Глава 7. Национальная политика в современном Башкортостане: конституционный и законодательно-правовой аспекты конфликтогенности (постановка проблемы)
Несмотря на более чем пятилетий возраст суверенного многонационального Российского государства, в нем пока отсутствует четко сформулированная и детально разработанная концептуальная модель государственной национальной политики. И дело здесь не в том, что количественные значения этностатистики в России более скромные, чем, например, в бывшем Советском Союзе. Причиной решения национальных проблем в России в основном эмпирическим путем, часто - “вдогонку" уже проявившим себя межнациональным коллизиям, выступают не только объективно сформировавшаяся противоречивость этнополитического развития страны в целом, но, к сожалению, часто и ориентации в национальном вопросе самих политиков российского уровня, недопонимание ими роли последнего в общественно-политическом развитии Конечно, нерусское население не составляет в России, как в бывшем СССР, почти половину населения. Но уже те 18% нерусских, проживающих в стране; то большое количество и широкое разнообразие национально-территориальных и национально-государственных образований, сформировавшихся в России в результате новейшего этнополитического развития; кровопролитные конфликты, развернувшиеся на межэтнической почве и их высокая вероятность в различных "горячих точках”, настоятельно требуют создания концепции национальной политики и ее планомерной, постоянно корректируемой реализации (1). Нельзя не отметить, при этом, что отечественные специалисты по национальным проблемам в последние годы ведут напряженную, интенсивную работу над созданием концептуальной модели регулирования национальных отношений в 147 стране. Еще в 1992 году была разработана и вызвала острую дискуссию концепция национальной политики, созданная под руководством известного этнолога В.А. Тишкова (в бытность последнего председателем Госкомитета Российской Федерации по делам национальностей). Скромная работа была проделана большим коллективом авторитетных специалистов в рамках проекта "Сотрудничество народов по имя жизни (Сенежский форум)". Результатом эчой работы стал проект государственной программы национального возрождения и межнационального сотрудничества, подготовленный под руководством Р.Г. Абдулатипова (2). Одновременно, некоторые участники названного авторского коллектива выступили с оригинальными индивидуальными проектами модели национальной программы (3). Интересную концепцию решения национального вопроса, основанную на принципе экстерриториального суверенитета наций, выдвинул еще в конце 80-х годов и развил в позднейших работах Б.Х. Юддашбаев (4). В последние годы появилось, на основе широкомасштабных исследований, множество проектов государственных программ по регулированию межнациональных отношений и развитию народов России как на федеральном, так и на региональном уровнях (5). Большая часть этих проектов была подготовлена по заказу и при финансировании Министерства Российской Федерации по делам национальностей, а также - по заданиям государственных органов республик в составе России. В Российском государстве, уже в рамках существующих конституционных реалий на федеральном уровне, имеются определенные правовые условия, позволяющие отражать многонациональный характер страны. Парламент ( Федеральное Собрание РФ), как известно, состоит из двух палат, в том числе - из верхней - Совета Федерации, который с 1995 года формируется методом кооптации руководителями законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов федерации, к которьш относятся национальные республики в составе России. .Однако и в этом случае верхняя палата-отечественного парламента является скорее собранием предста- 148 вителей территорий, а не национальностей. Собственно этнический признак при формировании конституционных основ государственной власти в России по основном закону 1993 года не учитывается. Хотя положение в Совете Федерации Государственного Собрания Российской Федерации в этническом смысле конечно более, представительное, чем допустим в бывшем Совете Национальностей Верховного Совета СССР, несмотря на претенциозное название последнего. Имеется ввиду прежде всего не процентное соотношение представленных в палате этнических групп, а возможность использования сенаторами - руководителями национальных республик реальных конституционных полномочий дЛя управления этнополитическими процессами в стране. Этническое представительство в верхней палате российского парламента, при