публикуются в Бюллетене ЕС согласно ч. 1 ст. 254 Договора о Сообществе.

е. Рекомендации и предписания

136. Рекомендации и предписания не обладают обязательным правовым действием. Внутригосударственные суды должны все же их учитывать в том случае, если они способствуют истолкованию права Сообществ79.

f. Иные нормативные акты

137. К иным нормативным актам относятся, в частности, акты организаций ЕС, такие как решения Совета об изменении числа членов Комиссии.

138.

Также ко вторичному праву относятся акты о координации общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Сюда входят: принципы и общие ориентиры, общая позиция, совместная акция, общая стратегия. К иным источникам вторичного права относятся акты sui generis — «неофициальные» формы права, не предусмотренные учредительными договорами акты, издаваемые органами Союза (обычно существуют в форме решения конкретного органа или резолюции).

4. Процедура нормотворчества

а. Общие положения

139. Деятельность нормотворческих органов Сообществ основывается на компетенции, четко определенной в соответствии с учредительными договорами ЕС. Этот принцип ограниченной компетенции вытекает из ч. 1 ст. 249 Договора о Сообществе. В соответствии' ,с указанным, правореализующие органы Сообществ, а именно Совет, Комиссия, Европарламент, имеют право совместно, «на основании договора», издавать предусмотренные в нем нормативные акты. Это означает, что указанные органы могут действовать только в тех сферах, в которых договоры обосновывают «союзную^ компетенцию Сообществ. При этом речь идет об областях деятельности Сообществ как таковых, в отличие от компетенции органов Сообществ (например, Комиссии, Совета, Суда). Действие указанного принципа ослабляется наличием полномочий по -«ликвидации пробелов в Соглашении» в ст. 308 Договора о Сообществе. В соответствии с указанным Совет на основе единогласия издает необходимые предписания в том случае, если для деятельности Сообществ требуется воплотить одну из своих целей в рамках общего рынка, однако в Договоре о ЕС не предусмотрены требуемые полномочия.

Ь. Процедура правотворчества Соввта и Европейского парламента

140. Процедура участия Европарламента в нормотворчестве возможна в различных вариантах. Так называемое «слабое участие парламента» заключается в обязательных или факультативных слушаниях в процессе слушаний проекта. Несоблюдение процедуры слушаний является нарушением одного из существенных формальных предписаний в смысле ч. 2 ст. 230 Договора о Сообществе. «Более уси-

ленное участие» парламента существует в рамках процесса совместной работы согласно ст. 252 Договора о Сообществе. Самую сильную правовую позицию Европарламент занимает в процедуре совместного принятия решений согласно ст. 251 Договора о Сообществе, при котором речь идет о достижении договоренностей между Советом и парламентом по содержанию определенных норм. Преобладающий на сегодняшний день процесс принятия решений предоставляет Европарламенту пространство для законотворчества и возможность подключения согласительного комитета. Здесь Совет уже не единственный законодатель, а действует совместно с Парламентом. В отдельных случаях издание нормативных актов предусматривает процедуру одобрения Европейским парламентом80.

141. Процедура слушаний начинается по предложению Комиссии, которое передается в Парламент и в Комитет по экономическим и социальным вопросам Европейского парламента для оценки. Затем Совет принимает окончательное решение на основании большинства голосов, предусмотренного для таких случаев в уполномочивающих нормах. Совет при этом не связан указаниями ни Комитета по социальным и экономическим вопросам, ни Европарламента. Тем не менее несостоявшееся обязательное заслушивание приводит к ничтожности нормативного акта как значительный процедурный недостаток. В том случае, если окончательно утвержденный текст отклоняется от текста, заслушанного Парламентом, он может быть заслушан заново, за исключением ситуаций, когда отклонение соответствует желанию, выраженному Парламентом. Если Совет принимает решение, отклоняющееся от решения Комиссии, то это может быть сделано только на основании единогласия (ч. 1. ст. 250 Договора о Сообществе) (приложение 1, рис. 1).

