ВВЕДЕНИЕ

Актуальность проблемы исследования. В условиях мирового экономического кризиса актуализируется проблема политического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти РФ и нефтегазового бизнеса.

Современные научные работы в основном касаются проблематики взаимодействия крупного бизнеса и власти, при этом бизнес рассматривается как единое целое. В то время как отдельные подсистемы экономической системы имеют свои свойства и специфику взаимодействия с государством. В частности, нефтегазовый бизнес, особенно в странах с сырьевой экономикой, выступает одной из сильнейших групп интересов, оказывающих влияние на принимаемые государством решения^[1]. Российский бюджет зависит от состояния нефтегазового бизнеса; государство заинтересовано в создании условий работы для многочисленных негосударственных акторов в нефтегазовой сфере. Эти факторы приводят к активному участию нефтегазовых компаний в политике.

Крупные нефтегазовые игроки, в отличие от многих других агентов, взаимодействующих с государством, имеют целый спектр возможностей оказывать влияние на принимаемые решения: от возможности влиять на решения через медиа-пространство (СМИ, конференции) до возможности интегрировать своих агентов на государственные посты.

Изучение нефтегазового бизнеса как контрагента государства помогает понять влияние экономической системы на политическую.

Экономическое состояние негосударственных акторов в сфере нефтегазового бизнеса позволяет государству решать свои политические

задачи. Экономическое поведение нефтегазовых компаний влияет на политическую обстановку в стране: дефицит бензина на потребительском рынке приведет к социально-политической дестабилизации; занятость населения в отрасли решает проблему безработицы, которая связана с социально-политическими рисками.

Состояние нефтяного и газового рынков определяет группу компаний, которая активно участвует в принятии политико-административных решений. При условии монополизации на рынке основное давление на власть оказывает одна или несколько компаний. В то время как на рынке с развитой конкурентной экономической средой идет более сложное выстраивание отношений с государственными акторами. В этом случае можно говорить о политической конкуренции в процессе выработки политико - административных решений.

Экономическое развитие компаний важно и для решения внешнеполитических задач.

Федеральные органы исполнительной власти реализуют политико - административное регулирование нефтегазовой отрасли в России, в процессе которого и происходит политическое взаимодействие нефтегазового бизнеса и государства. При этом федеральные органы исполнительной власти выступают в качестве основных инициаторов в формировании нормативно - правовой базы, касающейся отношений нефтегазовых корпораций.

В рамках данного исследования основной акцент будет сделан на исполнительной власти и в меньшей степени на законодательной. В современной России сложилась ситуация, когда законодательная власть как объект лоббирования в меньшей степени интересен негосударственным акторам, так как именно в исполнительной власти происходит выработка того или иного решения. Л.В. Сморгунов и Л.Н. Тимофеева отмечают, что такое положение дел предопределено многими обстоятельствами: практическая модель принятия государственных решений в значительной мере контролируется исполнительной властью. Важность президентского указа или правительственного акта часто бывает значительно весомее и важнее закона^[2].

Кроме того, в литературе широко представлен взгляд на проблемы взаимодействия компаний нефтегазового бизнеса и власти на уровне парламента, исполнительной власти не уделено должного внимания^[3].

В научно-теоретическом плане актуальность исследования обусловлена совокупностью факторов: отсутствием устоявшихся, общепризнанных и концептуально обоснованных взглядов на данную проблему в литературе, наличием особенностей российского нефтяного и газового бизнеса, а также специфических черт федеральных органов исполнительной власти.

Прикладное значение изучения взаимодействия нефтяного и газового бизнеса с государством обусловлено актуальностью проблем эффективного государственного управления топливно -энергетическим комплексом, формирования отношений политико-административного руководства и топ- менеджеров нефтяных и газовых компаний. Политическое взаимодействие нефтегазового бизнеса и государства определяет общее состояние политического режима в РФ.

Таким образом, изучение политического взаимодействия нефтегазового бизнеса и федеральных органов исполнительной власти становится крайне актуальным.

Степень изученности проблемы. Выделим несколько блоков литературы, раскрывающих проблемы политического взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства.

1) Работы, характеризующие взаимодействие бизнеса в целом и государства.

2) Труды, раскрывающие специфику отношений нефтегазового бизнеса и государства.

1) Западные исследователи обращают внимание на факторы, определяющие взаимодействие государства и бизнеса.

Канадский исследователь У. Коулман занимался изучением факторов, влияющих на формирование того или иного типа взаимодействия государства и бизнеса. С его точки зрения, самым очевидным фактором является структура государства: особенности конституционального строя и конфигурации центров принятия стратегически важных решений^[4]. По мнению У. Коулмана, различные формы политической централизации государства ограничивают доступ к центрам формирования правительственной политики, что побуждает группы интересов бизнеса к консолидации и централизации. Разделение властей, федерализм и коалиционные правительства, напротив, содействуют повышению фрагментации интересов.

Американский политолог С. Бергер отмечала, что помимо конституционной структуры государства большую роль играют и особенности малой институциональной среды, непосредственно определяющие условия доступа и формы участия групп интересов в политическом процессе^[5].

