§ 3. Европейский парламент

Европейский парламент (Европарламент) является единственным международным парламентским органом, в который депутаты избираются прямым и тай-1 ным голосованием в государствах — членах ЕС.

парламент явился преемником Ассамблеи, учрежденной в 1951 г. Парижским договором об учреждении ЕОУС. Ее полномочия, однако, были весьма ограничены: она осуществляла слабый контроль за деятельностью главных органов сообществ. Недостаточно представительным являлся и порядок формирования Ассамблеи. Делегаты от государств-членов не избирались населением, а назначались, хотя ст. 20 Парижского договора об учреждении ЕОУС устанавливала, что Ассамблея состоит из представителей народов.

Образованные в 1957 г. в соответствии с Римским договором Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии восприняли парламентский образец ЕОУС. Однако было решено не создавать в каждом сообществе свою собственную ассамблею, а иметь одну на всех. В 1967 г. функции высших органов ЕОУС и Евратома были переданы руководящим органам ЕЭС. Ассамблея становилась единой для трех сообществ. В 1958 г. Ассамблея была переименована в Европейскую парламентскую ассамблею, а в 1962 г. — в Европейский парламент. Однако только с вступлением в силу Единого европейского акта 1987 г. последнее название стало общеупотребительным.

Согласно ст. 5 (бывшей Е) Договора о Европейском Союзе Европарламент должен осуществлять свои полномочия в условиях и для целей, закрепленных в положениях договоров, учредивших Европейские сообщества, и в положениях Договора о Европейском Союзе.

Первоначально Европарламент формировался из специально делегированных депутатов национальных парламентов. С 1979 г.

После вступления в ЕС в январе 1986 г. Испании и Португалии, а также с учетом участия в выборах в Европарламент представителей от Восточной Германии число депутатов составило 567. После вступления 1

января 1995 г. в ЕС еще трех государств — Австрии, Финляндии и Швеции — им были выделены национальные квоты, и численность депутатов Европарламента составила 626. После вступления в 2004 г. в состав ЕС еще 10 стран квоты для всех государств были изменены. Состоявшиеся в июне 2004 г. выборы сформировали действующий ныне парламент, в котором страны ЕС имеют следующее количество депутатских мандатов: Германия — 99; Франция, Италия и Великобритания — по 78; Испания, Польша — по 54; Нидерланды — 27; Бельгия, Греция, Португалия, Чехия, Венгрия — по 24; Швеция — 19; Австрия — 18; Дания, Финляндия, Словакия — по 14; Ирландия, Литва — по 13; Латвия — 9; Словения — 7; Эстония, Кипр, Люксембург — по 6; Мальта — 5. Вслед за вступлением в ЕС Болгарии и Румынии 1 января 2007 г. представители этих стран получили соответственно 18 и 35 депутатских мандатов. В итоге сегодня в Европарламенте 785 депутатов из 27 стран Союза. Важной новацией, введенной Договором о Европейском Союзе, стало право каждого гражданина ЕС участвовать в выборах в любой стране ЕС. Количество мест, приходящихся на каждую страну ЕС, зависит в первую очередь от численности ее населения, хотя представительство не является строго пропорциональным — малые Страны пользуются в этом вопросе некоторым преимуществом. Срок мандата депутата Европарламента — пять лет. Местонахождение Европарламента — г. Страсбург (Франция), вблизи границы с Германией.

Всей деятельностью Европарламента и его органов руководит Бюро, состоящее из председателя Европарламента и 14 заместителей. Те же должностные лица и председатели политических групп формируют расширенное Бюро Европарламента.

В организации работы Европарламента значительную роль играют политические группы, или, иначе, парламентские фракции. В современной западноевропейской действительности сложились политические силы, которые действуют на всем пространстве Союза и выступают на общеевропейских выборах. После выборов формируются политические группы Европарламента, которые в соответствии со своей позицией образуют отлаженный механизм подготовки и принятия решений. В действующем Европейском парламенте восемь политических групп и группа независимых депутатов. Политические группы имеют следующие названия (в скобках приведен численный состав групп Европарламента на июль 2007 г.):

христианские демократы (276 депутатов); социалисты (218 депутатов);

либерально-демократический альянс (106 депутатов);

союз «за Европу наций» (44 депутата); зеленые (42 депутата); объединенные левые (41 депутат); независимые демократы (23 депутата); традиционалисты (20 депутатов).