142. Процедура совместной работы предусматривает два чтения в Совете и два чтения в Европейском парламенте. Она начинается по предложению Комиссии, которое передается Европарламенту, в Комитет по экономическим и социальным вопросам и, в любом случае, Комитету регионов для оценки. Затем Совет принимает согласованную позицию. Позиция передается в Европарламент для второго чтения. Парламент может теперь либо принять согласованную позицию Совета, либо не принимать никаких решений в течение трех месяцев. В этом случае Совет имеет право во втором чтении принять согласованную позицию квалифицированным большинством голосов. Указанный документ, принятый во втором чтении, не должен содержать существенных отклонений, так как именно он был принят Европарламентом (прямо или посредством непринятия решения в трехмесячный период). Случай последующих изменений

предложений Комиссии Советом или Комиссией, в отличие от процедуры слушаний, урегулирован особо. Парламент может впредь отклонить согласованную позицию Совета абсолютным большинством голосов. В такой ситуации Совет вправе решить о принятии нормативного акта только путем единогласия. Парламент может также изменить согласованную позицию абсолютным большинством голосов. В этом варианте измененное предложение направляется Комиссии. Последняя может принять изменения, предложенные Европарламентом. Далее Совет может принять предложение по нормативному акту квалифицированным большинством голосов. Если Комиссия не принимает поправки Европейского парламента, то Совет может принять нормативный акт только путем единогласия.

143. Из процедуры совместного принятия решений следует, что Европейский парламент принимает участие в законотворчестве Европейского Союза таким образом, что он наряду с Советом может быть рассмотрен в качестве законотворческого органа. Процедура совместного принятия решений состоит из трех этапов, а именно: первого чтения, второго чтения и согласительной процедуры. После каждого этапа процедура может быть завершена, если Совет и Европарла-мент придут к взаимному согласию. Процедура начинается с предложения Комиссии, которое передается Парламенту, Комиссии по экономическим и социальным делам, а также Комитету регионов и Совету для заключений. Если уже после первого чтения Совет и Европарламент пришли к согласию, то Совет издает нормативный акт. Если Европейский парламент требует в своих предложениях изменений, то Совет может их одобрить и издать нормативный акт. В противном случае Совет принимает общую позицию и передает ее Европейскому парламенту (ч. 1, 2 ст. 251 Договора о Сообществе). После передачи общей позиции Европарламент имеет три месяца времени для осуществления повторных слушаний. Если он одобряет общую позицию или не принимает никакого решения, то обсуждаемый акт считается принятым в соответствии с этой общей позицией. Если Европейский парламент отклоняет общую позицию абсолютным большинством голосов, то предложенный нормативный акт действует как не изданный и процедура является оконченной. Наконец, Европейский парламент может абсолютным большинством голосов своих членов предложить изменения общих позиций и передать их Совету и Комиссии. Если в течение трех месяцев с момента получения всех материалов, касающихся данного вопроса, Совет одобряет квалифицированным большинством все поправки Европейского парламента, обсуждаемый акт считается принятым в соответствии с исправленной общей позицией. Однако относительно Попра-

вок, по которым Комиссия вынесла отрицательное заключение, Совет принимает решение единогласно. Если Совет не одобряет все поправки в течение шести недель, то Председатель Совета, по соглашению с Председателем Европейского парламента созывает заседание Согласительного комитета. Комитет состоит из членов Совета или их представителей и равного числа представителей Европейского парламента. Он должен достичь соглашения относительно совместного текста проекта, принимаемого квалифицированным большинством голосов членов Совета или их представителей и большинством голосов представителей Европейского парламента. Если согласительный комитет в течение шести недель после своего созыва одобряет совместный проект, то Европейский парламент и Совет располагают с момента одобрения шестинедельным сроком для издания нормативного акта в соответствии с проектом. Для этого в Европар-ламенте требуется абсолютное большинство голосов, в Совете — квалифицированное. Если один их двух органов не принимает предложенный нормативный акт в течение срока (ч. 2. п. 5) или Согласительный комитет не одобряет совместного проекта (п. 6 ст. 251 Договора о Сообществе), то он считается отклоненным.

с. Участие Комиссии в процедуре нормотворчества

144. Совет передает Комиссии полномочия по реализации изданных им предписаний. При этом в отдельных случаях он может оставить пра-вореализацию и возможность участия в определенных процедурах за собой. Наличие таких обстоятельств определяется согласно принципам и правилам, единогласно установленным Советом по предложению Комиссии после одобрения Европейского парламента. Это закреплено в так называемом основополагающем решении «Komitologie-Beschluss^ 1999/468 от 28 июня 1999 г. Документ предусматривает определенные виды процедур: консультационные, управленческие, защитные и регулирующие мероприятия. Выбор процедуры определяется в основном нормативном акте. Статья 2 Решения устанавливает в целом абстрактные критерии для выбора правильной процедуры, которые не являются обязательными.