Важную роль во взаимоотношениях государства и бизнеса играют также исторические особенности^[6]. Отношения между государством и бизнесом приобретают различные формы под влиянием различий в траекториях обусловленного развития и особенностей выбора политического курса в поворотные моменты истории, который был сделан наиболее сильными акторами.

Серьезный отпечаток на взаимоотношения государства и бизнеса накладывают национальные особенности экономических систем^[7]. Сравнительная политическая экономия, анализируя разновидности экономических систем, традиционно выделяет две основные модели рынка, различающихся по механизму координации - либеральная рыночная экономика и координированная рыночная экономика. Первая направляется рынком и координирует свои действия главным образом через иерархии, механизм цен и формальные контакты. Вторая же характеризуется как ведомая государством, контакты носят реляционный и незавершенный характер, то есть не накладывают жестких обязательств и зависят от внерыночных соображений. Связи сетевого типа играют гораздо более важную роль для обмена информацией частного и конфиденциального характера, а кооперативные отношения превалируют над конкурентными.

Политолог С.П. Перегудов разрабатывает тематику взаимодействия крупных российских корпораций с институтами власти. В его работах раскрываются исторические, концептуально-теоретические и эмпирические аспекты функционирования корпоративных структур прошлого и настоящего^[8].

Определяя модель взаимодействия государства и бизнеса в России в 2000-х гг., С.П. Перегудов пишет, что с началом нового тысячелетия в государстве сложилась партнерская модель отношений, после 2003 г. довольно быстро эволюционировавшая в направлении модели, которую, по мнению автора, целесообразно называть не государственно - капиталистической, а государственно-корпоративистской^[9].

Особое место отведено выстраиванию модели отношений корпораций с институтами власти в середине 2000-х гг. Автор выделяет две основные формы взаимодействия: первая - обоюдная ориентация корпоративных бизнес-структур и государства на институционализацию взаимодействия и достижение взаимоприемлемых договоренностей. С.П. Перегудов отмечает, что и на президентском, и на правительственном уровнях были созданы основы механизма согласования, которые стали распространяться и на более низкие уровни. Исследователь говорит о вхождении бюро РСПП в создаваемые комиссии и комитеты экспертно -консультативного характера при Правительстве и министерствах^[11].

Вторая форма взаимоотношений бизнеса и власти носит неформальный, часто межличностный характер и не требует создания специальных «публичных» механизмов взаимодействия.

Исследователи обращают внимание на бизнес-ассоциации, через которые компании оказывают влияние на принимаемые государством решения. В частности, авторский коллектив (А.А. Яковлев, А.Ю. Зудин, В.В. Голикова, А.В. Говорун, Е.В. Астафьева, Г.А. Гарифуллина) сравнили четыре основные российские ассоциации (РСПП, ТПП, ОПОРА, «Деловая Россия») и остальные предпринимательские объединения, действующие на отраслевом и региональном уровнях. Авторы выявили факторы успеха ассоциаций. В частности, существенным фактором успеха для конкретной ассоциации остается личность ее руководителя, использующего свой авторитет и связи в интересах ассоциации. Исследователи пришли к выводу, что бизнес - ассоциации являются элементом «системы обменов» между государством и бизнесом - правда, в основном, на региональном и местном уровнях. Такие «обмены» проявлялись в том, что члены бизнес-ассоциаций, с одной стороны, активнее помогали региональным и местным властям в социальном развитии региона, а с другой стороны, они чаще получали государственную поддержку.

Изучением бизнес -ассоциаций также занимался А.А. Кинякин. Ученый приходит к выводу, что деятельность представительных организаций бизнеса способствует более эффективной реализации интересов экономических акторов за счет не только большей ресурсной оснащенности, но и более высокой внутренней организации^[13]. Исследователь также отмечает, что в условиях современного политического процесса все отчетливее прослеживается тенденция к отходу предпринимательских объединений от латентных форм представительства интересов и переходу к более открытым механизмам влияния на процесс принятия политических решений, в частности, к институциональным методам. В целом А.А. Кинякин пытается решить проблему эффективного диалога бизнеса и власти.

Ряд российских авторов изучают процесс взаимодействия бизнеса и государства, делая акцент на экономических агентах и их взаимоотношениях между собой. Важные материалы и выводы о представительстве интересов бизнеса и о конкретных направлениях деятельности организованного бизнеса содержатся в работах, опубликованных в период с 1995 г. по 2009 г. Центром политических технологий.

Под руководством Я.Ш. Паппэ изданы работы о месте финансово­промышленных групп (ФПГ) и конгломератов в политическом пространстве России и об их роли в экономике^[14]. Авторы книги разграничивают ФПГ (объединения, отвечающие требованиям закона «О финансово - промышленных группах») и конгломераты (неформальные объединения, возникшие вокруг крупнейших банков или предприятий производственной сферы)^[15].

Для данного диссертационного исследования значимы выводы авторов об эволюции модели взаимоотношений государства и бизнеса в России в первом десятилетии 2000-х гг. Российский крупный бизнес рассматривается как экономический феномен. Выделяются следующие формы крупного бизнеса: предприятия, компании и так называемые интегрированные бизнес - группы (ИБГ)^[16]. В работе «Российский крупный бизнес: первые 15 лет» Я.Ш.Паппэ и Я.С.Глухина выявляют основные тенденции развития российского крупного бизнеса в 1990-е гг., а также в 2000-2008 гг. В главе «Крупный бизнес и государство в 2000 - первой половине 2008 г.», авторы анализируют изменения модели отношений. Модель 2000-х гг. характеризуется очевидным доминированием государства. Авторы показывают, что государство полностью берет на себя разработку экономической модели страны, оставляя частному бизнесу возможность выступать лишь в роли просителя и исполнителя отдельных государственных заданий. По мнению авторов, в 2000-х гг. государство имеет или, по крайне мере, формирует представление о «командных высотах» в экономике, т.е. о наборе активов, которые должны находиться в госсобственности^[17].

Изучению элит, в том числе и бизнес -элит, посвящает свои работы А.Ю. Зудин^[18]. Автор анализирует элиты, выступающие в роли субъектов принятия решений. Объектом рассмотрения являются основные категории российской элиты: административная элита федерального центра (гражданская и силовая), региональные элиты, экономическая элита (собственники и руководители крупных российских корпораций, руководство «головных ассоциаций»), политическая элита (лидеры и члены думских партий), интеллектуальная элита (лидеры экспертного сообщества)^[19]. Изучая взаимодействие бизнес -элит и административной элиты, А.Ю. Зудин определяет «модель влияния» и основные тенденции ее развития с декабря 2007 г. по март 2009 г. В частности, исследователь считает, что деловая элита ослабела. Ученый объясняет это появлением формальных консультативных институтов^[20].

О.В. Крыштановская также разделяет элиты и анализирует состав бизнес -элиты в России, его изменения, определяет этапы взаимодействия бизнеса и государства, а также дает характеристики бизнес процесса^[21]. В частности, исследователь, рассматривая 2000-е годы, выделяет два этапа: 2002 г. - политика «равноудаления бизнеса от власти», 2004 г. - становления новой олигархии. На первом этапе Крупный бизнес становится частью новой номенклатуры, на втором - происходит образование путиновской олигархии. С точки зрения автора, на первом этапе экономический процесс характеризуется тем, что бизнесу запрещают финансировать собственный политический проекты, на втором - происходит усиление государственного контроля над бизнесом.

Отдельный пласт работ посвящен взаимодействию бизнеса и государства на региональном уровне (Ч.У. Байгускаров, А.Е. Чирикова)^[22].

Специфика отношений регионального бизнеса и государства рассматривалась в работах Н.В. Петрова и А.С. Титкова. Они провели исследования, касающиеся изучения взаимоотношений общества, власти и бизнеса в регионах России. Результаты представлены в работе «Власть, бизнес, общество в регионах: неправильный треугольник»^[23]. В книге авторы обратились к следующим проблемам: общие закономерности и региональные особенности развития бизнеса и политической системы; устройство власти на региональном и муниципальном уровнях; стратегии развития регионов и корпораций в регионах; состав и воспроизводство политических и бизнес - элит; эволюция «силовых элит» - регионального генералитета, их роль в развитии региона; влияние федерального Центра на процессы регионального развития; социальная ответственность бизнеса, в том числе реализуемая посредством соглашений о социальном партнерстве; состояние общества и положение дел с демократией. Акцент сделан на взаимоотношениях в рамках треугольника «власть - бизнес - общество» в целом, а также попарно между всеми вершинами: властью и бизнесом, обществом и властью, бизнесом и обществом. Особый интерес и важность проведенному на базе четырех регионов исследованию придает разразившийся осенью 2008 г. финансово­экономический кризис.

Симбиотические отношения власти и бизнеса в регионах привели к тому, что федеральная власть, стремясь усилить в регионах федеральный контроль и дистанцировать власть от бизнеса, отказалась от прямых выборов глав, а впоследствии и от поиска сильных потенциальных лидеров внутри региональной политической элиты, предпочтя назначать в регионы менеджеров со стороны. Модель «корпоративной ответственности» или закрепления регионов за крупными бизнес -корпорациями, практиковавшаяся в начале 2000-х годов, не исчезла совсем, просто вместо крупного частного бизнеса в роли региональных шефов стали все чаще выступать заинтересованные госкорпорации.

Авторы приходят к выводу о том, что в последние годы произошло перетекание модели «бизнес как власть» в модель «власть как бизнес». Для последней характерен прежде всего подход к стране как к единой корпорации с отраслевыми и территориальными отделами, взаимозаменяемостью и широким использованием менеджеров из государственного и частного бизнеса в госуправлении, и наоборот. Капитаны бизнеса входят в совет директоров этой корпорации, но возглавляет его власть. При этом власть, как и бизнес, не едина и не однородна. Для нее сейчас характерна скорее акционерная модель. Постоянно происходящая конкуренция различных политических кланов и групп во власти, изменение политического баланса сил имеют следствием изменения и в бизнесе. Здесь возможны и элементы бизнес -политического рейдерства и многое другое, но динамика в целом описывается скорее моделью игры с нулевой суммой между акционерами довольно закрытой корпорации, чем моделью «победитель получает все».

Н.В. Петров и А.С. Титков замечают, что если крупный бизнес ведет диалог с властью напрямую, используя к тому же при этом свои связи и лоббистские возможности на федеральном уровне, то средний бизнес вынужден пользоваться существующими и не совсем для него приспособленными контролируемыми либо властью, либо «крупняком» площадками в виде союзов промышленников и предпринимателей (СИП), «Деловой России», «Опоры» или торгово-промышленных палат (ТПП). Если раньше роль канала общения бизнеса с властью играли и некоторые политические партии (СПС, «Справедливая Россия» и др.), то теперь ее играют главным образом фракции и группировки внутри «Единой России». Проблемы недостаточной институционализации и асимметричности во взаимоотношениях власти и среднего бизнеса усиливаются в ситуации кризиса, когда и положение дел в экономике, и позиция власти могут быстро меняться, а инициатива и контроль за площадками остаются у власти.

Политическому взаимодействию государства и крупного бизнеса уделяет особое внимание А.И. Соловьев, который рассматривает этот процесс как составляющую выработки государственных решений. Исследователь пишет, что государство при принятии решений взаимодействует с устойчивыми партнерами (находящимися в постоянном контакте с государством). К ним он относит: политиков (как избираемую часть правящей государственной элиты); государственный аппарат, чиновничество, государственную бюрократию (как неизбираемую часть правящей государственной элиты); наиболее крупные бизнес -корпорации^[24]. Статус постоянных агентов показывает, что их позиции и интересы могут не только влиять, но и заменять общеколлективные цели и ориентиры деятельности государства. Каждый из этих контрагентов государства имеет свои каналы воздействия на процесс целеполагания и другие важные параметры деятельности, обладает специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решения. Например, во многих странах более интенсивными и развитыми являются контакты властей с представителями групп интересов, чье мнение, обычно мало совпадающее с мнением общественности, чаще всего становится основой для принятия государственных решений.

2) Особое внимание уделяется процессу экспансии государства на наиболее прибыльные активы. Я.Ш. Паппэ разделяет разные сектора экономики. Что касается нефтегазового, то здесь исследователь называет ключевым - 2003-2004 гг., когда государство начинает усиливать прямое участие в нефтяной промышленности - пример перераспределение собственности «ЮКОСа», в газовой промышленности автор определяет усиление государства двумя процессами: установление «Газпромом» контроля над все большей частью газовых активов страны; увеличение доли государства в акционерном капитале «Газпрома» до контрольной. Отдельное место в исследовании заняло становление «ЮКОСа» и его разрушение с подачи государства.

Исследователь П.С. Алимпиев также уделил внимание изучению «дела ЮКОСа». Автор опроверг тезис, что с 2004 г. начался новый этап во взаимоотношениях государства и крупного бизнеса (переход к модели подавления крупного бизнеса государством). Ученый доказал, что основные параметры модели, сформировавшейся в 2000-2002 гг., сохранились и в последующие годы (институционализированный диалог власти и крупного бизнеса, учет интересов последнего в социально -экономической сфере при полном отказе от политических амбиций). Некоторое усиление роли государства, как отметил П.С. Алимпиев, в экономике действительно имеет место (это выразилось, прежде всего, в усилении государственных компаний), но произошло оно не за счет ослабления экономических и лоббистских позиций крупного частного бизнеса, а благодаря росту управляемости и наведению в экономической сфере элементарного порядка^[25].

Элитистский подход в исследовании взаимодействия государства и нефтегазового бизнеса использует А.А. Мухин. В своей работе «Кремлевские вертикали: Нефтегазовый контроль» автор рассматривает две экономические системы - «Газпром» и «Роснефть»^[26]. Акцент делается на борьбе групп элит за крупнейшие активы ТЭК^[27]. При этом автор приходит к выводу, что к 2006 г. основные группы элит уже распределили между собой контроль над основными активами комплекса. А.А. Мухин останавливается на том, что стратегические решения в ТЭК принимаются определенным кругом лиц.

Другой исследователь К.В. Симонов предлагает методологию структурирования политической элиты России^[28]. С его точки зрения, в российской элите сложились специфические номенклатурно -политические группировки: «силовики» и «либералы». Каждая группа имеет общее происхождение, идеологические установки, стратегические цели. К.В. Симонов считает, что между этими группами идет борьба, как за энергетические активы - «Роснефть» и «Газпром», так и за определения содержания законопроектов. В другой своей работе К.В.Симонов анализирует «дело «ЮКОСа», делая акцент на борьбе групп элит за собственность^[29].

Я.Ш. Паппе выделяет четыре больших группы внутри ТЭК: газовую, нефтяную, угольную и энергетическую, которые имеют свои предпочтения, в том числе и в политической сфере.

В том же ключе писала и Л.Ильичева, с ее точки зрения в России сформировались несколько отраслевых группировок: нефтяная, газовая, металлургическая, коммерческо -предпринимательская, банковско - финансовая, «автомобильный альянс», аграрная. В стадии формирования находятся группировки, пытающиеся возродиться после падения: «бронетанковый ВПК», «наукоемкий ВПК», строительный комплекс^[30].

Лоббирование отраслевых интересов бизнеса в ЕС анализировали К. Волл, А. Коусон и И. Михалович. К примеру, К. Волл исследовала различия в европейском лоббировании сельскохозяйственной, текстильной, финансовой и телекоммуникационной отраслей^[31]. А. Коусон проанализировал лоббирование телекоммуникационного бизнеса^[32], а И. Михалович - лоббирование транспортной отрасли и отрасли высоких технологий^[33].

Взаимодействию нефтегазового бизнеса и государства с точки зрения лоббирования интересов уделяет внимание А.К. Василенко^[34]. В частности, автор подробно останавливается на особенностях нефтяного лоббизма в

России и роли «нефтяного фактора» в системе российских национальных интересов.

П.А. Толстой рассматривает в своих работах проблемы лоббизма интересов нефтегазового бизнеса^[35]. Автор анализирует законодательный процесс и структурирует группы интересов нефтяного и газового бизнеса, задействованных в принятии государственных решений.

Региональному аспекту взаимодействия нефтегазового бизнеса и власти уделяет внимание В.В. Долгов. Он пишет, что крупные компании ТЭК, как правило, представлены своими дочерними обществами во многих субъектах федерации, где складывается своя система взаимодействий с органами власти. Эти системы различаются, во-первых, по характеру отношений между органами власти и бизнесом (равноправные/неравноправные), а во -вторых, по формам взаимодействия между региональной властью и бизнесом (формальные/неформальные). Эти различия позволяют нам выделить две основные модели взаимодействия крупных компаний ТЭК и государства на региональном уровне: корпоративную и этатистскую^[36].

Комплексный анализ становления системы взаимодействия

российского государства и бизнеса, включая нефтегазовые компании, и перспектив ее развития в контексте создания в стране инновационной экономики осуществлен в монографии В.Э. Полетаева, затрагивающей в частности, такие значимые для нефтяного комплекса проблемы, как социальная ответственность бизнеса, корпоративная деловая культура, поддержка государством инновационного предпринимательства^[37].

Проблемами развития нефтяного комплекса в структуре

инновационной экономики России XXI века занимается И. Рогожа. Автор в своей монографии касается проблем развития и модернизации российского нефтяного комплекса^[38]. В частности, ученый прослеживает институализацию отечественного нефтяного бизнеса. Уделяется внимание участию государства в нефтяном бизнесе.

В современной историографии представлена динамика развития взаимодействия государства и бизнеса в Российской Федерации. Однако нефтяной бизнес и газовый бизнес требуют выделения их в особые группы, взаимодействующие с государством. В большинстве случаев государство рассматривается авторами как единое целое, в то время как у каждой из его структур существует своя специфика функционирования, свои интересы и т.д. Слабо изучены свойства связей нефтяного бизнеса и государства, а также газового бизнеса и государства. Практически не затронуты связи между самими компаниями ТЭК, недостаточно внимания уделено сценариям взаимодействия нефтегазового бизнеса друг с другом и государством , а также факторам, влияющим на это взаимодействие.

Объектом исследования является политическое взаимодействие нефтегазового бизнеса и государства как субъектов политики и экономики.

Предметом диссертационного исследования являются политические институты и агенты принятия государственных решений в процессе изменений на нефтегазовом рынке и функционирования политической системы.

Цель диссертации заключалась в исследовании политического взаимодействия нефтяного бизнеса и газового бизнеса и федеральных органов исполнительной власти РФ в 2004-2012 гг.

Для реализации цели в диссертационном исследовании решены следующие задачи:

• проанализированы административные преобразования в федеральных органах исполнительной власти, регулирующих деятельность нефтегазового бизнеса;

• выявлены основные тенденции на внутреннем и внешнем

нефтяном и газовом рынках, оценено положение на российском энергетическом рынке иностранных компаний;

• определены каналы политического взаимодействия государства и нефтегазового бизнеса на уровне федеральных органов исполнительной власти, обозначены изменения представительства нефтегазового бизнеса во власти и власти в бизнесе;

• исследованы группы интересов, предметы и объекты

лоббирования в процессе выработки нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность нефтегазового бизнеса;

• обозначены политические особенности государственного администрирования нефтегазового рынка.

Исследовательская гипотеза состоит в предположении, что в процессе административных преобразований в федеральных органах

исполнительной власти, а также централизации полномочий на федеральном уровне в 2004-2012 гг. происходят изменения политического взаимодействия нефтяного, газового бизнеса и государства.

Отдельные компании нефтегазового бизнеса начинают отчасти выполнять функции государства, которое, в свою очередь, нередко действует в интересах корпораций. Наблюдается процесс слияния государства и нефтегазового бизнеса.

Хронологические рамки настоящего исследования охватывают период с 2004 г. по 2012 г., таким образом, рассмотрена деятельность Правительства М. Фрадкова (2004-2007 гг.), Правительства В. Зубкова (2007­2008 гг.), Правительства В. Путина (2008-2012 гг.). Выбор в пользу 2004 г. обусловлен началом административных преобразований в федеральных органах исполнительной власти в рамках административной реформы, которые были призваны изменить систему взаимодействия государственных органов и бизнеса. В этот период на уровне федеральных органов исполнительной власти создаются формальные структуры для взаимодействия государства и нефтегазового бизнеса. Государство начинает разработку долгосрочных стратегий развития нефтяной и газовой отрасли^[39].

Кроме того, для периода с 2004 г. по 2008 г. характерен экономический рост, который сопровождался ростом цен на нефть. В 2008-2009 гг. произошел экономический спад, сопровождающийся падением цен на нефть и финансовым кризисом, который сменился экономическим подъемом и ростом цен на углеводороды - 2009-2012 гг.

В данном исследовании допускается выход за хронологические рамки. Это обусловлено необходимостью уточнения истории развития отношений бизнеса и государства, а также выявления предпосылок, которые привели к формированию определенного взаимодействия.

Теоретико -методологическая основа исследования. Для реализации поставленных целей и задач в качестве теоретических оснований в настоящем исследовании используется концепция политико-управленческих сетей, которые отличаются от других типов сетевых структур тем, что соединяют в себе государственных и негосударственных акторов.

Как отмечает американский социолог Д.Ноук, занимающийся разработкой модели политико-управленческих сетей,

«внутриорганизационные сети дают нам возможность описать и проанализировать всех существенных политико-управленческих акторов - от представленных в парламенте партий и правительственных ведомств до бизнесс-ассоциаций, профсоюзов и других общественных объединений»^[40].

Кроме того, в подобных сетях одновременно действуют как официальные нормы, так и неформальные правила игры и идет интенсивный обмен властными, экономическими, информационными и иными ресурсами, основанный на кооперативных интересах, устойчивых коммуникациях, социальных взаимосвязях и заключаемых между акторами конвенциях.

В исследовании также используется элемент концепции Д.Ноука, согласно которому в каждой области государственного управления (энергетика, сельское хозяйство и так далее) складывается собственная сетевая структура. Описывая структуру подобных отраслевых сетей, Д.Ноук отмечает наличие в них четырех основных компонентов: политико- управленческих акторов; политических интересов; властных взаимоотношений и совместно-коллективных действий^[41].

Под понятием «нефтегазовый бизнес» понимается группа вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), компаний, которые ведут добычу нефти на территории РФ, в том числе и иностранных, а также независимых производителей газа и «Газпром».

Под «политико-административным руководством» в данной работе понимается группа, занимающая высшие должностные посты, влияющая как на процесс административного управления государством, так и на политическую «повестку дня». Приемлемым следует считать определение, которое дал В.Комаровский. С его точки зрения, за понятием «политико - административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнительной власти, ее взаимодействию с политическими и общественными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики^[42].

Политико-административное управление рассматривается ученым как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора.

Под «каналами взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства» понимаются формальные и неформальные площадки, где представители

нефтегазового бизнеса и государства вырабатывают политико -

административные решения в ТЭК.

Под «функциональным представительством» понимаются группы и организации, добивающиеся решений властей либо в интересах отдельных групп населения, либо по тем или иным конкретным вопросам, имеющим общественно значимый характер. Эти организации носят функциональный характер. Формализованные институты функционального представительства

- это консультативные органы, где участниками являются представители государства и заинтересованных групп (С.П.Перегудов)^[43].

В данном исследовании используется функциональный подход к определению термина «группа интересов», согласно которому любая организация, которая в той или иной мере стремится воздействовать на государственную политику, должна считаться заинтересованной группой (Дж. Уилсон, А.Павроз)^[44]. При этом в «группу интересов» могут входить как корпорации, так и чиновники (Ч. Линдблом)^[45].

В рамках данного исследования в меньшей степени рассматриваются институциональные группы интересов, то есть формальные объединения с определенной организационной структурой, устоявшимися функциями и профессиональным кадровым аппаратом. Акцент сделан на объединениях, возникающих стихийным образом как реакция на ту или иную ситуацию. При этом в такой «группе интересов» отсутствует постоянная организация.

Понятие «лоббизм» трактуется в широком смысле. Лоббизм - это деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе политических) по отстаиванию своих активных интересов. Стоит подчеркнуть, что в рамках принимаемого подхода лоббизм

- это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получения особых властных преференций. К примеру, А.Любимов предлагает говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатских групп^[46].

В исследовании используются системный подход, а также элементы структурно-функционального и институционального подходов.

Нефтегазовый бизнес рассматривается как экономическая подсистема, тесно связанная с политической системой. При изучении политического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и нефтегазового бизнеса системный подход позволяет выявить свойства политической системы. Структурно -функциональный подход позволяет проследить за тем, как изменения на нефтегазовом рынке влияют на функционирование политической системы. Институциональный подход помогает описать развитие и функционирование государства, а также нормы, в рамках которых и происходят эти процессы.

В работе используется сравнительный анализ состава совета директоров государственных компаний, а также совещательных органов при Правительстве РФ, что позволяет выявить специфику представительства нефтяного бизнеса и газового бизнеса в исполнительной власти.

Среди основных практических методов настоящего исследования - экспертное интервью (представители нефтегазового бизнеса и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих деятельность компаний ТЭК), используется контент-анализ выступлений руководителей госструктур. Важная роль уделяется анализу биографий представителей государства и нефтегазового бизнеса. В исследование широко используется метод «case- study». Он позволяет выявить основные группы, оказывающие влияние на процесс принятия государственных решений, а также проследить изменения взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства.

В исследовании используется методология анализа политического процесса, предложенная П.А.Толстых. Он выделяет следующие элементы лоббизма: объект лоббирования (орган государственной власти, на который направлено лоббирование), субъекты лоббирования (многообразие сформировавшихся агентов, целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти), предмет лоббирования (спектр целей, которые ставят лоббисты при оказании давления на орган государственной власти), методы лоббирования (технологии, используемые при продвижении интересов в органах государственной власти)^[47]. В свою очередь классификация по субъекту лоббирования выглядит следующим образом: отраслевое лобби (компании и организации, объединенные по отраслевому признаку; финансово-промышленные группы, деловые союзы и ассоциации и др.), общественно политический лоббизм, региональный лоббизм, иностранный лоббизм, лоббизм государственных органов власти. Классификация по объекту лоббирования: лоббизм на уровне президента и его администрации, лоббизм на уровне исполнительной власти (Правительство и профильные министерства), лоббизм на уровне законодательной власти (Государственная Дума и Совет Федерации), лоббизм на уровне судебной власти и других органах государственной власти (прокуратура, Счетная палата и т.д.). Классификация по предмету лоббирования: это то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания. Классификация по методу лоббирования: лоббизм, лежащий в правовом поле, теневой лоббизм, криминальный лоббизм. В зависимости от подхода классификации можно также говорить о публичном и непубличном лоббировании, индивидуальном и коалиционном лоббировании, ситуационном и стратегическом лоббировании, спланированном или спонтанном лоббировании^[48].

В диссертации используются сценарные методики. В частности, прорабатываются возможные варианты взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства. Выявляются факторы, определяющие реализацию того или иного сценария взаимодействия бизнеса и государства. Результаты, которые получены с помощью данной методики, в дальнейшем можно использовать в прогностических целях.

Внимание уделяется и макроэкономическому и микроэкономическому анализу, которые позволяет определить экономическое состояние нефтегазовых компаний как субъектов экономики, а также состояние рынка. Особая роль уделяется изменениям в акционерных капиталах компаний.

Для анализа взаимодействия государства и бизнеса важен синтез различных научных подходов и методик.

Источниковая база исследования включает разные виды источников.

Первый блок материалов, используемых в работе - нормативно­правовые акты, регулирующие деятельность нефтегазовых компаний, а также определяющие систему государственного управления топливно -

энергетическим комплексом. Данные документы позволяют проследить изменения в системе принятия государственных решений (институциональные изменения), оценить отношение государства к нефтегазовому бизнесу (политический режим). Среди этих документов: Конституция РФ^[49], Указы Президента РФ^[50], Федеральные законы РФ^[51], постановления и распоряжения Правительства РФ^[52], приказы и распоряжения федеральных органов исполнительной власти^[53].

Второй блок - документы нефтегазовых корпораций: уставы, ежегодные отчеты, пресс -релизы^[54]. В уставах компаний описывается система принятия решений (орган в структуре компании, принимающий решения, и алгоритм принятия решений), в ежегодных отчетах компаний представлена их деятельность (сделки, годовые производственные показатели компании), в пресс-релизах представлена текущая деятельность компаний и их позиция по наиболее актуальным вопросам. Данные источники позволяют, с одной стороны, проследить изменения в самих компаниях и на рынке, с другой, выявить политику компаний по отношению к государству.

Третий блок - статистические материалы. Представлены официальные данные ГП «ЦДУ ТЭК»^[55] (производственная статистика: добыча нефти и газа, внутреннее и внешнее потребление нефти и газа - то есть наиболее важные показатели с точки зрения инвестиционной привлекательности), рейтинга «Эксперт-400»^[56] (динамика капитализации компании). Статистические источники позволяют оценить влияние экономической конъюнктуры на взаимодействие государства и нефтегазового бизнеса. Кроме того, данные позволяют делать выводы о положении компаний, представляющих нефтегазовую отрасль.

Четвертый блок - официальные выступления^[57] (например, Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2000-20012 гг.), комментарии представителей государства^[58] и нефтегазовых компаний^[59]. Документы позволяют выявить интересы, цели и задачи участников политического процесса, что помогает в разделении их на группы и коалиции групп.