14 депутатов Европарламента не примкнули ни к одной из групп.

Наиболее многочисленными и влиятельными, как видно, являются группы «христианские демократы» и «социалисты».

Позиция группы на заседаниях расширенного Бюро, сессиях и в комиссиях представляется председателем группы.

По правилам процедуры Европарламент должен проводить одну пленарную сессию в год, но практически сессия делится на 11 «частичных» недельных сессий с месячным интервалом. Пленарные сессии проводятся в Страсбурге, хотя Европарламент может проводить дополнительные пленарные сессии и в Брюсселе.

Основная работа ведется 20 постоянными комитетами, которые в свою очередь подразделяются на комитеты по внутренней и внешней политике.

Парламентские комитеты по внутренней политике: по бюджету;

по бюджетному контролю;

по экономическим и валютным отношениям; по вопросам занятости и социальным отношениям; по вопросам окружающей среды, здравоохранения и продовольственной безопасности;

по вопросам промышленности, науки и энергетики; по вопросам внутреннего рынка и защиты потребителя;

по транспорту и туризму; по вопросам регионального развития; по сельскому хозяйству; по рыболовству;

по вопросам культуры и образования; по правовым вопросам;

по гражданским свободам, правосудию и внутренним делам;

по конституционным отношениям;

по вопросам прав женщин и тендерному21 равенству;

по петициям.

Парламентские комитеты по внешней политике: по внешним сношениям (включает два подкомитета — по правам человека и по безопасности и обороне);

по вопросам развития; по внешней торговле.

В случае запроса мнения Европарламента со стороны Совета министров комитет назначает одного из; своих членов докладчиком по рассматриваемому вопросу.

Основную роль в связях с парламентами государств-членов и международными организациями играют межпарламентские делегации, число которых достигло 29.

Для понимания истинной роли любого парламента очень важно знать объем его полномочий. Процесс принятия решений в рамках ЕС часто подвергается острой критике. Львиная доля этой критики касается ограниченных полномочий Европарламента. Законодательство ЕС принимается Советом министров на основе предложений Комиссии ЕС. Заседания Совета министров в отличие от заседаний любого парламента всегда закрытые. Во многих случаях Европарламент имеет лишь право представлять свое мнение. Совет министров может также принять решение вопреки мнению большинства членов Европарламента. И только в отношении принятия бюджета ЕС Европейский парламент обладает значительными правами. Акты, издаваемые институтами ЕС, являются инструментами прямого действия в государствах-членах. Это порождает так называемый демократический дефицит в ЕС, поскольку ни напрямую избираемый Европейский парламент, ни национальные парламенты государств- членов не в состоянии эффективно контролировать правительственную политику.

Единый европейский акт (1987 г.) явился ответом на эту критику. Он расширил полномочия Европарламента и внес изменения в учредительные договоры сообщества. Была введена процедура сотрудничества между Советом министров и Европарламентом, которая дала последнему возможность отвергнуть или внести изменения в позицию Совета министров. Хотя право принятия окончательного решения по-прежнему осталось за Советом министров, Единый европейский акт также наделил Европарламент правом одобрять или отвергать соглашения о присоединении к ЕС или об ассоциациях с государствами-нечленами.

Согласно Договору о Европейском Союзе, вступившему в силу 1 ноября 1993 г., Европейский парламент получил новые полномочия по участию в законодательном процессе, в частности право принятия совместных с Советом министров и Комиссией решений, касающихся создания внутреннего рынка, свободного передвижения рабочей силы, учреждения компаний (некоторых аспектов), подготовки многолетних программ исследований, общих программ по охране окружающей среды, развития трансъевропейских сетей, мер по защите потребителей, а также вопросов общественного здоровья и культуры.

Компетенция Европарламента увеличивается в связи с заключением договоров ЕС с государствами — не членами и другими международными организациями. В соответствии с Договором о Европейском Союзе согласие Европарламента требуется не только для соглашений о присоединении или об ассоциации, но также и для всех международных соглашений, которые имеют существенное финансовое и договорное значение. Европарламенту было также предоставлено ограниченное право законодательной инициативы. Это значит, что он может решением, принятым большинством голосов, просить Комиссию представить законодательные предложения по определенным вопросам.

Одним из новых полномочий Европарламента является право учреждать комиссию по расследованиям в тех случаях, когда он считает, что право ЕС было нарушено. Он также может принимать петиции от граж дан, юридических лиц (компаний, ассоциаций) и назначать омбудсмена. Омбудсмен может принимать жалобы от физических и юридических лиц и проводить соответствующие расследования. На Европарламент возложена обязанность подготовить предложения по универсальной процедуре выборов во всех государствах-членах. После принятия единогласным решением Совета министров эта процедура также требует одобрения Европарламента.

Европарламент обсуждает и утверждает бюджет в целом и отдельные его статьи. Это своего рода «лакмусовая бумажка», выявляющая подлинный законодательный орган. Как известно, полномочия в сфере бюджета зачастую являлись именно теми полномочиями, которые обуславливали возможность парламента суверенного государства осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти (в ЕС — Европейской комиссии).

Самим фактом своего существования Европейский парламент разрушал многие веками выработанные традиции. Парламенты, как считалось, могут быть только в государствах (как унитарных, так и федеративных), являясь их отличительной чертой. Международные же организации (например, Организация Объединенных Наций) парламентов не имеют. Их ассамблеи или аналогичные органы состоят не из депутатов, избираемых всеобщим голосованием, а из представителей государств, назначаемых президентом или правительством.

У Европейского парламента появились четкие полномочия в бюджетной сфере только в 1970-е гг. В Римском договоре 1957 г. они, как мы отмечали выше, были лишь обозначены. И только после того как сообщества получили собственный бюджет, Европарламент обрел право его обсуждать и высказывать предложения по его изменению. Речь в данном случае шла

о контроле за исполнением бюджета всех органов Европейских сообществ. Несомненно, наиболее существенной была возможность наднационального парламента контролировать распределение Комиссией ЕС финансовых средств в течение бюджетного года.

Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета сообществ стал подписываться председателем Европейского парламента. Это символизировало и закрепляло право Европарламента участвовать в принятии бюджета.

Следует также упомянуть, что начиная с 1970 г. Европарламент имел возможность участвовать в обсуждениях с правом совещательного голоса всех финансовых документов ЕС. Рекомендации Европарламента не носили тогда обязательного характера, и их влияние на принятие окончательного решения было прямо пропорционально авторитету этого законодательного органа среди высших руководителей государств — членов сообществ, а также у Европейской комиссии. Европарламенту не сразу удалось создать благоприятную среду для расширения своего влияния. Тем не менее, действуя осторожно, последовательно и настойчиво, эту цель ему в конечном счете удалось достичь.

В настоящее время Европейский парламент — единственный орган, который дает Комиссии поручения об исполнении бюджета. Он обязывает чиновников Комиссии не только руководствоваться предложениями, содержащимися в поручении, но и регулярно отчитываться перед ним, предоставляя в распоряжение законодателей всю необходимую им информацию.

Начиная с 1979 г. Европарламент неоднократно использовал свое право отклонять предложенный Комиссией проект бюджета. Его несогласие с бюджетом все же не приводило к резким сбоям в функционировании различных структур сообществ, деятельность

г

I которых финансируется из этого бюджета. Осуществляя свои бюджетные полномочия, Европарламент может использовать процедуру согласования с Советом министров. В ходе этой процедуры делегации Совета министров и Европарламента пытаются примирить различные точки зрения, с тем чтобы избежать трудностей при рассмотрении бюджета. Если достигается взаимное согласие, Европарламент выдает положительное заключение по бюджету, а затем окончательное решение принимается Советом министров.

Вместе с тем не следует недооценивать политическое значение решения Европарламента в отношении бюджета. Совету министров и Комиссии сложно настаивать на своих позициях, поскольку общественное мнение, как правило, охотнее принимает сторону Европарламента.

Деятельность Европарламента в сфере контроля за исполнением бюджета регулируется правовыми актами различного юридического значения: Договором о ЕС, актами органов сообществ, соглашениями между этими органами, решениями Европейского суда по поводу отношений между Европарламентом и другими подразделениями сложной структуры ЕС.

Обращаясь к бюджетным полномочиям Европейского парламента, отметим также, что они неодинаковы в отношении «обязательных» и «необязательных» расходов.

«Обязательные» расходы прямо определяются Договором о ЕС и другими правовыми актами, поэтому полномочия Европарламента в данной сфере носят консультативный характер. Парламентарии могут [ вносить предложения о внесении, изменений в статьи по «обязательным» расходам, но подобные предложе- 1

ния могут быть Советом министров отвергнуты. В то ! же время Европарламент обладает правом отклонить бюджет сообществ в целом, несмотря на то что в него нходят в качестве составной части и «обязательные» расходы, — еще один рычаг воздействия Европарламента на другие органы сообщества.

«Необязательные» расходы значительно уступают «обязательным» по размерам, но полномочия Европарламента в их отношении значительно определеннее и шире. Депутаты имеют право уже в первом чтении предложить поправки к представленному Советом министров проекту бюджета. Если же Совет министров не соглашается с этими поправками, то Европарламент может вернуться к данному вопросу и принять решение во втором чтении. Однако если в первом чтении для принятия решения достаточно простого большинства голосов, то во втором чтении необходимо большинство в две трети присутствующих, причем в это большинство должно войти не менее половины списочного состава членов Европарламента.

В последние годы обозначилась проблема увеличения и усложнения аппарата сообщества, что не могло не повлечь за собой увеличения расходов на его содержание. Сегодня только в секретариате Европейского парламента на службе состоит около 3500 постоянных и около 600 временных сотрудников. Как следствие, появилась тенденция к быстрому росту «необязательных» расходов. Почти каждый институт, действующий в рамках сообщества, при составлении бюджета становится предметом жаркой дискуссии в отношении выделяемых ему средств.

Проблема деления расходной части бюджета на «обязательную» и «необязательную» оказалась первоначально столь запутанной, что представители различных органов сообщества оказались не в состоянии выработать единые критерии их разделения. Постоянные конфликты, заметно сказывающиеся на бюджетном состоянии ЕС, вынудили Европарламент, Совет министров и Комиссию принять 30 июня 1982 г. совместную декларацию, в которой были определены различные понятия, относящиеся к бюджету, и была установлена процедура урегулирования разногласий между этими органами.

Нельзя не отметить, что роль Европейского парламента среди других европейских институтов и его полномочия в бюджетной сфере имеют отчетливую тен- денцию к возрастанию. Реальная роль Европарламента предопределяется не только объемом его полномочий, но и тем, насколько активно он участвует в жизни ЕС, как использует предоставленные ему полномочия. Европарламент стремится к самоутверждению. Он хотя и не стал еще полноценным парламентом, но уже оказался прямо подключенным к процессу принятия многих важных решений. Тем не менее масштабы его участия в правовом и политическом процессе еще ограничены. В рамках Европарламента появились и повышают свою активность лоббистские группы, нацеленные на продвижение тех или иных решений, выгодных монополистическим кругам. Сессии Европарламента стали больше и полнее освещаться в средствах массовой информации.

В Маастрихтском договоре (ст. 189 (бывшая 137)) сказано хотя и нейтрально, но четко: Европарламент состоит из представителей народов государств, объединившихся в сообщество. Это звучит многообещающе, поскольку таким образом по мере интеграции открыт простор для придания Европарламенту новых полномочий, роста его влияния и превращения в настоящий парламент. В любом случае тенденция в этом направлении очевидна. '

Представляется, что эта тенденция была удачно подмечена в работе британских юристов Б. Джексона и Д. Макголдрика «Правовые горизонты новой Европы»: «Уж если создали в Европе единый парламент, то и на издание им законов придется рано или поздно согласиться, ибо в этом традиция и суть европейской демократии»22. Если такое действительно произойдет, то в ЕС помимо единого гражданства и единой валюты будет и полноценный парламент. Тогда можно будет сказать, что Европейский Союз претендует на статус конфедеративного государства со всеми вытекающими последствиями. Пока, впрочем, оснований для такого утверждения все-таки недостаточно.