этом, значительно более высокое, чем в нижней палате - в Государственной Думе. В нынешнем Совете Федерации Федерального Собрания РФ, имплицитно, на основе особенностей избирательных систем и современного этнополитического развития в самих республиках в составе России, предполагается, что депутатами ( сенаторами ) от них всегда будут представители титульных для этих республик или во всяком случае других нерусских этносов. Попутно заметим, что проблема этнического представительства в высших органах государственной власти в России, регулирование которого, на наш взгляд, необходимо осуществлять на законодательно-правовом уровне, не столь безобидна, как кажется на первый взгляд. Нам представляется, что часто отсутствие, либо мизерное представительство нерусских в высших исполнительных органах России и слишком слабый их голос в законодательном органе становятся причиной доминирования унитарно-шовинистических представлений при решении оперативных этнополитических вопросов в стране, в том числе - в ходе чеченского конфликта. Достаточно вспомнить персональный состав Кабинета Министров Российской Федерации. Вместе с тем, на общероссийском уровне определенная ниша, пространство для конституционно-правового маневра в этнонациональном смысле все же имеется: во-первых, нацио нальные республики как субъекты Федерации входят в состав России, в парламенте это представительство закреплено в Совете Федерации; во-вторых, этнонациональные проблемы регулируются в договорах о взаимном делегировании полномочий между федеральным центром и национальными республиками. В Башкортостане, являющемся субъектом Российской Федерации и в этом смысле представляющем ее региональный уровень, многонациональное^ республики в конституционном' смысле практически не. учитывается. В самой Конституции Башкортостана, несмотря на то, что статья третья декларирует, что "единственным носителем суверенитета и единственным источником государственной власти является многонациональный народ" (6), в организационно - правовом смысле, в системе организации государственной власти многонациональный состав населения республики не отражается. Более того, статья шестьдесят девятая Конституции, входя в определенное противоречие с третьей статьей, провозглашает, что "Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение ..." Словом, по всем конституционным ( в смысле организации государственной власти) признакам Башкортостан предстает как однонациональное унитарное государство. Республика Башкортостан, если учитывать этническую смешанность проживающего здесь населения - с одной стороны, с другой - если исследовать компактность расселения этнических групп и противоречивый характер формирования современных территориальных границ республики, представляет собой один из самых сложных национальных регионов России. Достаточно сказать, что, если рассчитывать этническую мозаичность, представленность народов на основе наиболее употребляемого в отечественной этнологии коэффициента Б.М Эккеля, Башкортостан из двадцати республик России уступает лидерство только Дагестану и занимает вместе с Кабардино - Балкарией второе место (7). Такое резкое несоответствие между пестротой национального состава населения Башкортостана, сложностью межэт- 150 нических проблем и слабым их отражением в организации политической системы, формирует, на наш взгляд, первый по значению, наиболее опасный конституционный ареал межнациональной конфликтогенности. В условиях, когда национальная политика может осуществляться только в рамках существующей конституционно-правовой системы, не отражающей многонациональный состав республики, регулирование национальных и межнациональных отношений как функция государственной власти почти полностью сосредотачивается в компетенции исполнительных органов. Поэтому резко, возрастает в осуществлении национальной политики роль административно - бюрократических структур, чрезмерно усиливается значение этнических ориентаций и межнациональной культуры конкретного чиновника, появляется опасность доминирования политического произвола над правом Если использовать политологическую терминологию, в Башкортостане при существующей конституционной системе в этнополитическом ее значении происходит преобладание номенклатурного принципа в организации национальной политики над гражданско - правовым регулированием межнациональных отношений. Исходя из этого, решающее значение в осуществлении национальной политики и всего этнополитического развития Башкортостана в целом приобретает национальный состав кадров основных