145. Консультационная процедура выбирается в случаях, когда она наиболее целесообразна. Комиссия никоим образом не связана заключением Комитетов, состоящих из представителей государств-участников. Однако, по возможности, она должна его учитывать и информировать Комитет о степени принятия заключения во внимание.

146. Управленческие мероприятия должны осуществляться согласно административной процедуре. Если Административный комитет не предоставил одобрительного заключения, то Комиссия может, не-

смотря на отрицательное заключение, провести мероприятие. При этом она должна проинформировать Совет о мероприятии. Однако Комиссия может также отложить проведение запланированных мероприятий на период, определенный в соответствующем основном акте, но не более, чем на три месяца. В обоих случаях Совет может в течение этого срока заменить мероприятие иным решением, принимаемым квалифицированным большинством голосов.

147. Процедура регулирования в настоящий момент, ограничена только одним видом и должна находить применение при осуществлении «мероприятий общего значения». Осуществление правореализующих мероприятий Комиссией зависит от одобрения Комитета по регулированию. Если заключение отрицательное или отсутствует, то Комиссия передает предложение по принятию необходимых мер в Совет или информирует Европарламент. Если Европарламент полагает, что в отношении основного акта, принятого согласно ст. 251 Договора о Сообществе, превышено полномочие по правореализации, то он информирует об этом Совет. Совет, в случае необходимости, ввиду заключения Европарламента может квалифицированным большинством голосов принять решение по предложению Комиссии (либо обнаро-» довать предложение, либо высказаться против). Если Совет высказывается против, то Комиссия должна действовать заново.

148. Процедура принятия защитных мероприятий выбирается, когда в основном акте Комиссии передается полномочие по принятию решений о защитных мерах. Комиссия обладает при этом обширной свободой действий, однако должна информировать Совет и государства-участники и, при необходимости, их консультировать. По требованию государства-члена Совет может проверить решение Комиссии и в течение срока, определенного в основном акте, принять квалифицированным большинством голосов иное решение. Также он Имеет возможность (если это предусмотрено в основном акте) утвердить, изменить или прекратить действие решения Комиссии.

5. Право Сообщества и национальное право

149. Право Сообщества обладает преимущественным действием по отношению к любой норме национального права, включая конституционное81. При толковании термина «преимущественное действие права Сообщества» речь идет не о сфере применения, ведущей к недействительности национального Права, а об обычной процедуре применения, т. е. при коллизиях применяется право Сообщества, а не национальное право. Последствием преимущественного действия права Сообщества является то, что национальные суды должны предлагать эффективную правовую защиту от национального права, противоречащего праву Сообщества.

<< | >>
Источник: О. Витвицкая, Г. Горниг. Право Европейского Союза. — СПб.: Питер. — 256 с.: ил.,. 2005

Еще по теме IV. Источники права 1. Общие положения:

  1. 13.2.Источники права в Российской Федерации
  2. 4. Источники права. Закон и подзаконные акты
  3. § 4. Источники международного права и источники права Российской Федерации
  4. § 1. Источники права
  5. IV. Источники права 1. Общие положения
  6. Лекция IV. Источники права ЕС
  7. § 3. «Нормативные факты» и проблема источников позитивного права («первичные источники» [«нормативные факты»] и вторичные, или формальные, источники права. Их разграничение в связи с противопоставлением социального права и права индивидуального. Позитивное право государства) 1,1
  8. Глава III ПЛЮРАЛИСТИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ИСТОЧНИКОВ ПОЗИТИВНОГО ПРАВА
  9. О ЗНАЧЕНИИ ОБЩИХ ПОЛОЖЕНИЙ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. Ю.Х. Калмыков
  10. § 3.1. Применение общих положений теории криминалистической идентификации к задаче экспертного отождествления человека по голосу и звучащей речи
  11. Глава 2 ИСТОЧНИКИ ПРАВА
  12. § I. Понятие источника конституционного права
  13. § 6. Обычай как источник конституционного права
  14. 2. ФОРМЫ (ИСТОЧНИКИ ПРАВА): ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
  15. § 1. Понятие и виды источников (форм) права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -