§ 1. Источники права

Источники права ЕС в юридическом смысле отчетливо определены в учредительных документах ЕЭС, а затем — Евросоюза. Для их лучшего понимания необходимо охарактеризовать европейский правопорядок в период его становления и остановиться на роли Суда ЕС.

Суд таким образом самостоятельно расширил свои полномочия, а поскольку возражений ниоткуда не последовало, то можно признать, что абсолютную юрисдикцию Суда в пределах сообщества признали как институты ЕЭС, так и государства-члены. В дальнейшем молчаливое признание последовало и со стороны новых членов ЕС.

Члены Суда со своей стороны открыто заявляли о своей растущей правовой, а значит, и политической роли. В цитируемой здесь работе Ю. Д. Ильина (с. 44) приводится пример, когда, рассматривая в 1974 г. очередное дело, где юридические лица состязались по факту нездоровой конкуренции, судья лорд Деннинг заявил: «Договор о ЕЭС не является одним из обычных договоров, к которым мы привыкли. Он заложил общие принципы. В нем выражены цели и намерения... но ему не хватает точности. Соответственно, вынося решение по делу, ЕСП38 сослался на дух, общую схему и фразеологию статьи 86, касающейся случаев конку ренции, а также на систему и цели Договора». С таким же успехом, наверное, можно было сослаться на общие принципы правосудия, что, в общем, Суд ЕС и делает, если в этом возникает необходимость. Иными словами, с точки зрения права сложилась странная ситуация: Суд сам себя уполномочил и по факту стал основным источником права Европейского Союза. При этом он может признавать или не признавать законность актов как других институтов Союза, так и государств-членов. И они в самом деле действуют с постоянной оглядкой на Суд. Хорошо ли это? Ответ на этот вопрос находится в зависимости от поставленных Союзом задач. Если взят курс на полную интеграцию стран Западной Европы, то необходим и инструмент такой интеграции. Кто-то должен быть той последней инстанцией, которая выносит окончательное решение. Ею по воле и желанию всех участвующих в интеграции сторон стал Европейский суд.

Остановившись на роли Европейского Суда Правосудия в качестве фактического, самого мощного источника права Союза, обратимся теперь к формальной стороне дела. Юридические источники права ЕС можно разделить на первичные и вторичные. Первичными источниками права ЕС являются учредительные договоры (Treaties). В них в свою очередь закреплены иные источники, которые составляют вторичные источники права ЕС. Договор о Европейском Союзе (ст. 249 (бывшая 189)) в качестве таких источников права признает: 1)

постановления (Regulations); 2)

директивы (Directives); 3)

решения (Decisions).

В статье упоминаются также «рекомендации» и «мнения», но думается, что в силу их необязательного характера они являются вспомогательными источниками. В Договоре о ЕС странным образом не упомянуты обычаи. А обычаев в отношениях между странами ЕС множество. Они сложились в ходе многовекового общения народов и, кстати, весьма активно учитываются на политическом и правовом уровнях.

Рассматривая договоры как источники права, следует отметить, что речь идет о договорах, заключаемых между странами — членами ЕС. В начальный период, когда еще только складывалось ЕЭС, такие договоры предполагались. Это была, таким образом, в чистом виде международно-правовая субстанция. Но договоры такого рода применялись внутри Союза, и внутри же, в Суде, происходило их толкование.

государства ЕС должны проводить общую внешнюю политику и политику безопасности. Такие обязатель ства они взяли на себя в рамках Договора о ЕС (ст. 11 (бывшая 3.1), 12 (бывшая 3.2));

большинство государств ЕС должны проводить общую оборонную политику (в рамках НАТО);

то же в отношении внешней и внутренней торговли, социальных отношений, промышленности, сельского хозяйства, транспорта, образования, миграции населения и иммиграции, единого гражданства и денежного обращения, защиты окружающей среды.

В руках национальных государств остались правоохранительные органы. Это понятно, поскольку борьба с криминальной деятельностью остается национальной задачей (на уровне ЕС этим занимается Евро- пол) и борьба с социальными волнениями не может не быть сферой национальной. Социальные волнения, произошедшие в последнем квартале 2007 г. практически во всех странах ЕС, тому подтверждение. Это не только наше мнение. Большинство ученых Запада, так или иначе исследующие ЕС, сходятся во мнении, что национальный характер общественных отношений в странах ЕС сохранится навсегда.

Национальной сферой остается средний и мелкий бизнес, местный транспорт, дороги, вопросы санитарии и конечно же культура. Последняя, хотя и теряет национальную окраску, исчезнуть не может.

Уже сейчас в области большой политики, что бы ни заявлялось на государственном уровне, парламенты стран ЕС, их правительства и суды действуют с постоянной оглядкой на Брюссель, Страсбург, Франкфурт- на-Майне и Люксембург, опасаясь, что оттуда может последовать предупреждение о том, что их действия расходятся если не с нормами коммунитарного права, то с духом союзных договоренностей.

Договоры перестают быть источником союзного права в своем истинном, первоначальном смысле. Все они теперь носят союзный характер. Если не столь давно государства ЕС могли регулировать свои правоотношения с помощью договоров (таким образом, например, прекратились так называемые винные, макаронные, кожные войны между Италией и Францией; так называемые рыбные войны между Францией и Испанией и т. д.), то сейчас при возникновении между субъектами Союза каких-либо противоречий в дело вступает Комиссия ЕС, а при необходимости — Суд ЕС.

Когда мы говорим о договорах как источнике права, мы прежде всего имеем в виду учредительные договоры 1950-х гг. и другие акты международно-правового характера, которые назывались выше. К ним относятся и договоры о присоединении.

В совокупности эти документы составляют правовую базу Европейского Союза. Все они прошли ратификационные процедуры в национальных парламентах и стали частью государственного и общего права государств — членов ЕС (поскольку конституции всех стран ЕС признают верховенство международного права над внутригосударственным).

Необходимо иметь в виду также договоры, которые ЕС будет заключать с иностранными государствами.

Следующим источником права являются постановления (Regulations)40. Это акты, которые издают Со вет ЕС и Комиссия ЕС. Они имеют прямое действие на всей территории Союза. Нет необходимости в создании каких-либо дополнительных механизмов для их реализации, если, разумеется, сами акты такого не предусматривают. С момента издания эти акты становятся частью внутреннего права Союза. Однако действует постановление лишь там, где этого требует жизнь. В других случаях оно вступает в силу при необходимости. Интересно, что в официальном журнале Союза, где постановления публикуются, каждому постановлению предпосылается фраза: «Настоящее постановление является полностью обязательным и имеет прямое применение во всех государствах-членах».

Бывали случаи, когда принятое постановление оказывалось государству-члену в чем-то невыгодным. Тогда государство создавало своего рода тормозной механизм или издавало подзаконные акты. Возникало противоборство субъекта и центра. Дело могло дойти до Суда. В 1973 г. Европейский суд рассматривал спор между Комиссией и Италией по факту уклонения последней от выполнения принятого Комиссией постановления. В своем решении Суд прямо указал, что «все методы имплементации, которые имеют результатом создание препятствий прямому применению Постановления Сообщества и ставят под угрозу его одновременное и единообразное применение на всей территории Сообщества, не соответствуют Договору»1.

В чем здесь, как нам кажется, состоит главная проблема? Комиссия ЕС и Совет министров, как правило, поддержанные Судом ЕС, имеют возможность прямог вмешательства в дела государств-членов, власти которых видят, что таким образом ущемляется их в том числе и конституционная компетенция.

Директивы также издаются Советом министров Европейской комиссией. Каждая директива согласи ст. 249 (бывшей 189) Договора о ЕС имеет обязатель ную силу для достижения результата в государстве члене, которому она адресована, но национальные власти сохраняют выбор средств и метода ее применения.

Здесь отметим следующее: в отличие от постановления директива не имеет прямого действия и к тому же она адресна, т. е. применима не ко всему правовому пространству Союза, а к тому государству, которое в ней указано. Государство вольно в выборе формы и метода применения директивы, но ограничено временными рамками. Директивы, пожалуй, наиболее многочисленный источник права. Только Комиссия за время своего существования издала их более 400. В подавляющем большинстве они не вызвали возражений со стороны государств-членов.

Решения — это акты Комиссии ЕС, касающиеся действий государств — членов ЕС, юридических и даже физических лиц. Они обязательны для тех, кому адресованы, и имеют прямое действие. Для национальных судов решения Комиссии ЕС — это норма права. Чаще всего решения направлены в сферу «чистой» экономики, когда, скажем, нарушаются либо принципы честной конкуренции, либо выпуск согласованной по стандарту и качеству продукции или ущемляются права граждан и т. п. Возможно также, что государство пытается содействовать своему предприятию в конкурентной борьбе с иностранными компаниями стран ЕС.

Решения Европейского Суда Правосудия следует отделить от решений, принимаемых Европейской комиссией. Мы уже говорили о роли этого суда в развитии права Евросоюза, о принятых им на себя особых полномочиях, как и о том, что государства весьма лояльны в отношении Европейского Суда Правосудия и пусть неохотно, но все же поступаются своими интересами во имя высших целей Союза.

При анализе уставных документов ЕС заметна как бы нарочитая общая форма установок, которыми должен пользоваться в своей работе Суд ЕС. Так, к примеру, в ст. 220 (бывшей 164) Договора о ЕС о компетенции Суда говорится следующее: «Суд Правосудия обеспечивает, чтобы в ходе толкования Договора со блюдалось право». При этом не поясняется, какое право имеется в виду. Очевидно, предполагается, что Суд как наиболее авторитетная правовая инстанция сам разберется, в каком случае право соблюдается, а в каком нет. Характерно и то, что нет возможности оспорить решение Суда, ибо в рамках Союза нет более высокого и властного правового авторитета. В этой связи решение Суда можно даже охарактеризовать как супернорму, равно обязательную для всех.

В качестве источников права любой правовой системы обязательно используются принципы. Что касается основных принципов права ЕС, то здесь можно опираться на п. 2 ст. 288 Договора о ЕС, где говорится, что «ответственность ЕЭС основывается на основных принципах, общих законах государств-членов». Предполагается, что во всех странах ЕС эти принципы известны и их понимание и применение единообразны.

О каких же принципах идет речь? 1.

Пропорциональность. Этот принцип введен в право сообщества ст. 5 (бывшей ЗЬ) Договора о ЕС. Имеется в виду, что юридическое и (или) физическое лицо, государственный орган могут возлагать на себя и общество обязательства только до уровня, абсолютно необходимого для достижения цели в интересах общества. В случае если этот уровень превышен, обязательство аннулируется. В основном это касается различных финансовых обязательств (налоги, таможенные, акцизные и иные сборы). Этот принцип применим во всех правовых системах Западной Европы. В качестве примера можно сослаться на дело, которое рассматривалось в Суде в 1977 г. Совет министров ЕЭС принял постановление, согласно которому фермеры стран общего рынка были обязаны впредь на корм скоту давать не сою, а снятое молоко. Постановление, как мы знаем, должно действовать в пределах всей территории ЕЭС. Но особенность была в том, что фермеры стран ЕЭС находились в неравных условиях. В Ирландии, скажем, снятого молока много, оно стоит дешево, а в южных регионах — мало, там такое молоко втрое дороже сои. Адвокаты фермеров в Суде, тре- буя отмены постановления Совета министров, ссылались на то, что оно непропорционально обременительно для их подзащитных. Упомянут был также и принцип равенства, поскольку фермеры, как между собой, так и в отношении производителей молока, оказались в неравном положении. В результате Суд отменил данное постановление1. 2.

Субсидиарность. Как и принцип пропорциональности, он введен ст. 5 Договора о ЕС. Практическим аспектам применения данного принципа посвящен Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Означает он следующее. Если та или иная деятельность находится в сфере совместной компетенции сообщества и государства, то сообщество действует, если:

а) проблема не может быть решена государством самостоятельно;

б) проблема может быть решена сообществом лучше, чем государством. 3.

Равенство, или недискриминация. Этот принцип не только включен в общие принципы права ЕС, но и закреплен в Договоре о ЕС. Так, в ст. 141 (бывшей 119) говорится, что каждое государство — член Союза «обеспечивает соблюдение принципа равной оплаты для мужчин и женщин за равный или равноценный труд». Суть принципа состоит в требовании, чтобы во всех случаях и обстоятельствах правовое положение физических, юридических и социальных групп всегда было равным. 4.

Принцип защиты законных ожиданий берет начало из германского права. Он хорошо прижился в правовой системе Европейского Союза. Здесь речь идет о том, что принимаемая государством правовая мера должна учитывать интересы тех граждан и юридических лиц, которые могут от такой меры понести ущерб. Сюда же относится положение об отсутствии мер со стороны государства, которые оно должно было предпринять, но не предприняло. В качестве еще од ной иллюстрации приведем пример из практики Европейского суда41. Германская фирма «Деука» по соглашению с правительственным агентством ЕУСгЕ осуществляла переработку пищевого зерна. Соглашение состоялось до 1 июня 1975 г. Но с 1 июня того же года Европейская комиссия вынесла постановление, повышающее цены за переработку зерна. Фирма «Деука», ссылаясь на это постановление, запросила за свою работу более высокую цену. Правительственное агентство отказалось платить запрашиваемую сумму, указав, что соглашение сторон было заключено, когда действовали старые цены. Спор был передан в национальный (германский) суд. Он в свою очередь, поскольку дело касалось постановления инстанции ЕЭС, запросил мнение Европейского Суда Правосудия. Суд дал такое заключение: ожидание производителя продать продукт за более высокую цену законно, поскольку с 1

июня 1975 г. вступает в действие шкала цен, установленная Европейской комиссией. 5.

Защита основных прав человека. В отечественной научной и учебной литературе приведено много примеров применения этого принципа, и можно было бы комментариев избежать. Приведем лишь одну формулировку из решения Европейского Суда Правосудия. По делу «Стаудер против города Ульм» в 1969 г. Суд заключил, что «защита основных прав человека является ведущим принципом права Сообщества и подлежит защите со стороны Суда»42.

Каких-либо особых механизмов по защите прав человека в ЕС, однако, не создано. Союз в этом отношении полностью полагается на такую международную организацию, как Совет Европы43. Дела, которые рассматривал Европейский Суд Правосудия, всегда касались прав человека в сфере социально-экономической и были связаны с ведением деловых операций. Впро чем, правовые авторитеты Запада придают заявлениям Суда сообщества в вопросах защиты прав человека универсальный смысл. 6.

Обеспечение процессуальных прав. Этот принцип включает право стороны на справедливый процесс, на то, чтобы в ходе состязательного (не обязательно судебного) процесса быть выслушанной. Главная цель состоит в том, чтобы с помощью этого принципа если не устранить, то сгладить различия в правовых и государственных системах 27 стран — членов ЕС. Стороны в процессе (подразумевается конечно же гражданский процесс) должны получить максимальные возможности высказать и защитить свою точку зрения. В этой связи генеральный адвокат Европейского Суда Правосудия Уорнер, выступая по делу одной ассоциации против Европейской комиссии, заявил, что «существует общее правило, по которому лицо, чьи интересы затрагивает решение государственного органа, должно иметь возможность изложить свое мне- ние»1. А дело было в том, что Комиссия наложила на ассоциацию штраф по факту ее действий, не дав ей возможности защититься (не в судебном процессе, а при расследовании факта). Суд отменил решение Комиссии.

Здесь приведены лишь несколько судебных решений, но и из них нельзя не увидеть роль Европейского суда в общественных отношениях Европейского Союза, в толковании и развитии союзного права, в обеспечении примата этого права над правом государств — членов ЕС. Заметим еще, что Суд ставит во главу общественных отношений норму права. Суд выводит деятельность государственных органов Союза, включая суды, на тот правовой уровень, который он (и никакая другая власть) считает обязательным. И он следит также за тем, чтобы источники права Союза были ясны и понятны, а применение норм права — по возможности безупречным.

Подробнее см.: Ильин Ю. Д. Указ. соч. С. 53—55.