исполнительных структур государственной власти: Администрации Президента, глав администраций городов и районов, Кабинета Министров. При этом, исследование кадрового состава руководства Кабинета Министров (Премьер, его заместители, министры и председатели Госкомитетов) и глав администраций городов и районов республики показывает явное преобладание титульной национальности над другими этническими группами (см. табл. 1) (8). Представленная таблица наглядно демонстрирует, что титульный этнос в высших исполнительных структурах государственной власти Башкортостана не только прочно удерживает "контрольный пакет'' в количественном выражении, но и существенно его превосходит'. При этом немаловажное значение имесг н тот факт, что из восьми ключевых фигур государственной власти республики (Президент, Премьер- министр, Руководитель Администрации Президента, Госсекретарь, руководители Государственного Собрания-Курултая) шесть являются башкирами, по одному - представители русской и татарской национальности. Таблица 1. Национальный состав Кабинета Министров (Премьер, его заместители, министры и председатели Госкомитетов) и глав администраций городов и районов Республики Башкортостан, % Представленность в Министров ций городов и райо- населении республики в нов РБ целом Роль своеобразного гаранта сбалансированной национальной политики, в таких условиях, может выполнять оптимальное этническое представительство в высшем законодательном органе Башкортостана - Государственном Собрании- Курултае. Однако изучение этнического состава депутатского корпуса показывает, что если на протяжении последних четырех десятилетий в "советский" период в основном неизменно выдерживалась норма национального представительства (в рамках номенклатурной традиции "коренизации" - с заметным превышением титульного этноса), то с переходом к современному, т.е. демократическому избранию представительной власти, доля башкир в парламенте даже возросла. Особенно этот процесс заметен при сопоставлении в динамике национального состава Верховного Совета БАССР "застойных времен. Верховного Совета РБ образца 1990 года (первый опыт демократизированной избирательной системы) и Государственного Собрания Башкортостана, избранного согласно новой Конституции в 1995 году (см. табл.2) (9). 1980 | 1985 | 1990 Пьлата пред- I I | ставителей 38.6 39,0 34.0 41.1 33.2 34.0 36.0 23.3 20.7 20,0 21.0 29.5 Другие Как это видно из таблицы, при соотнесении национального состава Верховного Совета Башкортостана образца 1990 года с Палатой Представителей Государственного Собрания 1995 года (что наиболее уместно, т.к. последняя является фактическим правопреемником первого по конституционным полномочиям, количеству и качественному составу депутатов) возрастание “титульного" значения парламента и доли депутатов - татар произошло за счет русских и других этнических групп. При этом, если доля депутатов-татар в основном адекватно отражает процентное значение соответствующего этноса по республике, то доля башкир намного превышает, а доля русских уступает ему. Конечно, сам по себе национальный состав законодательных и исполнительных органов не может оказать определяющего влияния на искажение оптимального для всех этносов направления национальной политики -при условии правовой организации государственной власти Гораздо большая опасность возникновения рецидивов этнократизации заложена в Башкортостане в практическом отсутствии конституционной процедуры разделения законодательной и исполнительной ветвей власти, являющейся, как известно, обязательным условием функционирования правового государства. Дело в том, что почти все основные законодательные и контролирующие полномочия двухпалатного парламента Башкортостана сосредоточены именно у Палаты Представителей. Законодательная Палата, работающая на профессио- нальной основе, выполняет главным образом аппаратные функции разработки законопроекта и выдвижения его на утверждение (10). Между тем, практически весь состав Палаты Представителей Государственного Собрания-Курултая РБ находится в прямом административном подчинении руководителю высшей исполнительной власти - Президенту республики. Происходит это следующим образом. Во-первых, согласно статьи 95 Конституции РБ Президент жестко контролирует деятельность глав администраций городов и районов, назначает и освобождает их от должности. В то же время закон о выборах парламента позволяет руководителям местной исполнительной власти становиться депутатами Па латы Представителей Госсобрания По нашим расчетам, практически все (73 из 75) глав администраций, назначаемых Президентом, являются такими вот "парламентариями” и "губернаторами" одновременно, соединяя в одном лице законодательную и исполнительную власть. Во-вторых, закон о выборах Госсобрания позволяет совмещать с основной работой деятельность в Палате Представителей и высшим чиновникам исполнительных органов. Поэтому, депутатами Госсо- брания-Курултая являются 19 высших руководителей Кабинета Министров, министров, госкомитетов и других ведомств, также назначаемых и смещаемых, согласно Конституции, Президентом РБ. В-третьих, депутатами Палаты Представителей образца 1995 года стали 35 руководителей крупнейших промышленных предприятий и объединений республики. Последние, даже в условиях разгосударствления экономики, находятся в Башкортостане в прямой зависимости от высшей исполнительной власти, т.к. особенностью законодательства РБ является обязательное заключение руководителями крупнейших промышленных предприятий контрактного соглашения с администрацией республики. Из оставшихся 13% состава Палаты Представителей Госсобрания Башкортостана лишь один работает директором средней школы, остальные - главные врачи городских больниц, ректора вузов, руководители бывших колхозов-совхозов и председатели правления круп нейших в республике и контролируемых государством банков, в том числе - Национального Банка РБ (см. табл.З) (11) Таблица 3. Качественный состав Верховного Совета (1990-1999 гг.) и Палаты Представителей Государственного Собрания- Курултая Республики Башкортостан по роду занятий, % Верховный Совет РБ 1. Главы администраций 17,0% городов и районов 2. Другие руководители 18,4% тели госкомитетов 3. Руководители крупнейших промышленных предприятий и объединений 4. Главные врачи, ректора вузов, академиче- . учреждений ры, директора школ Таким образом, по степени ангажированности исполнительной властью Палата Представителей Госсобрания РБ значительно превосходит даже часто именуемый " партхозактивом" Верховный Совет Башкортостана 1990-1995 гг Так, если в Верховном Совете РБ руководители местной исполнительной власти составляли чуть более 16%, то в Палате Представителей они контролируют больше половины ее состава. Любое демократическое, отличное от мнения Прези дента РБ, волеизъявление законодателей, в том числе - в области национальной политики, становится в таких условиях практически невозможным. Подобная конституционно - правовая ситуация таит в себе большую опасность нарушения оптимального сочетания интересов национальных групп при осуществлении государственной политики в угоду тем или иным группам этнополитической элиты республики. Преобладание в Башкортостане рассмотренной выше структуры организации государственной власти, которую можно определить как авторитарно - номенклатурный тип политической системы, является главной причиной того, что, при сохранении на декларативном законодательно - правовом уровне своеобразного статус-кво (замороженного состояния) в осуществлении той или иной официальной государственной национальной политики, возникает возможность реализации последней на основе кадровых аппаратных игр, других способов "теневой” политики, ведомственных постановлений, подзаконных актов, инструкций и т.д. Т.е. отсутствие легальной, сформулированной на законодательно - правовом уровне национальной политики в обратной пропорциональной зависимости увеличивает потенциал административно бюрократического ее осуществления. Одной из сложнейших проблем этнополитического развития, например, является в Башкортостане вопрос государственной языковой политики. В республике, в силу специфических особенностей этноязыковой истории преобладающее значение имеют три языка: башкирский - как язык титульного народа, русский - как язык крупнейшего этнического анклава и основной язык межнационального общения, а также - татарский - как язык второй по численности этнической группы и родной язык пятой части титульного населения (по переписи 1989 года около 21% башкир считает родным языком татарский). В условиях возрождения в отечественном обществе интереса к этноязыковым проблемам и особенно после своеобразной "языковой революции", произошедшей в бывших республиках Советского Союза на основе принятия ими нового языкового законодательства, проблема государ- ственньцс языков обострилась и в Башкортостане. В общественно - политической среде, а в наибольшей степени - между основными национальными движениями и этнокультурными объединениями разгорелась ожесточенная дискуссия о 156 принципах огосударствлен)«! языков. Башкирское национальное движение выступило за конституционное признание государственным языком башкирского и объявление русского языком межнационального общения. Татарские и поддержавшие их русские национальные организации, а также некоторые политические партии потребовали законодательного объявления государственными трех основных языков Башкортостана: башкирского, русского и татарского. Именно это, постоянно политически "подогретое" состояние этноязыковой проблемы на протяжении 90-х годов привело к тому, что ни в Декларации о государственном суверенитете 1990 года, ни в Конституции 1993 года, ни в каком-либо специальном языковом законодательстве республики государственный статус языков в Башкортостане пока не определек(12). При этом попытки ведомственного директивного введения " башкиро- язычности", например, в системе среднего образования уже были. Показательным примером в этом смысле является судьба вызвавшего бурную реакцию общественности Башкортостана приказа Министерства народного образования РБ N425 от 7 мая 1993 г. когда министерство вынуждено было в конце концов отменить его действие, а специально созданная комиссия Кабинета Министров РБ признала упомянутый приказ ошибочным в угоду приоритета политики над интересами образования. Понятно, что отсутствие системы специального языкового законодательства, регулирующего интересы основных национальных групп республики, создает ситуацию, ори которой Башкортостан не застрахован от возможного обострения межнациональных отношений при очередной "ведомственной актуализации" этноязыкового вопроса, который остается пока - одним из основных очагов конфликтогенности этнополитического процесса. Нам представляется, что оптимизация застаревшей уже в Башкортостане этноязыковой проблемы на основе баланса интересов этнических групп возможна только посредством разработки и внедрения системы специального языкового законодательства, которая должна, на наш взгляд, обязательно включить законы "О языках Республики Башкортостан" и о языке титульного в республике народа. Анализ некоторых конституционных и законодательных проблем национальной политики в Башкортостане в контексте их конфликтогенности, показывает, что действительно правовое, демократически-1ражданское регулирование межнациональных отношений и всего национального процесса в республике в целом не может бьпъ ограничено только разработкой и реализацией различных государственных программ по "возрождению и развитию" народов, обязательных для исполнительных органов(13). Одна из самых высоких в России- степеней этнической мозаичности, чрезвычайная сложность этноязыкового процесса и другие аспекты национальной проблемы, специфичные для Башкортостана, требуют создания соответствующей системы конституционных и законодательно-правовых процедур, способных оптимизировать этническое развитие в интересах всех проживающих в республике народов. Только при этом условии возможно создание системы регулирования межнациональных отношений на правовой, долгосрочной основе; добиться сочетания в республике этнических интересов с ценностями гражданского об щества. Примечания 1. Когда настоящая статья уже была закончена и подготовлена к печати, администрация Президент» Российской Федерации распространила подписанные наконец-то два первых госуд арственных документа, регулирующих национальные отношения в стране. Первый документ - Указ Президента (от 15 июня 1996 года) о Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. Второй документ ( подписанный Президентом 17 июня 1996 года) • Федеральный закон “О национально - культур» автономии*, принятый Государственной Думой 22 мая 1996 года н оде ренный Советом Федерации 5 июня 1996 года. Подробный анализ этих д кументов и так сказать ’практическая апробация* еще покажут их жиз> • способность, является делом будущего. Однако уже сейчас можно с бол; шой уверенностью утверждать, что "Концепция государственной наци, иальной политики Российской Федерации*, к сожалению, изобилует чист декларативными сюжетами и эклектично соединяет в себе несколько кок целтуальных подходов к решению национального вопроса. Непонятны» остается, например, какой принцип в смысле преобладания будет положен в основу национальной политики по отношению к нерусским народам: национально-государственный (т.е. территориальный) или культурно- автономный (т.е. экстерриториальный). Вместе с тем, очень симптоматично, что оба документа утверждены почти одновременно и принципы на- ционально-культурной автономии, отраженные в законе, вошли как составная часть в Концепцию. Противоречивым в самой Концепции, на наш взгляд представляется в том числе желание ее авторов, с одной стороны, обеспечить "равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти1', с другой -... правовые, организационные и материальные условия, способствующие учету и удовлетворению национально-культурных н разделениями России. 2. См.: Государственная программа национального возрождения и! нального сотрудничества народов России (основные иапраш 1994. 3. См. например: Абдулатипов Р.Г. Принципы национальной политики. Вари ант концепции для РФ. М. 1994; Губогло М.Н. Защита и са циональиостей // Этнополитический вестник, 1995, N 4. 4. См.: Юлдашбаев Б.Х. К м< ситуации в Башкортостане // Этнополитическая мозаика Башкортостана. Т.1. М. 1992; Юлдашбаев Б.Х. Новейшая история Башкортостана. Уфа, 1995 5. См. например: Основные положения концепции государственной програм мы духовного возрождения финно-угорских народов (проект). СПб., 1993; Государственная программа "Возрождение и развитие тюркских народов (1996-2005 годы). Раздел 1-3. М., 1995; Государственная программа Республики Башкортостан по решению национальных и межнациональных проблем на современном этапе (Проект). Часть 1-2. Уфа, 1993; Государственная программа "Возрождение и развитие башкирского народа". Уфа, 1995 и тд 6. Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 1994. - С.«. 7. Этническую основу населения Республики Башкортостан по результатам переписи 1989 года составляют башкиры - 21,9%, русские - 39,3% и татары - 28.4%, другие этнические группы вместе взятые - 10,6%. См. Население Башкирии по результатам Всесоюзной переписи населения 1989 г. - Уфа, 1990.-C.6I. 8. К сожалению, автору не удалось получить данных о национальном составе аппарата Администраций Президента и аппарата Кабинета Министров. В связи с тем, что практически все главы администраций городов и районов и большая часть руководства Кабинета Министров Башкортостана выдвигались и были избраны в состав Палаты Представителей Государственного Собрания-Курултая, национальный состав этих исполнитель- IX структур был проанализирован на основе предвыборных материалов, 9. Рассчитано нами по материалам, полученным в Государственном Собрании - Курултае РБ и по: Юлдашбаев Б.Х. Новейшая история Башкортостана. - С. 249. 10. См. Захон РБ 'О Государственном Собрании Республики Башкортостан" // • Закон Республики Башкортостан, вып.ХШ. Уфа, 1995. С.5-12. 11. Естественно, что качественный (по роду занятий) состав депутатов Верховного Совета РБ на протяжении своего срока полномочий (1990-1995) торые переживала вся Россия и Башкортостан. Например, после избрания в 1990 году в состав Верховного Совета РБ входило 55 секретарей райкомов и горкомов КПСС, а также 39 - руководителей Советской власти всех уровней. Определенная ротация кадров депутатов происходила и на осно- ' ве прекращения (по тем или иным причинам) ими полномочий и довыборов. Поэтому, несмотря на то, что при составлении таблицы мы пользовались последней по времени информацией, расчет качественного состава Верховного Совета РБ по роду занятий можно считать приблизительным. При этом, количественное значение основного административно- номенклатурного ядра Верховного Совета, его процентная доля в основном сохранялась. Расчеты по Палате Представителей государственного Собрания- Курултая РБ являются высокодостоверными, сочетаются с официальными данными и произведены нами по: Известия Башкортостана, 1995, 14 марта; Кто есть кто в Республике Башкортостан. Уфа, 1995. 12. В законодательные и исполнительные органы Башкортостана за последние годы поступало множество самых различных по своей направленности и авторству проектов закона о языках республики, в том числе - от политических партий и национальных объединений. Одни.из таких проектов, разработанный инициативной труппой ученых под руководством проф. З.Г.Урахсина еще в 1992 году был опубликован в сборнике "Этнополитическая мозаика Башкортостана. Очерки. Документы. Хроника". Том I. М.. 1992. - С. 235-243. 13. Справедливости ради необходимо отметить, что ученые Башкортостана преуспели в разработке проектов различных государственных программ 'ются в этом смысле как пионерами, так и вероятно одними из лидеров по всей России. Не случайно именно уфимским специалистам было поручено создание проекта государственной программы Российской Федерации по
Еще по теме Глава 7. Национальная политика в современном Башкортостане: конституционный и законодательно-правовой аспекты конфликтогенности (постановка проблемы):