Научная новизна работы заключается в определении характера политического взаимодействия нефтегазового бизнеса с федеральными органами исполнительной власти РФ в исследуемый период.

Определены новые структуры групп интересов, осуществляющих политическое взаимодействие с государством.

Впервые рассмотрено взаимодействие добывающих нефтяных компаний (неинтегрированных компаний) и независимых производителей газа с федеральными органами исполнительной власти, определена их роль в принятии политико-административных решений.

В научный оборот вводится значительное число новых для данной тематики источников (статистические данные, отчеты нефтегазовых компаний), что позволило комплексно исследовать поставленную проблему, дополняя политологический анализ правовым и экономическим.

По сравнению с другими работами, прямо или косвенно относящимися к проблеме политического взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства, в данном исследовании значительно расширены

хронологические рамки.

Выводы диссертации ставят под сомнение общепринятое представление о доминировании государства над бизнесом в рассматриваемый период.

Практическая значимость исследования. Обоснованные в работе положения, выводы и рекомендации могут быть включены в образовательные программы для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Политология». Результаты могут быть использованы органами государственной власти для совершенствования механизмов работы с представителями нефтяного и газового бизнеса. ⁵⁹

Выводы позволяют более точно оценивать политические риски работы российских и иностранных компаний в РФ.

Результаты исследования могут быть использованы в GR-деятельности (осуществление взаимодействия бизнеса и государства на практике).

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В результате административных преобразований за исследуемый период основные свойства государства как элемента политической системы сохранились, что не предполагает принципиального изменения связей (принципов политического взаимодействия) с нефтегазовым бизнесом.

2. Сформировалась разная структура нефтяного и газового рынков, в этой связи необходимо разделять процессы политического взаимодействия с государством нефтяных и газовых компаний. Для российского нефтяного рынка характерно большее число субъектов и их политическая и экономическая самостоятельность в деятельности на внутреннем и внешнем рынках. Для газового внутреннего рынка характерно политическое и экономическое доминирование одного субъекта. При этом на международном уровне в исследуемый период действовала фактическая его монополия.

3. Процесс выработки политико-административных решений через формальные каналы основывался не на балансе сил множества конкурирующих групп интересов, а в результате взаимодействия между государством и ограниченным числом его контрагентов (представителей бизнеса). Группы интересов были вписаны в политический процесс на основе монопольного представительства. Более того, федеральная исполнительная власть, как часть государства, стремилась взаимодействовать с бизнесом, исключая из этого процесса другие заинтересованные группы (законодательную власть, региональную власть, лоббистские организации), тем самым обозначая свое исключительное право политического взаимодействия с компаниями. Тем не менее на фоне описанных процессов государство стремилось институализировать политическое взаимодействие с нефтегазовым бизнесом, создавая правительственные комиссии.

4. Определились группы политико -административного руководства, контролирующие государственные компании «Роснефть» и «Газпром». Политические изменения в 2008 г. (выборы Президента РФ, смена Правительства РФ) не повлияли на процесс установления чиновниками контроля над госкомпаниями и сегментации групп политико - административного руководства. Политические акторы, стремящиеся сохранить за собой экономический ресурс, оказались сильнее политических институтов.

5. Одним из неформальных каналов влияния нефтегазовых корпораций на решения, принимаемые государством, является продвижение менеджеров своих компаний на руководящие государственные посты, в результате чего складывается ситуация, когда бюрократия может действовать как менеджмент корпораций (бюрократия придерживается тех же интересов, что и нефтегазовые компании). Государство как политический институт слабеет, так как действует как подразделение корпорации, целью которого улучшить работу компаний на рынке.

6. После выборов Президента РФ в 2008 г. произошло смещение центра принятия стратегических решений в ТЭК на уровень Правительства РФ. Влияние института на политический процесс определяется силой политического актора, формирующего деятельность этого института.

7. Нефтегазовые компании находятся в неравных условиях в процессе политического взаимодействия с государством.

Выявлены следующие политические особенности государственного администрирования отношений нефтегазовых компаний.

Во-первых, государство осуществляет распределение между определенной группой компаний наиболее крупных месторождений. Состав компаний, которые находятся в привилегированном положении у государства, меняется.

Во-вторых, государство может придерживаться разных сценариев поведения по отношению к субъектам рынка, если те находятся в состоянии конфликта.

В-третьих, государство реализует разноориентированную политику в отношении иностранных инвесторов.

В-четвертых, государственные структуры могут выступать как в коалиции с нефтегазовыми компаниями, так и против них. При этом бизнес - игроки могут оказаться сильнее государственных структур, не позволяя им выполнять закрепленные за ними задачи.

8. На государство оказывает наибольшее влияние государственные компании. В этой связи другие участники рынка лоббируют свои интересе не только через структуры государства, но и косвенно через госкомпании. То есть бизнес отчасти выполняет функции политической системы. При этом у всех компаний разный доступ и к госкомпаниям, и к государству.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, а также приложений.