§ 2. Субъекты, объекты и содержание экологических правоотношений
Субъекты экологических правоотношений. Субъектами экологических правоотношений, т. е. носителями прав и обязанностей в этих отношениях, законодательство признает Российскую Федерацию, субъекты РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные компетенцией по регулированию экологических отношений, юридических и физических лиц. Являясь субъектом международного права, Российская Федерация связана рядом обязательств по международным договорам и соглашениям в сфере охраны окружающей среды. В связи с этим Россия обязана обеспечить выполнение своих обязательств в этой сфере. На нее возлагается обязанность использования своих природных ресурсов, не причиняя вреда окружающей среде зарубежных государств. Российская Федерация и субъекты РФ могут выступать участниками экологических правоотношений в тех случаях, когда речь идет о реализации ими своих правомочий как собственников природных ресурсов. Российская Федерация и субъекты РФ обязаны обеспечить сохранность природной среды. Кроме того, Россия может выступать в качестве субъекта правоотношений в сфере управления охраной окружающей среды, реализуя свое полномочие территориального верховенства как политического суверена. Органы государственной власти являются субъектами правоотношений, как правило, в сфере управления охраной окружающей природной среды. В таком качестве они выступают при осуществлении планирования мер по охране окружающей среды, реализации функций экологического контроля, мониторинга окружающей среды и т. д. Природные объекты могут находиться и в собственности муниципальных образований. Поэтому органы местного самоуправления также выступают в качестве субъектов экологических отношений. Эти органы наделены, кроме того, также определенными полномочиями в сфере регулирования экологических отношений, поэтому они могут быть субъектами правоотношений в сфере управления охраной окружающей природной среды, а также иных. Возможны и иные правовые основания участия указанных субъектов в экологических правоотношениях. Юридические лица также являются участниками экологических правоотношений. Именно к ним в первую очередь адресованы требования законодательства об охране окружающей среды. Правоспособность юридического лица в сфере экологических отношений возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации. По общему правилу они становятся участниками данных правоотношений с момента возникновения у них прав пользования природными объектами или с момента начала осуществления хозяйственной деятельности, которая влияет на состояние окружающей среды. Субъектами экологических отношений являются граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства. На физических лиц также возлагаются обязанности по сохранению окружающей среды. Одновременно каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Объекты экологических правоотношений. Объекты экологических правоотношений подразделяются на два вида. К первому виду относятся объекты, перечисленные в ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды», — земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Особой охране подлежат: объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия; государственные природные заповедники, в том числе биосферные; государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы; исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации; объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение; континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания. Ко второй группе объектов правоотношений относятся территории, поскольку в содержание этого понятия законодательство включает практически все объекты природы. Территория — это та пространственная сфера, в которой осуществляются природопользование и хозяйственная деятельность, оказывающие воздействие на состояние окружающей природной среды. Определение территории РФ содержится в ст. 67 Конституции РФ. Территория РФ включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В Законе РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»57 (ст. 1) содержится определение государственной территории. Российской территорией признается суша, воды, недра и воздушное пространство Российской Федерации, являющиеся пространственным пределом действия государственного суверенитета Российской Федерации. В состав государственной территории РФ включаются территории ее субъектов, что обусловлено федеративным устройством нашего государства. Каждый субъект РФ имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов РФ определяется в их конституциях и уставах. К числу объектов экологических правоотношений относятся территории поселений и других муниципальных образований. В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены, в частности, понятия сельского и городского поселений. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Статья 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формулирует основные критерии определения территории поселения. В частности, территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения и др. Содержание экологических правоотношений. Содержание экологических правоотношений составляют права и обязанности их участников, закрепленные в правовых нормах и различающиеся в зависимости от их основных видов. Права и обязанности субъектов правоотношений по поводу охраны окружающей среды от вредных воздействий отличаются от содержания правоотношений по поводу охраны окружающей среды в связи с использованием природных ресурсов. Свои особенности имеют права и обязанности субъектов правоотношений по поводу обеспечения режима особо охраняемых природных территорий и объектов, так как эти территории и объекты либо вовсе изъяты из хозяйственной деятельности, либо используются в строго ограниченных пределах. Соответственно имеются различия в содержании иных правоотношений. Например, правоотношения в сфере реализации права каждого на благоприятную окружающую среду отличаются от правоотношений в области управления охраной окружающей среды либо в области применения мер ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды и т. д. Характер вредного воздействия на окружающую среду, особенности источника негативного воздействия, сфера распространения такого воздействия определяют содержание соответствующих правоотношений посредством применения тех или иных правовых способов воздействия на их участников. К числу таких способов, в частности, можно отнести государственную регистрацию опасных веществ, лицензирование, нормирование, установление особых требований к размещению опасных объектов, установление запретов и ограничений и т. д. Например, сущность нормирования в сфере охраны окружающей природной среды как правового способа определения прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений заключается в том, что нормирование осуществляется в целях установления допустимых норм воздействия на окружающую природную среду. Устанавливаются нормативы допустимых концентраций вредных веществ, допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий, допустимого уровня радиационного воздействия. Используются допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве, нормативы допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду. Устанавливаются также нормативы санитарных и защитных зон. Типичным примером установления запретов и ограничений является правовой режим особо охраняемых природных территорий. Так, согласно ст. 6 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. В заповедниках запрещается интродукция живых организмов в целях их акклиматизации. В национальных парках запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка (ст. 15 указанного Закона). Многочисленные запреты и ограничения экологического характера содержатся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Так, согласно ст. 36 этого Закона запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из них планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Статья 37 указанного Закона запрещает строительство и реконструкцию зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. Как предусматривает ст. 38 данного Закона, запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством РФ. Законодательство об охране окружающей среды предусматривает и иные многочисленные случаи установления запретов. В законодательстве содержатся различные основания установления ограничений прав по использованию природных ресурсов в интересах охраны окружающей среды. Так, ВдК РФ (ст. 41) допускает возможность ограничения права водопользования. Водопользование может быть приостановлено или ограничено в случаях: угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека; возникновения радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера; причинения вреда окружающей среде; в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Ограничение водопользования устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда. Ограничение прав субъектов экологических правоотношений представляет собой установление в административном порядке запретов на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов либо требований о воздержании от совершения определенных действий или предоставление ограниченной возможности использовать для строго определенных целей часть предоставленного природного объекта.